IV SA/Wa 1892/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Wojciech Rowiński, Protokolant st. ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. C. ( dalej także jako: "skarżąca", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ( dalej także jako: "organ odwoławczy", "SKO") z dn. [...] maja 2019r. Nr [...], na podstawie której ww. organ orzekł: 1) uchylił decyzję Wójta Gminy [...] z dn. [...] kwietnia 2019r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na działce nr ew. [...] i części działki nr ew. [...] położonych w miejscowości [...] gm. [...] dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy- [...] oraz budowie bezodpływowego zbiornia na nieczystości ciekłe o poj. do 10 m3 na rzecz M. C. 2) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez M. C. polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy- [...] oraz budowie bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe o poj. do 10 m3 na działce o nr ew. [...] i części działki o nr ew. [...], położonych w miejscowości [...] gm. [...] Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na podstawie wniosku złożonego w dn. [...] kwietnia 2016r. do Urzędu Gminy w [...] przez M. C. w którym ww. wnioskowała o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...] i [...] w miejscowości [...], polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy - [...] oraz budowie bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe o poj. do 10 m3. W przebiegu prowadzonego postępowania na przestrzeni lat 2016- 2019 organy prowadzące przedmiotowe postępowanie, tj. Wójt Gminy [...] oraz SKO w [...] wydawały kolejne decyzje w I instancji oraz decyzje w rezultacie postepowania odwoławczego. Równoległe było prowadzone postępowanie nadzorcze przez organy nadzoru budowlanego zakończone ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dn. [...] lutego 2018r., którą zatwierdzono projekt budowlany zamienny budynku gospodarczego wybudowanego przez A. K. ( matkę skarżącej) na działkach nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości [...] gm. [...] oraz udzielono A. K. pozwolenia na użytkowanie ww. budynku gospodarczego. W rezultacie powyższego stanu, decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...], Wójt Gminy [...], po rozpoznaniu wniosku Pani M. C. ustalił warunki zabudowy na działce o nr ewid. [...] i części działki o nrewid. [...], położonych w miejscowości [...], gmina [...] dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy - [...] oraz budowie bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe o poj. do 10 m3. Odwołanie od ww. decyzji, w ustawowym terminie, złożył S. C. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez lakoniczne ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, uniemożliwiające staranne odczytanie argumentów i przesłanek, jakimi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji; 2. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu odwołania ww. wskazał, iż organ I instancji w sposób dowolny wyznaczył obszar analizowany i nie uzasadnił dokonanego w tym zakresie wyboru. Ponadto decyzja zawiera błędy, gdyż na ulicy [...] nie ma zabudowy usługowej, występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Do analizy ponadto nie została dołączona tabela przedstawiająca charakterystykę analizowanej zabudowy, mimo iż na stronie 2 analizy jest mowa o dołączeniu tegoż dokumentu. Wnioskodawczyni nie złożyła w siedzibie organu prawidłowego wniosku o ustalenie warunków zabudowy po otrzymaniu pozwolenia na użytkowanie budynku. Ponadto odwołujący podniósł, iż budynek gospodarczy ma dach dwuspadowy w sytuacji, gdy średnia odległość tego budynku od jego działki wynosi 80 cm. W dniu [...] kwietnia 2019 r. do akt sprawy wpłynęło pismo S. C., w treści którego zwrócił uwagę na dalsze błędy w zaskarżonej decyzji. Ponadto ww. wskazał, iż planowana zabudowa nie będzie tworzyła harmonijnej zabudowy wraz z zabudową istniejącą. Wnioskowana inwestycja będzie stanowiła w istniejącym układzie urbanistycznym element absolutnie nieprzystający do typowej zabudowy oraz funkcji analizowanego obszaru i wpłynie negatywnie na jego wartość urbanistyczną. SKO w [...] orzekając o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji oraz odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia wnioskowanego przez M. C. na podstawie decyzji z dn. [...] maja 2019r. ( będącą przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie), powołało następującą argumentację: Organ odwoławczy przede wszystkim podniósł, że w rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją (wnioskiem inwestorów), brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. 