IV SA/Wa 1889/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2012 r. sprawy ze skargi H. M., H. S., N. F., A. L., H. M., H. B. i J. B. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. Główny Inspektor Sanitarny (dalej "GIS") na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "Kpa" umorzył postępowanie odwoławcze od postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej jako "PWIS") z dnia [...] września 2006 r. dotyczącego uzgodnienia na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie wieży wraz z zespołem anten nadawczo - odbiorczych oraz kontenerem technicznym [...] planowanej na działce przy ul. [...] w G. Wskazane postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: 1. Wójt Gminy w G. pismem z dnia 7 lutego 2006 r. na etapie oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie wieży wraz z zestawem anten nadawczo-odbiorczych oraz kontenerem technicznym [...] planowanego na działce przy ul. [...] w G. wystąpił o uzgodnienie w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych. 2. PWIS w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. uzgodnił przedsięwzięcie w w/w zakresie. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 106 Kpa. 3. Zażalenie na postanowienie z dnia [...] września 2006 r. złożyli J. i L. J., B. P., S. S., G. i J. S., H. S., L. S., J. i K. N., N. F., M. C., A. L., H. M., H. P., M. i A. P., R. i J. Z., P. i M. Z., J. i H. M., L. i A. P., A. L., H. i J. B. 4. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. GIS umorzył postępowanie odwoławcze, z uwagi na to, że zażalenie zostało wniesione przez osoby, które nie były stronami postępowania administracyjnego. 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2280/07) odrzucił skargi M. C., H. P. oraz A. i M. P. (pkt 1 sentencji) oraz uchylił zaskarżone postanowienie GIS z dnia [...] sierpnia 2007 r. w części dotyczącej umorzenia postępowania odwoławczego w stosunku do J. i L J., B. P., S. S., J. i G. S., H. S., L. S., N. F., A. L., H. M., J. i R. Z., M. i P. Z., J. i H. B., H. i J. M., A. i L. P., A. L., J. i K. N. (pkt 2 sentencji). Ponadto w pkt 3 sentencji oddalił skargę E. L. Uzasadniając rozstrzygnięcie z pkt 2 Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w stosunku do J. i L. J., B. P., S. S., J. i G. S., H. S., L. S., N. F., A. L., H. M., J. i R. Z., M. i P. Z., J. i H. B., H. i J. M., A. i L. P., A. L. oraz J. i K. N. zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego, które miało wpływ na wynika sprawy. W ocenie Sądu GIS nie poczynił żadnych ustaleń w przedmiocie wyjaśnienia czy osoby wnoszące zażalenie od postanowienia PWIS w [...] z dnia [...] września 2006 r. posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa (z akt postępowania administracyjnego nie wynika czy osobom tym przysługują jakieś prawa rzeczowe do nieruchomości, które położone są w zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji). 6. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniósł GIS, zaskarżając go w części dotyczącej pkt 2 wyroku. 7. Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 908/08 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną GIS. 8. Sprawa wróciła zatem do GIS, który po rozpoznaniu sprawy ponownie umorzył postępowanie odwoławcze wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w trakcie postępowania zmienił się stan prawny, gdyż w dnu 15 listopada 2008 r. weszła wżycie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ocenach", która w zasadniczy sposób zmieniła zasady przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć (m.in.: uchylono dział VI ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm" zwanej dalej "Poś"). Dalej wskazano, że zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o ocenach do spraw wszczętych przed dniem 15 listopada 2008 r. na podstawie Poś, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednakże, w myśl art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy o ocenach, na postanowienia w sprawach o których mowa ust. 1 tego artykułu, wydane przez organy inspekcji sanitarnej nie przysługuje zażalenie. GIS uzyskał informację od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (w piśmie z dnia 3 listopada 2009 r.), że postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa wieży wraz z zestawem anten nadawczo-odbiorczych oraz kontenerem technicznym, w którym umieszczone zostaną urządzenia obsługujące powyższe anteny w G. przy ul. [...]" nie zostało zakończone. Organ zauważył również, że art. 153 ustawa o ocenach nie reguluje kwestii związanych z postępowaniami prowadzonymi przez organ współdziałający w wydaniu decyzji, które zostały wniesione pod rządami uchylonych przepisów, ale są jeszcze nierozpoznane przez organ odwoławczy. W ocenie GIS nie ma obecnie podstaw do rozpoznania zażaleń wniesionych w okresie wcześniejszym. Dlatego też, organ drugiej instancji umorzył postępowanie odwoławcze. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli J. J., L. J., B. P., S. S., G. S., J. S., H. S., L. S., N. F., A. L., H. M., R. Z., J. Z., P. Z., M. Z., H. B., J. B., J. M., H. M., L. P., A. P., A. L., J. N., K. N. domagając się uchylenia zarówno postanowienia organu drugiej instancji jak również poprzedzającego go postanowienia PWIS w [...] z dnia [...] września 2006 r. W ocenie skarżących naruszono art. 35 § 3 Kpa, gdyż zażalenie na postanowienie z dnia [...] września 2006 r. rozpoznawano prawie 11 miesięcy. Ponadto pominięto fakt rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 908/08). Wyrok tego Sądu zapadł w dniu 2 czerwca 2009 r., a więc po wejściu w życie ustawy o ocenach. Zdaniem Skarżących, fakt rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, wskazówki zawarte dla organu oraz data wyroku przemawiają za niezasadnością umorzenia postępowania odwoławczego. Skutkiem powyższego zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 153 ustawy o ocenach. Zauważono, że przyjęcie stanowiska GIS oznaczałoby, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym powinno zostać umorzone. Brak powyższego pośrednio wskazuje, na dopuszczalność merytorycznego rozpoznania złożonych zażaleń. Wskazano również, że umorzenie postępowania narusza interes prawny Skarżących. Przywołując złożoną w toku postępowania środowiskowego opinię z 2003 r. zauważono, że wartość rynkowa nieruchomości po wykonaniu w ich sąsiedztwie stacji masztowej telefonii komórkowej jest niższa o około 50 % od wartości nieruchomości wolnych od tego typu inwestycji. W odpowiedzi na skargę GIS wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Prawomocnym postanowieniem z dnia 31 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargi J. S., J. M., R. Z., P. Z. i L. P. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargi J. J., L. J., B. P., S. S., G. S., L. S., J. Z., M. Z., A. P., A. L., J. N., K. N. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga H. M., H. S., N. F., A. L., H. M., H. B. i J. B. jako niezasadna podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie GIS nie narusza prawa. Oceniając, czy organ dokonał prawidłowego rozstrzygnięcia należało w pierwszej kolejności dokonać wykładni art. 153 ust. 1 i 2 ustawy o ocenach. Przepis art. 153 ust. 1 ustawy o ocenach stanowi, że do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144 - a więc do spraw wszczętych na podstawie przepisów Poś - przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe. W świetle zaś art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy o ocenach na postanowienia wydane w sprawach, o których mowa w ust. 1, wydane m.in. przez organy inspekcji sanitarnej nie przysługuje zażalenie. W niniejszej sprawie postępowaniem głównym, wszczętym przed dniem 15 listopada 2008 r. (art. 174 in princ. w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy o ocenach), jest postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "Budowa wieży wraz z zestawem anten nadawczo- odbiorczych oraz kontenerem technicznym, w którym umieszczone zostaną urządzenia obsługujące powyższe anteny w G. przy ul. [...]" Postępowanie to nie zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej (na co wskazuje znajdujące się w aktach administracyjnych pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2009 r.). Oznacza to, ze zgodnie zart. 153 ust. 1 ustawy o ocenach, będzie dalej prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż postępowanie uzgodnieniowe nie jest postępowaniem głównym. Wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z postanowieniem wydanym w trybie uzgodnieniowym na podstawie art. 106 Kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy o ocenach jest przepisem lex specialis w odniesieniu do przepisu art. 106 § 5 Kpa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1388/09 i z dnia 06 