IV SA/Wa 1901/17

Dnia 11 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu na posiedzeniu 11 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi S. S., W. S., J. S., M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2017 r. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej zwanej "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1978 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 9.979 m2, zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w [...] KW nr [...], stanowiącej własność J. S., w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Decyzją z dnia [...] marca 1978 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 9.979 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej współwłasność nieustalonych spadkobierców P. S. Odszkodowanie przyznano w kwocie 170.390 zł, w tym 119.748 zł za grunt i 50.642 zł za materiał roślinny. Decyzją z dnia [...] czerwca 1978 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] wznowił na żądanie J. S. postępowanie w sprawie wywłaszczenia ww. nieruchomości i jednoczenie uchylił ww. decyzję z dnia [...] marca 1978 r. oraz ustalił, że ponowne rozpatrzenie sprawy nastąpi w całości w organie I instancji. Decyzją z dnia [...] lipca 1978 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 9.979 m2, zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w [...] KW nr [...], stanowiącej własność J. S. Odszkodowanie przyznano w kwocie 199.190 zł, w tym 148.548 zł za grunt i 50.642 zł za materiał roślinny. Pismem z dnia 5 marca 2007 r., sprecyzowanym pismem z dnia 6 sierpnia 2007 r., J. S. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] lipca 1978 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] lipca 1978 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości. Natomiast drugą decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], organ ten odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] lipca 1978 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. dotyczącą ustalenia odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z dnia 4 lipca 2012 r. pełnomocnik poinformował o śmierci wnioskodawczyni J. S., zaś przy piśmie z dnia 24 września 2012 r. dostarczył odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego [...] w [...] z dnia [...] maja 2012 r., sygn. akt [...] o nabyciu spadku po J. S. przez: córkę M. S., córkę J. S., syna W. S. i syna S. S., każdy w 1/4 części spadku. Przy piśmie z dnia 19 listopada 2012 r. pełnomocnik przesłał odpis pełnomocnictwa udzielonego mu przez S. S. do reprezentowania w niniejszej sprawie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1978 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania uznając, że przyjęcie wyceny zleconej przez Miejskie Biuro Gospodarki Terenami w [...] oraz nieobecność biegłego na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenia art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), jednakże nie stanowi ono rażącego naruszenia prawa. W odwołaniu od powyższej decyzji S. S. wniósł o jej uchylenie zarzucając niewłaściwą interpretację przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Organ II instancji przechodząc do badania poszczególnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., wskazał, iż nie stwierdził w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a., z uwagi na to, że: ˗ brak jest podstaw do uznania, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości; ˗ brak jest dowodów na okoliczność, iż ww. decyzja rozstrzygnięto sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inna decyzją; ˗ kwestionowana decyzja nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, bowiem decyzja pierwszej instancji została skierowana do wskazanego właścicielki wywłaszczonej nieruchomości; ˗ wykonalność kontrolowanego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości; ˗ brakuje podstaw do twierdzenia, iż ww. decyzja w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą lub jest dotknięta wadą powodująca jej nieważność z mocy prawa. Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa, to powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Organ odwoławczy podkreślił, że przyznania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) – dalej zwaną "ustawą wywłaszczeniową z 1958 r.", zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy należy ocenić zaskarżoną decyzję. W pierwszej kolejności Minister zaznaczył, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1978 r., nr [...] została wydana po wznowieniu postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1978 r., która poprzedzona została przeprowadzeniem przez Prezydenta Miasta [...] postępowania wywłaszczeniowego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że pismem z dnia [...] lutego 1978 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego co do ww. nieruchomości stanowiącej własność spadkobierców P. S. Jednocześnie na dzień [...] lutego 1978 r. wyznaczono termin przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Po przeprowadzeniu rozprawy decyzją z dnia [...] marca 1978 r. Prezydent Miasta [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem opisanej wyżej nieruchomości, stanowiącej współwłasność spadkobierców P. S. Odszkodowanie przyznano w kwocie 170.390 zł, w tym 119.748 zł za grunt i 50.642 zł za materiał roślinny. W dniu 18 maja 1978 r. J. S. oświadczyła, że była właścicielką wywłaszczonej decyzją z dnia [...] marca 1978 r. nieruchomości położonej w [...]. Wobec powyższego w dniu [...] czerwca 1978 r. Prezydent Miasta [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją i jednocześnie uchylając tą decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z aktem własności ziemi wydanym przez Urząd Miejski w [...] Wydział [...] z dnia [...] marca 1977 r. nr [...] jedynym właścicielem nieruchomości była J. S. Ponadto wyjaśniono, że fakt ten nie był organowi znany mimo, że J. S. była obecna na rozprawie wywłaszczeniowej przeprowadzonej w dniu [...] lutego 1978 r. Decyzją z dnia [...] lipca 1978 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem ww. nieruchomości stanowiącej własność J. S. Odszkodowanie przyznano w kwocie 199.190 zł, w tym 148.548 zł za grunt i 50.642 zł za materiał roślinny. Zgodnie z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Zdaniem organu odwoławczego z ww. przepisu wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy do stwierdzenia nieważności. Jednakże w niniejszej sprawie rozprawa została przeprowadzona w dniu [...] lutego 1978 r. W aktach archiwalnych brak jest co prawda protokołu z rozprawy, jednakże z materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że rozprawa odbyła się we wskazanym dniu. Wobec braku protokołu nie można jednoznacznie stwierdzić, czy w rozprawie wziął udział biegły, który sporządził opinię szacunkową. Minister zwrócił uwagę, że organ przyznał odszkodowanie na podstawie zaktualizowanej opinii biegłego Urzędu Wojewódzkiego w [...] inż. R. S. z dnia [...] czerwca 1978 r., po przeprowadzeniu rozprawy. Wobec powyższego Minister za niesłuszne uznał argumenty odwołania, iż Jadwiga Stankiewicz została pozbawiona możliwości zapoznania się z wyceną nieruchomości. Wysokość odszkodowania została wskazana już decyzji z dnia [...] marca 1978 r., a decyzją z dnia [...] lipca 1978 r., w wyniku aktualizacji operatu szacunkowego, przyznano wyższe odszkodowanie. Z akt sprawy nie wynika, aby J. S. kwestionowała wysokość odszkodowania zarówno przyznanego decyzją z dnia [...] marca 1978 r. jak i decyzją z dnia 15 lipca 1978 r. Odnosząc się do zarzutów, iż postępowanie wznowione decyzją z dnia [...] czerwca 1978 r., zainicjowało nowe postępowanie, a organ wznowieniowy nie przeprowadził stosownej rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, bowiem rozprawa przeprowadzona w dniu 23 lutego 1978 r. dotyczyła innego postępowania, Minister wskazał na treść art. 132 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Powyższy przepis stanowił, iż w decyzji o wznowieniu postępowania organ administracji państwowej uchyla dotychczasową decyzję i ustala, w której instancji i w jakim zakresie ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie nowej decyzji. W ocenie organu odwoławczego nie można zatem w taki sposób interpretować przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego, że nowe postępowanie ma być prowadzone od początku i ściśle wg reżimu określonego w ustawie wywłaszczeniowej z 1958 r. Wznowione postępowanie ma bowiem na celu naprawienie określonych uchybień. W niniejszej sprawie chodziło o przyznanie odszkodowania rzeczywistemu właścicielowi nieruchomości, gdyż po wydaniu decyzji z