2018, poz. 1945 ze zm.) - dalej u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie wykonawcze). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Zatem dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy decydujące znaczenie ma ocena zaskarżonej decyzji oraz materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy pod kątem tego, czy organ wykazał, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz ww. przepisach rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 54 pkt 2 lit.a w zw. z art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - w decyzji o warunkach zabudowy określa się m.in. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Ponadto SKO wskazało, że wynikająca z art. 61 u.p.z.p. zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne - wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1095/10, z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 503/08, z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 728/12, z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1173/12 - powołane w wyroku NSA z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt II OSK 817/13). Odnosząc powyższe uregulowania prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, organ odwoławczy wskazał, że z wniosku skarżącej wynika w sposób jednoznaczny, iż planowana inwestycja swoim zakresem ma obejmować budowę [...], w skład którego wchodzić będą: pomieszczenie przeznaczone do wystawiania trumien ze zwłokami - pomieszczenie na trumny - pomieszczenie do przechowywania sprzętu porządkowego oraz środków do mycia i dezynfekcji - pomieszczenie posiadające urządzenie chłodnicze zapewniające stałą temperaturę, nie wyższą 4°C". Następnie SKO podniosło, że Wójt Gminy [...], wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2019 r. ustalającą warunki zabudowy, w punkcie II pkt 1 określił funkcję planowanej zabudowy na mieszkaniowo-usługową. Planista, sporządzający analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na potrzeby niniejszego postępowania podał, iż wyznaczony obszar analizowany pozwoli na wykazanie spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już Istniejącymi, w szczególności w zakresie funkcji usługowej, o którą wnioskuje inwestor w ramach rozszerzenia istniejącej na działce funkcji mieszkaniowej. Obszar objęty analizą pokazuje w całości ład przestrzenny w istniejącej zabudowanej części wsi [...], która zabudowana jest funkcją mieszkaniową jednorodzinną i usługową, w tym użyteczności publicznej oraz zagrodową - kompletne siedliska. Z przeprowadzonej analizy w sposób jednoznaczny wynika, iż dominującą na tym obszarze jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, którą można stwierdzić na większości z działek zawierających się w wyznaczonym obszarze. Ponadto w obszarze tym znajdują się również nieruchomości o zabudowie zagrodowej. Stwierdzona przez planistę funkcja usługowa to natomiast apteka oraz budynki użyteczności publicznej - szkoła i budynek ośrodka zdrowia. Konkludując swoje rozważania planista, w treści analizy będącej załącznikiem do zaskarżonej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy podał, iż powyższe sąsiedztwo pozwala na wprowadzenie funkcji usługowej jako uzupełnienie funkcji podstawowej, to jest mieszkaniowej jednorodzinnej. Dopuszczona funkcja obiektu zachowuje ład przestrzenny, nie zmienia dotychczasowego ukształtowania przestrzeni oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne,społeczno-gospodarcze,środowiskowe,kulturoweoraz kompozycyjno-estetyczne. Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdza, iż nie podziela poglądu wyrażonego przez organ I instancji o zaistnieniu w realiach niniejszej sprawy warunku sine qua non dla ustalenia warunków zabudowy, a mianowicie argumentowania, że w sprawie mamy do czynienia z kontynuacją funkcji. Ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych co prawda nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji zabudowy dominującej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką, której warunki zabudowy są ustalane. Jednakże lokalizowanie w danym obszarze analizowanym budynku o funkcji sprzecznej, nie dającej się pogodzić z zastaną musi skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2611/11, LEX nr 1559654). Warunek kontynuacji funkcji jest spełniony zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. W związku z tym, że wnioski o ustalenie warunków zabudowy dotyczą nie tylko nieruchomości niezabudowanych, lecz także nieruchomości, które są już zabudowane, nie sposób pominąć podczas przeprowadzania analizy funkcji oraz cech zabudowy już istniejącej zabudowy na działce inwestora. Zabudowa znajdująca się już na działce, na której ma zostać zrealizowana nowa inwestycja wraz z zabudową posadowioną na innych działkach, współtworzy pewien ład przestrzenny na terenie wyodrębnionym jako obszar analizowany (zob. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2008 r" sygn. akt II OSK 1449/07, LEX nr 523950). W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Wójt Gminy [...] [...] w szczególności przyjął, że skoro na terenie objętym analizą dominującą funkcją jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, ponadto w obszarze tym można odnaleźć budynki o funkcji usługowej (szkoła, przychodnia, apteka), to wprowadzenie nowej funkcji na obszar analizowany - obiekt przeznaczony pod dom pogrzebowy - spełnia warunek kontynuacji funkcji. Zwrócić należy bowiem szczególną uwagę na fakt, iż należy odróżnić obiekty o przeznaczeniu np. pod zakład pogrzebowy, który zajmuje się świadczeniem usług przygotowawczych związanych z organizacją uroczystości pogrzebowych (np. sprzedaż trumien, kwiatów, produkcja nekrologów itp.) od obiektu przeznaczonego pod dom pogrzebowy, w którym organizowane będą ceremonie pożegnania zmarłego, a przede wszystkim w obrębie którego funkcjonowały będą pomieszczenia do przechowywania ciał. Dodatkowo Kolegium podkreśla, iż nie można uznać za dopuszczalne stawianie znaku równości pomiędzy rodzajami działalności usługowej o różnym charakterze, gdyż poszczególne rodzaje działalności usługowych znacznie różnią się między sobą, a stopień ich uciążliwości i oddziaływania na nieruchomości sąsiednie powinien być elementem analizy związanej z dopuszczalnością lokalizacji nowej zabudowy. Ponadto organ odwoławczy w swojej argumentacji podniósł, że należy zauważyć, że spektrum usług świadczonych w ramach domu przedpogrzebowego w praktyce może obejmować zarówno sprzedaż rekwizytów funeralnych, przygotowanie wieńców, druk nekrologów, wynajem karawanów, jak również organizację uroczystości pogrzebowych, czy spotkań rodzinnych im towarzyszących, przewóz zwłok, ich przechowywanie, balsamowanie - z czym będziemy mieli do czynienia w realiach niniejszej sprawy. Nie ulega wątpliwości, że każda z tych usług w odmienny sposób koegzystuje z funkcją mieszkaniową. O ile działalność biurowa związana z organizacją pogrzebów, czy też produkcja trumien nie są uciążliwe dla funkcji mieszkaniowej występującej w sąsiedztwie, to już przechowywanie zwłok do momentu pogrzebu i organizowanie w tym okresie spotkań rodzinnych może stwarzać pewne niedogodności dla właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących, związane chociażby przykładowo z większą ilością osób odwiedzających i w innym charakterze, nie wspominając już o ich odczuciach emocjonalnych (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., II OSK 390/16, CBOSA). NSA w wyroku z 30 czerwca 2017 r. II OSK 2734/15 (CBOSA) zwrócił uwagę, że prowadzenie domu pogrzebowego wiąże się ze świadczeniem usług o specyficznym charakterze, a poszerzenie tej działalności o pomieszczenie - tunel chłodniczy do przechowywania zwłok ludzkich na pewno nie mieści się w zakresie kontynuacji istniejącej już funkcji usługowej. Jest to bowiem nowy rodzaj specyficznej działalności, którą inwestor zamierza wprowadzić w obowiązujący na przedmiotowym terenie ład urbanistyczny. Jak dalej wskazał Sąd, projektowane zamierzenie na gruncie art.61 ust.1 pkt 1 i ściśle powiązanym z nim