IV SA/Wa 1707/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1978 r. nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów na terenie wsi [...], gmina [...], w części dotyczącej nieruchomości należącej do J. W.. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 1977 r. nr [...] wszczął z urzędu postępowanie scaleniowe we wsi [...] w gminie [...]. Scaleniem objęto obszar o powierzchni 675,8 ha. Projekt scalenia został opracowany na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Decyzją z dnia [...] października 1978 r. nr [...] Wojewoda [...] zatwierdził projekt scalenia wsi [...], w gminie [...]. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. K. P. wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji scaleniowej z dnia [...] października 1978 r. w części dotyczącej nieruchomości należącej do J. W.. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego, a następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy to postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z dniem [...] października 2013 r. do porządku prawnego została wprowadzona regulacja, która definitywnie likwidowała możliwość weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących zatwierdzenia projektu scalenia lub wymiany gruntów. Zgodnie bowiem z treścią art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r. poz. 700 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. poz. 1157), do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych nie stosuje się art.145-145b oraz art.154-156 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalania lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. Organ ustalił, że od wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] października 1978 r. upłynęło ponad trzydzieści lat. Stąd uzasadniona jest odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na brak podstawy materialnoprawnej do rozparzenia wniosku skarżącej w trybie administracyjnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła K. P., wnioskując o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego ten akt postanowienia z dnia [...] marca 2017 r. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 61a § 1 kpa, art. 156 § 2 kpa oraz art. 6 kpa, art. 7 kpa i art. 8 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżąca zwróciła uwagę, że przepisy ustawy scaleniowej z dnia 26 marca 1982 r., na podstawie której wydane zostało kwestionowane postanowienie nie obowiązywały w czasie, gdy decyzja scaleniowa stała się ostateczna. Przedmiotowe postępowanie scaleniowe było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów i ta ustawa winna mieć zastosowanie w tym postępowaniu nieważnościowym, a nie przepisy ustawy z 1982 r. Skarżąca wywodzi, że stanowisko wyrażone w inkryminowanym postanowieniu jest błędne. Nie można bowiem stosować przepisów wstecz, a żaden przepis ustawy scaleniowej z 1982 r. nie nakazuje stosowania jej do decyzji scaleniowych wydanych w oparciu o ustawę z 1968 r. Z kolei w ustawie scaleniowej z 1968 r. brak jest przepisu, który zakazywałby stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa po upływie 5 lat od uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej projekt scalenia. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w sprawie nie doszło do zarzucanego naruszenia prawa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżonym postanowieniem oraz poprzedzającym je postanowieniem odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1978 r., stosownie do treści art. 61a § 1 kpa. W myśl tego przepisu organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z treści tego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem istnienia przesłanek warunkujących dopuszczalność prowadzenia postępowania. Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 kpa muszą być oczywiste i obiektywne, a ich ustalenie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. W przypadku żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego, samo złożenie wniosku nie powoduje automatycznie jego wszczęcia. Sprawa stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą administracyjną, a organ powinien ustalić, w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie złożenia wniosku, czy brak jest przeszkód podmiotowych lub przedmiotowych do wszczęcia takiego postępowania. Na tym etapie organ ustala w szczególności czy żądanie wniósł legitymowany podmiot, czy wskazano podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (nie analizując jednak czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce). Nie mogą też umknąć uwadze organu ograniczenia czasowe w dopuszczalności prowadzenia postępowania nieważnościowego. Ograniczenia te wynikające zarówno z treści art. 156 § 2 kpa, jak i przepisów szczególnych. Takim przepisem szczególnym jest art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r. poz. 700 z późn. zm.), zgodnie z którym do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 k.p.a., jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. Przenosząc powyższe rozważanie na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest czy organ rozpoznając wniosek skarżącej z dnia [...] stycznia 2017 r. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1978 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów, zasadnie zastosował przepis art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, a w konsekwencji odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego. Faktem niebudzącym wątpliwości jest, że ustawa z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13), w oparciu o którą wydana została decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1978 r., utraciła moc wraz z wejściem w życie ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Stanowi o tym wprost przepis art. 35 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia. Ponieważ wniosek skarżącej dotyczy wszczęcia postępowania w trybie nieważnościowym, to wobec powyższego, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1978 r., gdyby była oceniana pod kątem zaistnienia przesłanek nieważnościowych, to przesłanki te odnosiłoby się do ustawy z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, w oparciu o którą została wydana. Jednakże wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, ograniczenia w czasie doznała możliwość wzruszenia decyzji ostatecznych o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów do 5 lat, od dnia w którym decyzja ta stała się ostateczna. Zatem wbrew stanowisku strony skarżącej Minister dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 2 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. poz. 1157). Artykuł 2 ust. 2 tej ustawy dotyczy m.in. postępowań nieważnościowych. Warunkiem ich przeprowadzenia w związku z przepisami ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ale w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej powyższą ustawą z 2013 r. jest ich wszczęcie przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, tj. przed dniem 16 października 2013 r. Zgodnie z art. 3 tej ustawy jej przepisy, w tym nowe brzmienie przepisu art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, weszły w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, co też nastąpiło z dniem 16 października 2013 r. A więc do postępowań nieważnościowych wszczętych po 15 października 2013 r. znajduje zastosowanie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów 2013 r. W okolicznościach tej sprawy mamy do czynienia z decyzją ostateczną, która została wydana w 1978 r. Odnośnie tak ustalonego stanu prawnego należy uznać, że w okolicznościach tej sprawy z uwagi na fakt złożenia po [...] października 2013 r. wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji scaleniowej z 1978 r., z uwagi na przepisy ustawy nowelizującej z 2013 r., które stanowią lex specialis względem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Minister prawidłowo stwierdził, że zaistniało ograniczenie czasowe do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z uwagi na konieczność zastosowania art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 października 2016 r., sygn. akt II OSK 873/15; z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 429/15; z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2591/15 i z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2842/15 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem skoro w chwili złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz podejmowania zaskarżonego postanowienia, stosownie do art. 2 ust. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r., zastosowanie miał art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, tym samym w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 156 kpa, co wykluczało możliwość poddania weryfikacji decyzji z 1978 r. w oparciu o kwalifikowane przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. W tych warunkach Minister, uwzględniając normatywną treść wymienionych przepisów szczególnych, niewadliwie orzekł o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. W skardze nie przedstawiono zaś wywodu prawnego, który mógłby skutecznie podważyć ocenę Ministra. Z wykładni art. 2 ust. 2 i art. 3 ustawy nowelizującej z 2013 r. nie można wyprowadzić przeciwnych wniosków. Treść tych przepisów jest na tyle klarowna i wykazująca zbieżność z funkcją celowościową (funkcjonalną) tego unormowania przy uwzględnieniu wykładni systemowej, tj. z uwzględnieniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, że nie pozwala na przyjęcie odmiennego stanowiska. W związku z tym, wbrew stanowisku skarżącej, w sprawie tej prawidłowo zastosowano art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Oczywiście nie jest wykluczone poddanie takiego unormowania krytyce z uwagi na pozbawienie obywateli Państwa prawa do ubiegania się o odszkodowanie w związku z wyrządzoną szkodą wynikłą z zapadłych wadliwych decyzji administracyjnych w konsekwencji obowiązujących nowych uregulowań prawnych. Z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (druk sejmowy VII kadencji nr 827), którym dodano ust. 2 do art. 33 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów wynika, że celem wprowadzenia tego przepisu było, aby ograniczyć w czasie dopuszczalność prowadzenia postępowań w trybach nadzwyczajnych w przypadku decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia. Ustawodawca wprowadzając treść przepisu miał w szczególności na uwadze decyzje wydane kilkadziesiąt lat temu i wprowadził ograniczenie co do wzruszalności tych decyzji, akcentując pośrednio kwestię nieodwracalnych skutków prawnych z uwagi na upływ terminów (np. upływ terminów zasiedzenia), jednak bez możliwości zagwarantowania ekwiwalentu podmiotom, które w wyniku wadliwych decyzji doznały szkody. Uzasadnione jest zatem stanowisko organu, że skoro od dnia wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1978 r. do dnia złożenia w dniu [...] stycznia 2017 r. wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji upłynęło prawie 40 lat, to niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania nieważnościowego i ocena merytoryczna decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1978 r. Z woli ustawodawcy, po dniu [...] października 2013 r., do decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia, wydanych także w oparciu o przepisy ustawy z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, wyłącza się stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących trybów nadzwyczajnych, w warunkach określonych w art. 33 ust. 2 ustawy z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów. W świetle powyższego Sąd orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi i stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Wbrew twierdzeniom skarżącej w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, w tym przepis art. art. 33 ust. 2 tej ustawy. Organ więc zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w trybie nieważnościowym. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.