dnia [...] marca 1978 r. okazało się, iż zgodnie z aktem własności ziemi z dnia [...] marca 1977 r., [...], właścicielką nieruchomości była J. S., która faktu tego nie ujawniła, mimo iż była obecna na rozprawie przeprowadzonej w dniu [...] lutego 1978 r. Organ odwoławczy podkreślił, że po wznowieniu postępowania biegły inż. R. S. w dniu [...] czerwca 1978 r. dokonał aktualizacji opinii szacunkowej z dnia [...] listopada 1977 r. Wyceny dokonano na podstawie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. oraz przepisów wykonawczych, w tym zarządzenia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1974 r. nr [...] w sprawie ustalenia przeciętnego kosztu wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego, stanowiącego podstawę do ustalania odszkodowania za grunt w mieście określony w art. 8 ust. 1 lit. a), zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. nr [...], w sprawie ustalenia stawek odszkodowań z tytułu wywłaszczania, nabycia lub przejęcia na własność Państwa niektórych gruntów w mieście [...] oraz uchwały Rady Ministrów z dnia [...] lipca 1976 r. nr [...] w sprawie cen skupu produktów rolnych. Obliczając wartość odszkodowania za działkę nr [...] o pow. 9.979 m2 biegły przyjął następujące stawki: dla powierzchni 600 m2 działki normatywnej ustalił 8% kosztów budowy domu jednorodzinnego wolnostojącego pięcioizbowego, którego wartość ma terenie miasta [...] ustalona została w wysokości 450.000 zł (450.000 x 0,8 = 36.000 zł). Zatem wartość odszkodowania za działkę normatywną biegły ustalił na kwotę 36.000 zł. Wartość pozostałej części działki o pow. 9.379 m2 biegły wycenił przyjmując stawkę za grunt rolny w strefie pośredniej miasta [...] tj. 12,00 zł za 1 m2, a następnie pomnożył powierzchnie działki przez właściwą dla przeznaczenia działki stawkę (9.379 m2 x 12,00 zł = 112.548 zł). W wyniku powyższych wyliczeń odszkodowanie za wywłaszczony grunt wyniosło w sumie 148.548 zł. Ustalając odszkodowania za znajdujące się na wywłaszczonym nieruchomości rośliny sadownicze i rolne biegły uwzględniając ich wiek, powierzchnię oraz cenę skupu. Wartość znajdujących się na gruncie truskawek ustalił na kwotę 35.420 zł. Wartość pszenicy ozimej na kwotę 8.109 zł, słomy na kwotę 3.220 zł, w sumie 11.329 zł. Od tak wyliczonej kwoty biegły odjął 10% kosztów zbioru (11.329 zł - 1.133 zł = 10.196 zł). A zatem wartość nasadzeń roślin sadowniczych i rolnych po uwzględnieniu kosztów zbiorów biegły oszacował na kwotę 10.196 zł. Dodatkowo biegły ustalił koszt założenia uprawy lucerny na kwotę 5.025,59 zł. W sumie odszkodowanie za całość materiału roślinnego wyniosło 50.642 zł. Uwzględniając powyższe ustalenia operatu szacunkowego odszkodowanie ustalono w wysokości 199.190 zł, w tym: 148.548 zł za grunt i 50.642 zł za materiał roślinny. Taka kwota została też przyznana w decyzji z dnia [...] lipca 1978 r. Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia prawa z art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wydanie decyzji przyznającej odszkodowanie w oparciu o operat szacunkowy sporządzony na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia Minister wyjaśnił, że ustawodawca nie rozróżniał pojęcia biegłego ustanowionego na potrzeby postępowania ofertowego oraz na potrzeby zasadniczego postępowania wywłaszczeniowego. Gdyby takie rozróżnienie było intencją ustawodawcy, to zostałoby to wprost wskazane w przepisie. Jedynie wyraźny zapis, że organ zobowiązany jest ustanowić innego biegłego na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego, niż biegłego dokonującego wyceny na potrzeby złożenia oferty, mógłby realizować ewentualne zamierzenie ustawodawcy w tym zakresie. Ponadto ustawodawca nie przewidział żadnej szczególnej formy dla aktu powołania biegłego, określonego w art. 21 (22) ustawy. Powyższe oznacza w ocenie organu odwoławczego, że organ był uprawniony do skorzystania z opinii sporządzonej na potrzeby postępowania ugodowego. Za błędne uznał zatem stanowisko strony, iż powołanie biegłego przez wnioskodawcę wywłaszczenia, a nie przez organ wywłaszczeniowy stanowi rażące naruszenie prawa, bez jednoczesnego wykazania, że mogło to mieć wpływ na wartość nieruchomości określoną w opinii szacunkowej. Organ II instancji zwrócił również uwagę, że w dacie przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego wyceny nie dokonywano na podstawie cen wolnorynkowych, a szacunki opierały się na "sztywnych stawkach". Skoro odszkodowanie zostało ustalone przez biegłych na podstawie konkretnych stawek, to zdaniem Ministra należy uznać, że zostały one ustalone w sposób prawidłowy. Ustalenie odszkodowania nastąpiło z udziałem biegłych, którzy sporządzili pisemne opinie szacunkowe, a przyznana kwota została ustalona w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nadto właścicielka na żadnym etapie postępowania nie kwestionowała, ani stawek odszkodowania, ani wysokości odszkodowania. Nie odwoływała się również od decyzji z dnia [...] lipca 1978 r. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że nie można uznać, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1978 r., w części dotyczącej odszkodowania, została wydana z rażącym naruszeniu prawa. Nadto w trakcie postępowania nie stwierdził również, aby badana decyzja naruszała pozostałe przesłanki art. 156 § 1 k.p.a. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję S. S., W. S., J. S. i M. S. zarzucili zaskarżonej decyzji rażące naruszenie: ˗ art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wadliwe rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także pominięcie w uzasadnieniu decyzji istotnych faktów dotyczących stanu faktycznego sprawy, ˗ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w oparciu o błędną wykładnię art. 16 i art. 21 (22) ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżących z wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia [...] listopada 1977 r. oraz z zeznań J. S. nie wynika, by przeprowadzono jakiekolwiek rokowania z domniemanymi spadkobiercami P. S. lub z J. S., jako właścicielką nieruchomości. Po wznowieniu postępowania także nie podjęto żadnych kroków zmierzających do dobrowolnego nabycia nieruchomości. Nadto, mimo wykonania nowego operatu szacunkowego, nie została przeprowadzona kolejna rozprawa administracyjna. Odszkodowanie nie mogło być zatem przedmiotem rozprawy administracyjnej przeprowadzonej [...] lutego 1978 r. bowiem jego wysokość była ustalona odmiennie niż w decyzji z dnia [...] lipca 1978 r. a J. S. występowała na niej w niewłaściwej roli procesowej. Podsumowując skarżący stwierdzili, że J. S. nie zaoferowano dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, mimo, iż była znana zarówno wnioskodawcy wywłaszczenia (znajdowała się w rozdzielnikach prowadzonej korespondencji jako ustalona żona P. S.), jak i organowi, który kilka miesięcy wcześniej wydał na jej rzecz akt własności ziemi. Ponadto zdaniem skarżących J. S., wobec nie przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej w ramach postępowania wznowieniowego, została pozbawiona możliwości zapoznania się z wyceną nieruchomości. Odszkodowanie ustalone decyzją z dnia [...] lipca 1978 r. zostało oparte na opinii szacunkowej jedynie biegłego S. Organ zaniechał powołania drugiego biegłego zgodnie z brzmieniem art. 21 (22) ustawy z 1958 r., który przewidywał, iż odszkodowanie ustała się "po wysłuchaniu biegłych". Skarżący stanęli na stanowisku, że z treści ww. przepisu jednoznacznie wynika, iż odszkodowanie ustala się na podstawie "wyników rozprawy" a nie po samym przeprowadzeniu rozprawy. Zdaniem skarżących opinie do wysłuchania, których winno dojść na rozprawie, powinny pochodzić od osób, które zostały wyznaczone przez właściwy organ do spraw wywłaszczeń do pełnienia funkcji biegłego w danej sprawie, a nie od osób, które w ramach zlecenia sporządziły je na rzecz wnioskodawcy wywłaszczenia. W toku postępowania rażąco również naruszono przepisy proceduralne tj. zaniechano złożenia propozycji dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, zaniechano informowania w trybie art. 18 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. o możliwości przejrzenia akt sprawy oraz rażąco naruszono art 8 k.p.a. (w brzmieniu z 1978 r.) poprzez uniemożliwienie, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji – postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności, a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. W tym postępowaniu organ nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie kontroluje, czy wydanie decyzji może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja, a których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10). Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest w konkretnej sprawie dokonanie oceny funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08). Mając na uwadze powyższe unormowania Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, iż prawidłowo organy administracyjne w niniejszej sprawie oceniły, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja dotknięta jest wprawdzie pewnymi wadami prawnymi, jednakże wady te nie mają charakteru rażącego. Podstawą materialno-prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia były przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm., dalej zwana "ustawa wywłaszczeniową z 1958 r."). Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ww. ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji) ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Jednocześnie zgodnie z ust. 4 powyższego przepisu obowiązek określony w ust. 1 nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane. W niniejszej sprawie właściciel nieruchomości – P. S. zmarł 2 lipca 1975 r. Wobec powyższego Miejskie Biuro Gospodarki Terenami Urząd Miejski w [...] wnioskiem z dnia [...] listopada 1977 r. wystąpiło o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wskazując, że do chwili obecnej spadkobiercy właściciela nieruchomości nie zostali ujawnieni w księdze wieczystej, a teren nieruchomości jest "pilnie" potrzebny pod realizację osiedla mieszkaniowego. Z akt postępowania wynika, że stosownie do obowiązku wynikającego z art. 16 i 17 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. organ zawiadomił strony pismem z dnia 8 lutego 1978 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i wyznaczeniu rozprawy w dniu [...] lutego 1978 r. (tj. żonę zmarłego właściciela nieruchomości – J. S. oraz dokonał stosownych obwieszczeń w trybie art. 45 k.p.a.) i przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem żony zmarłego właściciela nieruchomości – J. S. Następnie decyzją z dnia [...] marca 1978 r. organ przyznał odszkodowanie po przeprowadzeniu rozprawy w dniu [...] lutego 1978 r. Podkreślenia wymaga, że w powyższej decyzji organ wywłaszczeniowy wskazał, że przyznane odszkodowanie należy przekazać do depozytu sądowego, a wypłata odszkodowania nastąpi po ujawnieniu spadkobierców stosownie do przysługujących im części spadku. Decyzja została doręczona J. S. oraz w trybie obwieszczenia na podstawie art. 45 k.p.a., zatem jej adresatem byli wszyscy uprawnieni. Dopiero 18 maja 1978 r. J. S. wniosła oświadczenie do akt sprawy, że zgodnie z Aktem Własności Ziemi wydanym przez Urząd Miejski w [...] z dnia [...] marca 1977 r. Nr [...] jest jedynym faktycznym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości. Wobec powyższego organ decyzją z dnia [...] czerwca 1978 r. wznowił postępowanie uwłaszczeniowe uchylając jednocześnie decyzję [...] marca 1978 r. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 1978 r. organ orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości i przyznał J. S. odszkodowanie w kwocie 199.100 zł. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących prawidłowości ustalenia odszkodowania za nieruchomość, w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. ubiegający się o wywłaszczenie mógł odstąpić od prowadzenia rokowań w sytuacji gdy brak ujawnienia spadkobierców w księdze wieczystej uniemożliwił ustalenie jej właściciela i miejsca jego pobytu. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem prowadzenie rokowań z właścicielem natrafiło na przeszkody trudne do pokonania z uwagi na brak ustalenia spadkobierców. Jednocześnie podkreślić trzeba, że J. S., mimo obecności na rozprawie wywłaszczeniowej w dniu [...] lutego 1978 r. (co zostało zauważone przez organ w decyzji z dnia [...] czerwca 1978 r.) nie ujawniła faktu, iż zgodnie z ww. AWZ jest faktycznym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości. W konsekwencji organ wznowił postępowanie i wydał kwestionowaną decyzję z dnia [...] lipca 1978 r. Jednocześnie podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Wprawdzie w niekompletnych aktach archiwalnych brak jest protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, lecz z uzasadnienia decyzji wznowieniowej z dnia [...] czerwca 1978 r. wynika, że rozprawa odbyła się z udziałem J. S. Nadto, w