pkt 5 w zw. z art.2 pkt 1 u.p.z.p. nie stanowi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kontynuacji funkcji, narusza przepisy odrębne definiujące tę zasadę i nie da się pogodzić z istniejącą funkcją terenów i zabudowy na obszarze poddanym analizie, a co za tym idzie nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego, który jest celem zasady dobrego sąsiedztwa. Dodatkowo, w ocenie SKO, należy podnieść, jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt li OSK 390/16, że przyjęte i dopuszczalne w myśl zasady dobrego sąsiedztwa uzupełnianie funkcji mieszkaniowej o funkcją usługową oznacza, że chodzi o taki rodzaj usług, które dominującą na danym terenie funkcję mieszkaniową będą jedynie właśnie uzupełniać, towarzyszyć jej w tym znaczeniu, że nie będą jej zakłócać, czy też z nią kolidować. Dobre sąsiedztwo oznacza bowiem albo sąsiedztwo zabudowy o takiej samej funkcji, albo sąsiedztwo zabudowy o różnych funkcjach, ale nie kolidujących ze sobą, uzupełniających się wzajemnie. W związku z powyższym, badanie warunku "kontynuacji funkcji" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może odbywać się wyłącznie w aspekcie rodzaju prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej, zwłaszcza gdy charakter i stopień uciążliwości poszczególnych usług wchodzących w zakres określonej działalności gospodarczej jest bardzo różny. Tego rodzaju sytuacja, o której mowa powyżej, niewątpliwie występują w niniejszej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że działalność przedsiębiorstwa pogrzebowego może dotyczyć różnego rodzaju usług, które w odmienny sposób mogą wpływać na tereny sąsiednie, na których znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Istniejąca dotychczas funkcja na terenie objętym planowaną inwestycją - a jest nią funkcja mieszkaniowa - nie powodowała uciążliwości dla terenów zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Zamiar prowadzenia na przedmiotowej nieruchomości działalności w projektowanym budynku, przeznaczonym na dom pogrzebowy, w skład którego wchodzą elementy wymienione we wniosku, z całą pewnością wiązałby się ze znacznym zwiększeniem tej uciążliwości dla sąsiednich terenów. Co więcej, zabudowa usługowa w analizowanym obszarze znajduje się wyłącznie na terenie odległym od działki inwestorki i jest to zabudowa o zgoła odmiennym charakterze, niżeli projektowana. Zabudowę usługową stanowi szkoła, budynek opieki zdrowotnej oraz apteki. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego inwestycją znajduje się natomiast zwarta zabudowa mieszkaniowa, co ma istotne znaczenie dla oceny wpływu projektowanej zmiany zagospodarowania działki inwestorki. Zwarta zabudowa mieszkaniowa, charakteryzująca się tak jak w rozpoznawanej sprawie, bliskim obok siebie usytuowaniem budynków mieszkalnych i gospodarczych stanowczo wyklucza możliwość lokalizowania takich usług pogrzebowych. Nie ulega wątpliwości, że nieuciążliwe usługi w sposób oczywisty towarzyszą zabudowie mieszkaniowej każdego rodzaju, a więc również zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zagrodowej. Wskazana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestycja nie ma jednakże takiego charakteru. Chodzi bowiem o obiekt usługowy o znacznej uciążliwości, wynikającej ze specyfiki świadczonych w domu przedpogrzebowym usług, polegających na organizowaniu uroczystości pożegnalnych, co związane jest również z transportem i przechowywaniem ciał osób zmarłych do czasu pochowania. SKO wskazało, że rozpoznające przedmiotową sprawę, w pełni podziela stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 568/17, iż brak jest podstaw do uznania, że taka zabudowa (to jest budowa domu pogrzebowego - wyrok ten został wydany w sprawie o analogicznym stanie faktycznym i prawnym) kontynuuje funkcję zabudowy mieszkaniowej z uzupełniającą ją jedynie w niewielkim zakresie funkcją usługową. Projektowane zamierzenie na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stanowi więc, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kontynuacji funkcji, narusza przepisy definiujące tę zasadę i nie da się pogodzić z istniejącą funkcją terenów i zabudowy na obszarze poddanym analizie, a co za tym idzie nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego, który jest celem zasady dobrego sąsiedztwa. Tylko takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno- estetyczne spełnia wszystkie warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Powołując w treści decyzji wybrane orzeczenia NSA, SKO podniosło że prezentowane przez Sąd w ww. wyrokach stanowisko odnośnie braku kontynuacji funkcji przez dom pogrzebowy w stosunku do funkcji usługowych, jak również braku możliwości uznania jej za funkcję uzupełniającą w stosunku do funkcji mieszkaniowej, należy uznać za jednolite i ugruntowane. SKO następnie wskazało, że przyjmując tok rozumowania Wójta Gminy [...] należałoby dojść do wniosku, że w świetle zasady wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy rodzaj usług uzupełnia funkcję mieszkaniową. Usługi te należałoby natomiast odpowiednio w określonej kolejności implikować w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Tymczasem takie rozszerzenie prowadzonej działalności gospodarczej przez zwiększanie stopnia ich uciążliwości może diametralnie zmienić sposób zagospodarowania danej nieruchomości. W przypadku działki inwestorki dopuszczenie na niej możliwości budowy domu przedpogrzebowego i urządzenia chłodni do przechowywania ciał osób zmarłych mogłoby spowodować, że działka ta z działki o wiodącej funkcji mieszkaniowej - z uwagi na charakter i rodzaj nowych usług - przekształci się w działkę na której to funkcja usługowa stanie się dominująca. |W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ten rodzaj usług właśnie z uwagi na ich specyfikę powinien być lokalizowany w miejscach w miarę oddalonych od zabudowy mieszkaniowej, a ta w rozpoznawanej sprawie stanowi dominującą funkcję na terenie objętym analizą. Zwarta zabudowa mieszkaniowa charakteryzująca się tak jak w rozpoznawanej sprawie bliskim obok siebie usytuowaniem budynków mieszkalnych i gospodarczych stanowczo wyklucza możliwość lokalizowania takich usług pogrzebowych, które wiążą się z przechowywaniem ciał osób zmarłych i organizacją uroczystości pożegnalnych. Konkludując powyższe rozważania organ odwoławczy podkreślił, że przyjęte i dopuszczalne w myśl zasady dobrego sąsiedztwa uzupełnianie funkcji mieszkaniowej funkcją usługową oznacza, że chodzi o taki rodzaj usług, które dominującą na danym terenie funkcję mieszkaniową będą jedynie właśnie uzupełniać, towarzyszyć jej w tym znaczeniu, że nie będą jej zakłócać, czy też z nią kolidować. Dobre sąsiedztwo oznacza bowiem albo sąsiedztwo zabudowy o takiej samej funkcji, albo sąsiedztwo zabudowy o różnych funkcjach, ale nie kolidujących ze sobą, uzupełniających się wzajemnie. Stąd też ustalenie warunków dla inwestycji objętej wnioskiem inwestorki - to jest dla zmiany przeznaczenia budynku gospodarczego na dom pogrzebowy - jest niemożliwe z uwagi na sprzeczność funkcji planowanej inwestycji z funkcjami występującymi w analizowanym terenie. Skargę na powyższą decyzję pismem z dn. 2 lipca 2019r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. C. Zaskarżonej decyzji SKO w [...] zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz, 647 z późn. zm. dalej upzp), poprzez nieprawidłowe uznanie przez SKO, że planowana zmiana sposobu użytkowania budynku nie spełnia wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, tj. nie stanowi kontynuacji funkcji terenów i ich zabudowy na obszarze poddanym analizie i pozostaje w sprzeczności z funkcją terenów na obszarze analizy. W oparciu o powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania SKO w [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nie można zgodzić się z argumentacją SKO jakoby Wójt Gminy [...] nieprawidłowo przyjął, że planowany obiekt przeznaczony na dom pogrzebowy spełnia warunek kontynuacji funkcji. To SKO błędnie uznało, że usługa polegająca na prowadzeniu domu pogrzebowego narusza zasadę dobrego sąsiedztwa albowiem będzie stanowiła znaczną uciążliwość wynikającą ze specyfiki świadczonych tamże usług polegających na organizowaniu uroczystości pożegnalnych, co związane jest z transportem i przechowywaniem ciał do czasu ich pochowania. W ocenie skarżącej należy rozważyć po pierwsze czy przemianowanie charakteru usługi z usług pogrzebowych na dom pogrzebowy spełnia warunek