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1540 - ogólnodostępne w CBOSA na stronie http://orzeczenia.nsa.aov.pQ. W niniejszej sprawie PWIS wydał postanowienie uzgadniające dnia [...] września 2006 r., a więc pod rządami starych przepisów i zgodnie z obowiązującymi regułami pouczył strony o możliwości wniesienia zażalenia, gdyż było ono wówczas dopuszczalne. Zażalenia zostały wniesione również w dacie w której obowiązywały stare przepisy. Jednakże nie zostały one rozpoznane do dnia 14 listopada 2008 r. Na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2280/07 utrzymanego w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 908/08, sprawa trafiła ponownie do organu odwoławczego. W momencie otrzymania sprawy do ponownego rozpoznania obowiązywał już inny stan prawny, gdyż od dnia 15 listopada 2008 r. obowiązywała ustawa o ocenach. Zatem w sprawie doszło do zmiany przepisów prawa po wydaniu postanowienia, a przed rozpatrzeniem środka odwoławczego od niego. Taką sytuację przewidział ustawodawca, tworząc w dziale VIII ustawy o ocenach rozdział 2 zatytułowany "Przepisy przejściowe i końcowe", regulujące przedmiotową kwestię. Z regulacji tam zawartych nie wynika jednak bezpośrednio, jaki skutek prawny wywiera zmiana obowiązujących reguł dla zażaleń, które zostały wniesione pod rządami uchylonych przepisów, ale są jeszcze nierozpoznane przez organ odwoławczy. Jak wynika z postanowień art. 153 ust. 1 i 2 ustawy o ocenach, w odniesieniu do tego etapu postępowania ustawodawca wyłączył obowiązywanie reguły, że do spraw wszczętych, a nie zakończonych stosujemy przepisy dotychczasowe. W związku z tym powinien on być przeprowadzony zgodnie z aktualnymi regułami. Dlatego też biorąc pod uwagę fakt, że w obecnym stanie prawnym możliwość wnoszenia zażaleń od omawianego rodzaju postanowień została wyłączona, należy przyjąć, że nie ma również podstaw do merytorycznego rozpoznawania zażaleń wniesionych w okresie wcześniejszym. Ustawodawca w sposób wyraźny wyłączył je bowiem w art. 153 ust. 2 ustawy o ocenach spod kontroli instancyjnej (bez określenia granic czasowych ich wydania, w związku z czym reguła określona w tym przepisie znajduje zastosowanie do postanowień wydanych przez organy wymienione w tym przepisie zarówno na gruncie już uchylonych, jak i obecnych rozwiązań prawnych). W związku z powyższym należy stwierdzić, iż od dnia 15 listopada 2008 r., na mocy art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy o ocenach, na postanowienia organów inspekcji sanitarnej wydanych w trybie uzgodnieniowym na podstawie art. 106 Kpa, nie przysługuje zażalenie, co oznacza, iż wyłączono nie tylko możliwość wnoszenia zażaleń od postanowień wydawanych przez organy uzgadniające, ale również organy te zostały pozbawione kompetencji merytorycznego rozpatrzenia zażaleń wniesionych zarówno przed datą 15 listopada 2008 r., jak też i po tej dacie. Skoro organy wyższej instancji utraciły możliwość merytorycznego rozpoznania wniesionych zażaleń od postanowień wydanych w pierwszej instancji, to postępowanie zażaleniowe stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa i podlegało umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Tak też prawidłowo orzekł organ II instancji. Wskazać ponadto należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wypowiadał się już w kwestii praktycznego stosowania art. 153 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ocenach, co prawda miało to miejsce w odmiennych stanach faktycznych jednakże w niemal identycznych stanach prawnych (vide wyroki: z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 596/09, z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 492/09, z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 246/09), a zaprezentowaną w powyższych orzeczeniach wykładnię przepisów, podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie. Powyższe znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że w świetle dyspozycji art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy o ocenach, z dniem wejścia w życie wyżej wymienionej ustawy, wniesienie zażaleń od tego rodzaju postanowień stało się z woli ustawodawcy wyłączone. Z dniem tym nie ma podstaw do merytorycznego rozpoznawania zażaleń wniesionych przed wejściem w życie art. 153 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Przepis ów jednoznacznie wyłącza postanowienia uzgadniające spod kontroli instancyjnej, nie określając granic czasowych ich wydania. Dotyczy to również zażaleń, wniesionych i nierozpoznanych przed dniem 15 listopada 2008 r. (wyrok z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1789/09, LEX nr 787187). Z powyższych względów należy uznać, że zaskarżone postanowienie GIS nie narusza prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy co następuje: Nietrafny jest zarzut skargi wskazujący na brak możliwości umorzenia postępowania z uwagi na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny wydany już po wejściu w życie ustawy o ocenach. Stwierdzić należy, iż na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa" ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Jednakże ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98, QNSA2000, nr 3, poz. 129). Niewątpliwym jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2280/07) kontrolował postanowienie GIS z dnia [...] sierpnia 2007 r. wydane w innym stanie prawnym (na podstawie przepisów Poś), niż wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowienie GIS z dnia [...] listopada 2009 r. Skoro po dacie 15 listopada 2008 r. zmienił się stan prawny, organ administracji - rozpoznający sprawę w nowym stanie prawnym - zasadnie nie zastosował się do wytycznych z w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrok Sądu pierwszej instancji z dnia 31 stycznia 2008 r. (wydany również w poprzednim stanie prawnym) został utrzymany w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 908/08. Naczelny Sąd Administracyjny oceniał w granicach skargi kasacyjnej, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie był prawidłowy. To znaczy, czy Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli rozstrzygnięcia organu administracji publicznej wydanego w określonym stanie faktycznym i prawnym nie dopuścił się naruszeń przepisów wyraźnie w skardze kasacyjnej powołanych (biorąc pod uwagę nieważność postępowania - art. 183 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny aprobując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie potwierdził zatem, że w stanie prawnym istniejącym w dniu wydania przez GIS postanowienia z dnia [...] sierpnia 2007 r. organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa), które to naruszenia skutkowały koniecznością wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu. Jednakże w momencie zwrotu akt do organu i ponownego rozpatrywania sprawy obowiązywał już inny stan prawny, niż w czasie poprzedniego rozstrzygania przez organ i kontrolowania tego orzeczenia przez Sąd. Dlatego też, z przyczyn wskazanych powyżej organ prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze od postanowienia uzgodnieniowego. Nietrafny jest również zarzut wskazujący na rozpatrzenie zażalenia z naruszeniem art. 35 § 3 Kpa. Wskazany przepis zawiera reguły rozpatrywania spraw (w tym w postępowaniu odwoławczym). Termin ten ma charakter procesowy, a jego upływ nie pozbawia organu możliwości orzekania w sprawie, ani też nie powoduje wadliwości wydanego w takim postępowaniu aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 1998 r., I SA/Ka 1215/96, niepubl.). Rozstrzygnięcie wydane po upływie terminu jest zatem ważne i wchodzi do obrotu prawnego (po uzyskaniu cechy ostateczności). Niezachowanie terminu może powodować inne skutki, takie jak: uruchomienie przez uprawnionego środków obrony przez bezczynnością organów administracji publicznej (art. 37 § 1 Kpa, art. 3 § 2 pkt 8 ppsa), powstanie odpowiedzialności pracownika organu administracji publicznej za niedochowanie terminów (art. 38 Kpa), odpowiedzialność odszkodowawczą administracji (art. 417 1 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm) czy też odpowiedzialność majątkową funkcjonariuszy publicznych (z ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa - Dz. U. Nr 34 poz. 173 - tylko do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie ustawy). Na koniec należy wskazać, iż będący stronami postępowania głównego Skarżący będą mogli zaskarżyć postanowienie GIS z dnia [...] listopada 2009 r. w odwołaniu od wydanej w przyszłości decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "Budowa wieży wraz z zestawem anten nadawczo-odbiorczych oraz kontenerem technicznym, w którym umieszczone zostaną urządzenia obsługujące powyższe anteny w G. przy ul. [...]", na podstawie art. 142 Kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.