aktach sprawy znajduje się operaty szacunkowy z dnia [...] listopada 1977 r. opracowany przez biegłego obejmującego wycenę wywłaszczonej nieruchomości, przedstawiający wyliczenie odszkodowania na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. oraz przepisów wykonawczych, w tym: zarządzenia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1974 r. nr [...] w sprawie ustalenia przeciętnego kosztu wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego, stanowiącego podstawę do ustalania odszkodowania za grunt w mieście określony w art. 8 ust. 1 lit. a), zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. nr [...], w sprawie ustalenia stawek odszkodowań z tytułu wywłaszczania, nabycia lub przejęcia na własność Państwa niektórych gruntów w mieście [...] oraz uchwały Rady Ministrów z dnia [...] lipca 1976 r. nr [...], w sprawie cen skupu produktów rolnych oraz zaktualizowany operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 1978 r. Wprawdzie w aktach archiwalnych nie zachował się protokół rozprawy wywłaszczeniowej z dnia [...] lutego 1978 r., jednakże niemożność odszukania przez organy administracyjne określonego dokumentu po upływie blisko 40 lat od momentu, w którym miał być sporządzony, nie oznacza, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym braki w archiwalnym materiale dowodowym nie pozwalają na uznanie zaistnienia rażącego naruszenia prawa. Brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jednakże w sytuacji istnienia innych dowodów, świadczących o odbyciu się rozprawy, nie można zgodzić się z zarzutem, iż taki dowód nie został przez organ dopuszczony i przeprowadzony. W decyzji wznowieniowej z dnia [...] czerwca 1978 r. organ wyraźnie wskazał, że na rozprawie w dniu [...] lutego 1978 r. stawiła się J. S., co nie zostało zakwestionowane w toku postępowania. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że po tak znacznym upływie czasu wątpliwości co do ustalenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc gdy brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 k.p.a. przyznaje cechę trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1342/98). W sytuacji wieloletniego upływu czasu, to na zwlekającej wiele lat ze złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia byłej właścicielce nieruchomości i skarżących, ciąży wykazanie przesłanek nieważności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że upływ czasu powoduje utratę wielu dowodów, co w sytuacji przerzucenia obowiązku wykazania okoliczności dotyczących przesłanek stwierdzenia nieważności, wyłącznie na organy administracji, wielokrotnie doprowadziłoby do niemożliwości wykazania przez organy, że decyzja została wydana zgodnie z prawem. To skarżący podnosząc zarzuty niezgodnego z prawem działania organu, powinni wykazać okoliczności to potwierdzające (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r. I OSK 3232/15). W myśl utrwalonego orzecznictwa sądowego, powyższa okoliczność nie może być traktowana jako dowód na to, że niezachowana dokumentacja nie została we właściwym trybie i czasie sporządzona (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1488/14). Na skutek upływu znacznego okresu czasu akt postępowań wywłaszczeniowych są często niepełne, a okoliczność ta, przy braku dowodów przeciwnych, nie może tego tylko powodu prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt I OSK 463/13, z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 722/10, z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt I OSK 912/07). Stanowisko to podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Przechodząc do następnej kwestii dotyczącej nieuczestniczenia biegłych w rozprawie stwierdzić należy, że skoro brak jest w aktach protokołu rozprawy to nie można jednoznacznie uznać, że w przeprowadzonej rozprawie nie brał udziału biegły, który wykonał operaty szacunkowe. Skarżący stoją na stanowisku, że uchybienie to stanowi o rażącym naruszeniu art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Konieczne jest w tym przypadku dokonanie oceny funkcji jaką pełni ten przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08). Sąd podziela akceptowane w orzecznictwie stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1459/07 a mianowicie, że z przepisu art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (obowiązującego