kontynuacji funkcji. Poza tym, czy usługa jaką jest dom pogrzebowy będzie w jakikolwiek sposób kolidowała albo zakłócała - w tym konkretnym przypadku, w tych konkretnych warunkach urbanistycznych, przestrzennych tej konkretnej gminy i miejscowości - funkcję mieszkaniową oraz naruszała zasady dobrego sąsiedztwa. Stoję na stanowisku, że nie dochodzi do naruszenia tych zasad. W tym miejscu należy wskazać, że z żadnego przepisu obowiązującego prawa nie wynika i nie ma takiego nakazu aby tego typu zakłady jak dom pogrzebowy były umiejscowione przy miejscu pochówku. Co więcej należy wskazać, że w wielu innych miejscowościach a nawet centrach miast są zlokalizowane tego typu punkty usługowe. Skarżąca podniosła, że w mieście powiatowym jakim jest [...] punkty takie znajdują się bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, wielorodzinnej oraz urzędów (przykładowo na ul. [...]). Dalej skarżąca wskazała, że nie ma żadnych podstaw do przyjmowania, że lokalizacja domów pogrzebowych powinna podlegać w zasadzie takim samym obostrzeniom lokalizacyjnym jak lokalizacja cmentarzy. Domy pogrzebowe są bowiem (jak już wskazane zostało wcześniej) lokalizowane również w centrach miast (tak wyroki NSA z dnia 2 marca 2010r., sygn. akt II OSK 465/09 oraz z dnia 14 maja 2008r., sygn. akt II OSK 617/07, a także wyrok/WSA w Lublinie z dnia 14 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Lu 539/13 - orzeczenia dostępne jw. Z tego wniosek, że usługi pogrzebowe, choć specyficzne, nadal pozostają usługami, a obiekty w których są świadczone - domy pogrzebowe - pełnią funkcję usługową. Skoro zatem na analizowanym terenie funkcja usługowa występuje, to proponowana przeze nią zmiana sposobu użytkowania obiektu jest co do zasady dopuszczalna. Ponadto w swojej argumentacji skarżąca podniosła, że uciążliwość domu pogrzebowego musi być oceniana obiektywnie poprzez ustalenie stopnia oddziaływania prowadzonej działalności na sąsiednie nieruchomości. W żadnym razie nie może być brana pod uwagę subiektywnie odczuwana przez właścicieli sąsiednich nieruchomości uciążliwość inwestycji, uzasadniona jedynie negatywnym stosunkiem do działalności tego rodzaju, czy też spadkiem atrakcyjności lub wartości działek sąsiadujących z terenem inwestycji. W jej ocenie uciążliwość prowadzonych przez nią usług nie będzie wykraczała poza granicę terenu inwestycji. Zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego służyć będzie przechowywaniu zwłok przez krótki okres czasu. Podniosła, że w promieniu ponad 18 km od [...] i [...] nie ma żadnego tego typu zakładu. Istnienie takiego domu pogrzebowego jest wręcz pożądane na terenie tej gminy. Nieruchomość, na której planowany jest dom pogrzebowy znajduje się na kolonii wsi [...], w znacznej odległości od centrum [...]. Brak tam jest zwartej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Występuje znaczne oddalenie poszczególnych posesji. Dom ten będzie prowadzony z dala od zabudowań na terenie gdzie nie występuje intensywna zabudowa mieszkaniowa. Nie można zgodzić się również z ustaleniem SKO, że zmieni się charakter nieruchomości bowiem funkcją dominującą stanie się ta usługowa a nie mieszkaniowa. W żaden sposób nie jest to ustalenie prawidłowe albowiem w dalszym ciągu zamierza mieszkać na tej samej posesji. Budynek, w którym będzie prowadzona działalność już istnieje. Nie zostaną w żaden sposób zmienione jego wymiary, wysokość, kubatura. Wreszcie skarżąca wskazała, że pojęcia "kontynuacja funkcji", nie można zawęzić do poszukiwań identycznego sposobu użytkowania działek dostępnych z tej samej drogi publicznej w obszarze analizy. Orzecznictwo przyjmuje, że zasada dobrego sąsiedztwa jest zachowana jeżeli zamierzenie projektowane (projektowana zmiana sposobu użytkowania) stanowi uzupełnienie funkcji jaka w tych obszarach występuje. W wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2012 r. II OSK 586/11 wskazano, że funkcja uzupełniająca zabudowę mieszkaniową to taka funkcja, która służy mieszkańcom ulicy, z której ma być dostępna usługa projektowana, poprawi i ułatwi mieszkańcom codzienne funkcjonowanie. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej, podtrzymało argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona i jako taka podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium uchylająca decyzję organu I instancji Wójta Gminy [...] i odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez skarżącą M. C. polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy – [...] oraz budowie zbiornika na nieczystości ciekłe o poj. do 10 m3 na działkach o stosownych nr ew. położonych w m. [...] gm. [...]. Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji wskazaną przez SKO w [...] jest przepis art. 61 ust.1 pkt.1 w związku z art. 2 pkt.1 u.p.z.p., tj uznanie przez organ odwoławczy, że planowana zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy [...], nie stanowi kontynuacji funkcji terenów i ich zabudowy na obszarze poddanym analizie urbanistycznej i pozostaje w sprzeczności z funkcją terenów w obszarze analizy. W szczególności, jak to zostało już wskazane w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, Kolegium podniosło, że występuje oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących w analizowanym obszarze, w sposób, który można racjonalnie uzasadnić i uznać że będzie spełniać warunki ładu przestrzennego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011 r., s. 508-509). Planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Ratio legis postanowień art. 61 ust. 1 jest ochrona ładu przestrzennego. Nowa zabudowa, powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych), zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 646/06, LEX nr 322329). Natomiast stosownie do art. 2 pkt.1 u.p.z.p. przez pojęcie "ładu przestrzennego"- należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny i orzecznictwa ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji zabudowy dominującej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką, której warunki zabudowy są ustalane. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na danym obszarze jest, aby analiza urbanistyczna uzasadniała projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego. Nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 509/11, LEX nr 1216737). Konieczność dokonania oceny planowanej inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu (zob. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 797/11, LEX nr 1240734). Jednakże, jednorodne zagospodarowanie działek sąsiednich nie wyklucza wprowadzenia zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale stanowi uzupełnienie tej funkcji, zgodne z funkcją dominującą. Kontynuacja funkcji nie oznacza bowiem tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 586/11, LEX nr 1217126). Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2611/11, LEX nr 1559654). Warunek kontynuacji funkcji jest spełniony zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. W związku z tym, że wnioski o ustalenie warunków zabudowy dotyczą nie tylko nieruchomości niezabudowanych, lecz także nieruchomości, które są już zabudowane, nie sposób pominąć podczas przeprowadzania analizy funkcji oraz cech zabudowy już istniejącej zabudowy na działce inwestora. Zabudowa znajdująca się już na działce, na której ma zostać zrealizowana nowa inwestycja wraz z zabudową posadowioną na innych działkach, współtworzy pewien ład przestrzenny na terenie wyodrębnionym jako obszar analizowany (zob. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1449/07, LEX nr 523950). Przenosząc powyższe uregulowania na stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy, należy podzielić stanowisko SKO w [...], że w sprawie nie zostały spełnione warunki wynikające z art. 61 ust.1 pkt.1 u.p.z.p. tj. nie można uznać, że planowana przez skarżącą inwestycja polegająca na zmianie przeznaczenia budynku gospodarczego na budynek usługowy [...], w tym na funkcję przechowywania ciał osób zmarłych, spełnia warunek kontynuacji funkcji w znaczeniu, o którym mowa w tym przepisie, a tym samym odpowiada zasadzie dobrego sąsiedztwa. Jest niesporne w sprawie, bowiem wynika to z treści wniosku złożonego przez skarżącą do Urzędu Gminy w [...], iż planowana inwestycja swoim zakresem ma obejmować budowę [...] w skład którego wchodzić będą: 1/ pomieszczenie przeznaczone do wystawiania trumien ze zwłokami, 2/ pomieszczenie na trumny, 3/ pomieszczenie do przechowywania sprzętu porządkowego oraz środków do mycia i dezynfekcji, 4/ pomieszczenie posiadające urządzenie chłodnicze zapewniające stałą temperaturę nie wyższą niż 4C. Natomiast przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna daje podstawy do stwierdzenia, że obszar objęty analizą pokazuje w całości ład przestrzenny w istniejącej zabudowanej części wsi [...], która zabudowana jest funkcją mieszkaniową jednorodzinną i usługową, w tym użyteczności publicznej oraz zagrodową - kompletne siedliska. Z przeprowadzonej analizy w sposób jednoznaczny wynika, iż dominującą na tym obszarze jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, którą można stwierdzić na większości z działek zawierających się w wyznaczonym obszarze. Ponadto w obszarze tym znajdują się również nieruchomości o zabudowie zagrodowej. Stwierdzona przez planistę funkcja usługowa to natomiast apteka oraz budynki użyteczności publicznej - szkoła i budynek ośrodka zdrowia. W kontekście powyższych ustaleń Sąd zgadza się i podziela stanowisko organu odwoławczego, iż nie sposób uznać że planowana przez skarżącą inwestycja będzie kontynuowała czy też uzupełniała funkcję zabudowy stwierdzoną w obszarze analizowanym. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę należy przyjąć, że specyfika działalności usługowej jaka zamierza zrealizować skarżąca pod nazwą [...], w tym mając na względzie wykaz usług realizowanych w jej ramach obejmujący przechowywanie zwłok w chłodni do momentu pochówku, organizację spotkań rodzinnych w [...], powoduje że brak jest podstaw do uznania, że taka zabudowa kontynuuje funkcję zabudowy mieszkaniowej z uzupełniająca ją jedynie w niewielkim zakresie funkcją usługową. Sąd podziela poglądy wyrażone w orzeczeniach sądów, że z uwagi na specyfikę działalności usługowej w formie [...], tego rodzaju działalność powinna być lokalizowana w miejscach w miarę oddalonych od zabudowy mieszkaniowej, gdyż nie ulega wątpliwości że działania jakie są związane z funkcjonowaniem usług funeralnych w pełnym zakresie, tak jak to ma mieć miejsce w przypadku działalności skarżącej, stwarza istotne niedogodności dla właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących związane zwłaszcza ze sferą emocjonalno-psychiczną. Tego rodzaju działalność może diametralnie zmienić sposób zagospodarowania danej nieruchomości. Tymczasem zasada dobrego sąsiedztwa powinna taki sytuacjom przeciwdziałać i zapobiegać ( vide wyroki NSA sygn. akt II OSK 965/16, II OSK 568/17, II OSK 390/16 dostępne w cbois. gov.pl). Sąd nie podziela także twierdzeń skarżącej, że w sąsiedztwie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego brak jest zabudowy mieszkaniowej, z którą planowana przez nią inwestycja mogłaby kolidować. Z załącznika graficznego do decyzji organu I instancji wynika, iż w bliskim sąsiedztwie nieruchomości objętej inwestycją znajdują się budynki o funkcji mieszkaniowej (po obu stronach ulicy), z którą to funkcją będzie kolidowało zamierzenie inwestycyjne skarżącej. Zwarta zabudowa mieszkaniowa, charakteryzująca się tak jak w rozpoznawanej sprawie, bliskim obok siebie usytuowaniem budynków mieszkalnych i gospodarczych stanowczo wyklucza możliwość lokalizowania takich usług [...]. Nie ulega wątpliwości, że nieuciążliwe usługi w sposób oczywisty towarzyszą zabudowie mieszkaniowej każdego rodzaju, a więc również zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zagrodowej. Wskazana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestycja nie ma jednakże takiego charakteru. Chodzi bowiem o obiekt usługowy o znacznej uciążliwości, wynikającej ze specyfiki świadczonych w domu [...] usług, polegających na organizowaniu uroczystości pożegnalnych, co związane jest również z transportem i przechowywaniem ciał osób zmarłych do czasu pochowania. Reasumując powyższe wywody, Sąd stwierdza, że sformułowany w skardze zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego art. 61 ust.1 pkt.1 w zw. z art. 2 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe uznanie przez SKO w [...], że planowana zmiana sposobu użytkowania budynku narusza zasadę dobrego sąsiedztwa – z powodów wskazanych wyżej jest niezasadny. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę jako niezasadną.