w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej) wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Istotne zatem do ustalenia było czy w kontrolowanym postępowaniu o stwierdzenie nieważności nieobecność biegłych na rozprawia miałaby wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Nie można bowiem przyjąć z góry założenia, iż naruszenie jednego z przepisów, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. J. S.z nie kwestionowała ustalonego odszkodowania i nie odwołała się od doręczonej jej decyzji z dnia [...] lipca 1978 r., gdzie przedstawione zostały podstawy ustalenia wysokości odszkodowania. Stwierdzić zatem należało, że nieobecność biegłych, o ile rzeczywiści ich nie było na rozprawie, w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłych, ze strony właściciela nieruchomości wywłaszczonej biorącego udział w rozprawie nie może być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż naruszenie zasad postępowania wywłaszczeniowego, polegające na braku udziału biegłych w rozprawie w okolicznościach niniejszej sprawy, w sytuacji kiedy właścicielka nieruchomości nie kwestionowała wysokości odszkodowania ustalonego na ich podstawie nie może być uznane za rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego rodzaju zarzuty mogły być skutecznie podnoszone w postępowaniu odwoławczym (zwykłym). W postępowaniu nadzwyczajnym inne są kryteria oceny naruszenia prawa, które w szczególności winny uwzględniać naczelną zasadę postępowania administracyjnego – trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). A w okolicznościach niniejszej sprawy, gdy strona godziła się z zawartą w opiniach wyceną stanowiącą podstawę odszkodowania, ustalonego późniejszą decyzją, to nie sposób oceniać wady polegającej na nieuczestniczeniu biegłego w rozprawie jako istotnej i godzącej w elementy istniejącego stosunku materialnoprawnego. Odnosząc się do kwestii sporządzenia opinii przez biegłych stwierdzić należy, że w aktach sprawy znajdują się opinie szacunkowe autorstwa rzeczoznawcy R. S., biegłego Urzędu Wojewódzkiego w [...], sporządzone na zlecenia inwestora – Miejskiego Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w [...]. Biegli nie zostali zatem powołani przez właściwy organ, jednakże inż. R. S. znajdował się na liście biegłych Urzędu Wojewódzkiego w [...]. W doktrynie trafnie wskazano, że inwestor po uzyskaniu decyzji lokalizacyjnej, obowiązany był zwrócić się do właściciela nieruchomości o dobrowolne odstąpienie jej za ocenę określoną wg zasad szacunkowych ustawy wywłaszczeniowej przez biegłych z listy urzędu wojewódzkiego. Zakres czynności biegłego w postępowaniu o ugodowe nabycie nieruchomości był w zasadzie taki sam, jak w postępowaniu wywłaszczeniowym. Dlatego opinia szacunkowa biegłych sporządzona na zlecenie inwestora w tej fazie postępowania była również przydatna w postępowaniu wywłaszczeniowym, jakie zostało później wszczęte, gdy nie doszło do ugodowego nabycia nieruchomości. Urząd miejski po przeprowadzeniu rozprawy w sprawie wywłaszczenia i wysłuchaniu opinii biegłych co do wysokości odszkodowania lub zapoznaniu się z pisemną opinią w tej sprawie wydawał orzeczenie o wywłaszczeniu i wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Istotne jest jedynie, czy konkretny dowód z opinii biegłego został prawidłowo oceniony. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie prowadzi do wniosku, że w kontrolowanej sprawie nie powołanie biegłych przez właściwy organ i nie odczytanie opinii biegłych na rozprawie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro opinie znane były właścicielce nieruchomości nie zostały przez nią zakwestionowane. W treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] lipca 1978 r. brak jest zapisu o kwestionowaniu wysokości odszkodowania, natomiast wskazano, że J. S. tytułem odszkodowania domaga się gruntu zamiennego. Jednakże jak wyjaśnił organ wnioskodawca wywłaszczenia nie dysponuje terenem zamiennym, co uzasadniania podjęte rozstrzygnięcie. Nie ulega wątpliwości, że ówczesne przepisy w postępowaniu wywłaszczeniowym nie pozwalały na wyliczenie w oparciu o ceny nieruchomości w wolnym, niespekulacyjnym obrocie rynkowym, ani w odniesieniu do materiału porównawczego, jak to ma miejsce obecnie. Opinie wydawane na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2012 r., I OSK 1274/11 oraz z 10 lipca 2014 r., I OSK 2946/12). Z uwagi na powyższe bez znaczenia, z punktu widzenia zarzutu rażącego naruszenia prawa, jest to, na czyje zlecenie wymienione wyżej opinie zostały sporządzone, jak również czy sporządził je jeden biegły czy dwóch różnych biegłych. W zakresie wyceny obowiązywały biegłego te same zasady przygotowywania opinii. Powyższe uchybienie procesowe w realiach niniejszej sprawy nie miało zatem wpływu na jej wynik, czyli kwotę przyznanego odszkodowania (por. np. wyroki NSA z 30 września 2016 r., I OSK 3016/14 oraz z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15). Reasumując, skoro przyznane odszkodowanie co do wysokości odpowiadało obowiązującym wówczas przepisom, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa nawet w razie stwierdzenia uchybień proceduralnych w działaniu organu (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., I OSK 2380/15, CBOSA oraz cyt. tam wyrok NSA z 19 lutego 2002 r., I SA 1834/00LEX nr 81757). Podobnie rzecz się ma jeśli chodzi o wydanie decyzji na podstawie opinii sporządzonej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Jakkolwiek uchybienie to stanowi naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., to nie w stopniu, który można by kwalifikować jako rażący. Tego rodzaju zarzuty mogły być podnoszone w postępowaniu odwoławczym (zwykłym), lecz w postępowaniu nadzwyczajnym inne są kryteria oceny naruszenia prawa, które w szczególności winny uwzględniać naczelną zasadę postępowania administracyjnego – trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). Należy przy tym zauważyć, że opinia z dnia [...] listopada 1977 r. była podstawą wydania decyzji z dnia [...] marca 1978 r., która została uchylona decyzją wznowieniową z [...] czerwca 1978 r. Natomiast podstawą kwestionowanej decyzji z dnia [...] lipca 1978 r. była opinia szacunkowa z dnia [...] czerwca 1978 r. aktualizująca poprzednio sporządzoną opinię, a w konsekwencji podwyższająca kwotę odszkodowania. W okolicznościach zatem niniejszej sprawy, gdy biegły był wpisany na listę biegłych Urzędu Wojewódzkiego w [...], a opinia sporządzona została zgodnie z wymogami wynikającymi z ówczesnych regulacji prawnych, brak jest podstaw by występujące w tym postępowaniu wady oceniać jako istotne i godzące w elementy istniejącego stosunku materialnoprawnego. Za bezzasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj. 18 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. oraz art. 8 k.p.a. Przede wszystkim należy podkreślić, że zarzuty dotyczące ograniczenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym, nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Zarzuty te mogą być co najwyżej rozważane w aspekcie instytucji wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Jednocześnie wbrew zarzutom skargi z akt sprawy wynika, że w zawiadomieniu z dnia 8 lutego 1978 r. o wszczęciu postępowania organ poinformował J. S., że właścicielom nieruchomości przysługuje prawo wglądu do akt sprawy oraz zgłaszania wniosków i zarzutów. J. S. skorzystała z tego uprawnienia składając oświadczenie w organie w dniu 18 maja 1978 r., które stało się podstawą wznowienia postępowania wywłaszczeniowego i wydania decyzji z [...] lipca 1978 r. Z uzasadnienia ww. decyzji wynika również, że właścicielka wywłaszczonej nieruchomości domagała się przyznania nieruchomości zamiennej, co nie było jednak możliwe. Nadto skarżący nie podjęli nawet próby wykazania, że zarzucane w skardze uchybienia proceduralne miały wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym podkreślić, że trybie nieważnościom chodzi o wpływ oczywisty i nie budzący wątpliwości na treść decyzji, a nie tylko wpływ prawdopodobny, jak ma to miejsce w razie kontroli sądowej decyzji wydanych w trybie zwyczajnym. W realiach niniejszej sprawy odszkodowanie zostało ustalone zgodnie z opinią biegłego. Nie mamy zatem do czynienia z sytuacją, że ewentualne rażące uchybienie przepisom postępowania w świetle akt sprawy w sposób oczywisty wpłynęło na orzeczenie odszkodowania niższego niż przewidywały to ówczesne przepisy prawa materialnego. Z uwagi na powyżej wskazane argumenty w ocenie Sądu organ nie naruszył zasad wynikających z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji.