IV SA/Wa 1969/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Anna Szymańska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Burmistrza [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. – po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014r. znak: [...], wymierzające Burmistrzowi [...] karę pieniężną w wysokości 7.000 zł za wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie fragmentu linii kablowej Nn 0,4 kV, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], gmina [...], z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. Z 2012r., poz. 647 ze zm.- dalej zwana ustawą o planowaniu). Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] kwietnia 2011 r. Burmistrz [...], po rozpatrzeniu wniosku PGE Dystrybucja S.A. Oddział [...] (dalej "Inwestor"), wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie linii kablowej Nn 0,4 kV, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], gmina [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Wojewoda [...] nałożył na Burmistrza [...] karę pieniężną w wysokości 7.000 zł, za wydanie decyzji [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu. Pismem z dnia 7 kwietnia 2014 r. Burmistrz [...] wniósł zażalenie na postanowienie Wojewody [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: - naruszenie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu poprzez uznanie, że Burmistrz [...] nie wydał decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku; - naruszenie art. 51 ust. 2c w związku z art. 53 ust. 1, 4 i 5 ustawy o planowaniu oraz art. 106 § 1 i art. 141 kpa, poprzez nieuwzględnienie terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności a niepodlegających wliczeniu do terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu; W uzasadnieniu zażalenia Burmistrz podniósł że termin niezbędny do zawiadomienia na piśmie 75 stron postępowania i Inwestora o wszczęciu postępowania w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego winno podlegać odliczeniu od terminu załatwienia sprawy, podobnie jak terminy zwrotu potwierdzeń doręczenia lub zwrotu niedoręczonej korespondencji. Burmistrz podniósł także, iż odliczeniu od ustawowego terminu winien również podlegać czas oczekiwania na wydanie postanowień uzgodnieniowych jak i okres oczekiwania na uprawomocnienie się wymaganych prawem postanowień uzgodnieniowych. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015r. Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej Minister, organ odwoławczy) utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014r. Uzasadniając wydane orzeczenie Minister stwierdził, że 65-dniowy termin wskazany w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu rozpoczął bieg w dniu 3 lutego 2011 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania w rozpatrywanej sprawie. Powyższe wynika z art. 57 § 1 kpa, stosownie do którego, jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. W rozpatrywanej sprawie okres przedmiotowego postępowania zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu [...] kwietnia 2011 r. Słusznie zatem ustalił organ I instancji, że postępowanie administracyjne w sprawie trwało 86 dni. Po odliczeniu od okresu biegu całego postępowania, tj. od 86 dni ustawowych 65 dni oraz 7-dniowego terminu na uzgodnienie projektu decyzji (bowiem organem właściwym do wydania decyzji oraz do dokonania uzgodnienia był ten sam organ), zwłoka w wydaniu orzeczenia przez organ wyniosła 14 dni, co jest równoznaczne z wymierzeniem Burmistrzowi [...] kary pieniężnej w wysokości 7.000 zł. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego konieczności wyłączenia z biegu terminu załatwienia sprawy, okresu niezbędnego do zawiadomienia na piśmie 75 stron postępowania oraz Inwestora, Minister stwierdził, że w myśl utrwalonego już w orzecznictwie poglądu, do czynności podlegających na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu odliczeniu, nie można zaliczyć tych czynności organu, które stanowią zwykły element prawem przewidzianych działań i nie wymagają od organu dokonania dodatkowych, nadzwyczajnych starań celem nadania procedurze właściwego biegu. Zwykłe czynności postępowania administracyjnego, do których należy zaliczyć zawiadomienie stron o jego wszczęciu, nie wstrzymują biegu terminu 65 dni. Tym bardziej, że termin ten jest dłuższy od terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, co uzasadnia wniosek, że termin ten został przez ustawodawcę ustalony ze świadomością konieczności zapewnienia właściwemu w sprawie organowi możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz dokonania niezbędnych czynności procesowych. Minister wyjaśnił również, powołując się na orzecznictwo (IV SA/Wa 592/14), iż od czasu trwania postępowania mogłyby zostać odliczone terminy doręczania pism, jeżeli długość procedowania byłaby spowodowana obiektywnymi trudnościami przy doręczaniu korespondencji, np. błędnym adresie, konieczności dokonywania reklamacji. Z takimi sytuacjami jednak nie mamy do czynienia w rozpatrzonej sprawie. Nadto Minister podniósł, że wobec brzmienia art. 106 § 1 kpa, stosownie do którego wydanie decyzji jest uzależnione od zajęcia stanowiska a nie od wyczerpania środków zaskarżenia oraz art. 143 kpa, w myśl którego wniesienie zażalenia nie wstrzymuje z mocy prawa wykonania postanowienia, brak jest powodów do odliczenia od 65- dniowego terminu wyznaczonego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego terminu 7 dni na upływ terminu do złożenia zażalenia na postanowienia uzgadniające. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015r. wniósł Burmistrz [...], zarzucając naruszenie art. 51 ust. 2c w zw. z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu poprzez wadliwe przyjęcie, że z 65-dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie podlega wyłączeniu termin niezbędny do zawiadomienia wszystkich stron postępowania oraz 7 - dniowy termin do wniesienia zażalenia na postanowienie uzgadniające. Powyższe, zdaniem skarżącego, narusza również art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu oraz przepisy kpa, tj.: art. 106 i art. 141 poprzez nieuwzględnienie wskazanych tam terminów, a w konsekwencji art. 15 kpa oraz art. 5, 7, 10 i 77 kpa w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu, poprzez zanegowanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy. W obszernym uzasadnieniu skarżący wskazał, iż w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego ustalono 75 stron postępowania, co wpływa na czas i sprawność przeprowadzenia postępowania. Skuteczne doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, stanowiące realizację gwarancji procesowych stron, jest o tyle istotne, że jego brak może się wiązać z koniecznością zawieszenia postępowania w razie wystąpienia konieczności ustalenia kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, bądź może stanowić podstawę do nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. W dalszej części skarżący wywiódł, powołując się na stanowisko wyrażane w orzecznictwie, iż stanowisko innego organu, wyrażone w formie postanowienia, często determinuje końcowe rozstrzygnięcie. Stąd orzekanie w oparciu o to postanowienie jest dopiero wówczas prawidłowe, gdy postanowienie uzgadniające nosi cechę ostateczności. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.- dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 ppsa - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Sposób liczenia terminu precyzuje art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu wskazując, że do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Na wstępie zaznaczyć trzeba, zgadzając się w tym zakresie z Ministrem Infrastruktury i Rozwoju, że nałożony w przywołanym przepisie obowiązek wydania w 65-dniowym terminie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 kpa., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Określenie ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć stanowi w istocie rzeczy gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, stąd ów wniosek powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu. Powyższe przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. Jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie na gruncie analogicznego przepisu art. 35 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) do czynności, o jakich mowa w ust. 8 art. 35 tej ustawy nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), czy też zawiadomienie tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4 k.p.a., art. 79 § 2 k.p.a., art. 81 k.p.a.), ani też czynności związanych z ustaleniem stron postępowania. Są to bowiem czynności konieczne do spełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni. Natomiast do okresów opóźnień wskazanych w art. 35 ust. 8 powołanej ustawy należą, jak stanowi ta norma prawna, opóźnienia spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (vide wyroki: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 87/08, wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 973/06, wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 767/07, wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1765/10). Karę wymierza się organowi, który pozostaje w zwłoce. Pojęcie zwłoki zakłada istnienie przyczyn związanych z zaniedbaniami organu, które wywołały zaniechanie przez organ rozpatrywania wniosku w terminie bez usprawiedliwienia. Zwłoka będzie zatem opóźnieniem, które powstało z winy organu bądź z przyczyn od niego zależnych (tak NSA w wyroku z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1765/10). Powyższe rozważania należy odnieść do postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przyjęcie analogicznej wykładni przepisu art. 51 ust. 2 i ust. 2c do wskazanych przepisów ustawy Prawo budowlane, jest możliwe ze względu na zbieżność ratio legis w przypadku obu tych regulacji. Intencją racjonalnego ustawodawcy było zapewnienie szybkości postępowania w obu typach postępowania (pozwolenie na budowę i lokalizacji inwestycji celu publicznego). Negatywnie należałoby ocenić sytuację, w której w orzecznictwie wyprowadzano by odmienne normy prawne z jednobrzmiących przepisów prawa. Zdaniem Sądu, podniesione przez skarżącego okoliczności nie stanowią usprawiedliwienia dla przekroczenia terminu 65 dni do wydania decyzji. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu, do terminów o których mowa w ust. 2 art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Do powyższych terminów, usprawiedliwiających opóźnienie w wydaniu decyzji przez organ nie można zaliczyć okresu, w którym organ oczekuje na doręczenie stronom postępowania zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Okres ten bowiem nie stanowi przedziału czasu pozbawiającego organ możliwości prowadzenia dalszych czynności w toku postępowania. Samo nadanie korespondencji jest zwykłą czynnością organu, charakterystyczną dla postępowania administracyjnego, a oczekiwanie na jej skuteczne doręczenie mieści się w ustawowym terminie przewidzianym na wydanie decyzji. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 767/07), podzielanym również przez skład orzekający w niniejszej sprawie, do okresu usprawiedliwionych opóźnień nie można zaliczyć zwykłych działań organu składających się na to postępowanie i nie wymagających dodatkowych nadzwyczajnych działań. A właśnie do takich działań zaliczyć należy zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania. Oceny, zdaniem Sądu, nie może zmienić powoływana przez skarżącego okoliczność, iż stron w postępowaniu było aż 75, co wpływa na sprawność postępowania. Jak bowiem słusznie zauważył Minister, termin do załatwienia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wynosi 65 dni, a więc jako termin dłuższy od ogólnie określonych przepisami kpa terminów, uwzględnia specyfikę i złożoność tego postępowania, w tym wielość podmiotów, którym przysługuje przymiot strony. Tym samym obowiązkiem organu właściwego dla rozpatrzenia takiego wniosku, jest takie zorganizowanie pracy i postępowania, aby obowiązki kodeksowe (w tym obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, zawiadomienia o jego wszczęciu) wypełnione zostały w terminie przewidzianym w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu. Przy tym Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Ministra, iż w razie wystąpienia szczególnych utrudnień w realizacji obowiązków nałożonych na organ przepisami regulującymi postępowanie administracyjne, uzasadnione będzie odliczenie okresu koniecznego na ich przezwyciężenie, od ustawowego okresu przewidzianego na rozpatrzenie sprawy. Jednak z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika, aby takie szczególne utrudnienia wystąpiły. Za prawidłowe Sąd uznał również stanowisko organu, iż do ustawowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej nie wlicza się okresu, w którym Burmistrz wyczekiwał na upływ terminu do wniesienia zażalenia na postanowienia uzgadniające. Jest to również bowiem okoliczność, która nie stanowi odstępstwa od normalnych czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym, dlatego nie może usprawiedliwiać wydłużonego terminu wydania decyzji. Zasadnie również wyjaśnił Minister, że postanowienia administracyjne z zasady podlegają natychmiastowemu wykonaniu, zaś stosownie do art. 143 kpa wniesienie zażalenia nie wstrzymuje ich wykonania, a zatem sam dzień wpływu postanowienia uzgadniającego do organu wydającego decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powoduje zakończenie zawieszenia biegu terminu 65 dni na wydanie decyzji, chyba że zaszły okoliczności, o których mowa w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Za powyższym przemawia również brzmienie art. 51 ust. 2c u.p.z.p., który wskazuje wyraźnie, jakich terminów nie wlicza się do 65 - dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z powołanego przepisu wynika, że takimi terminami są wyłącznie terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania oraz okresy opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, zaś posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "nie wlicza się" wskazuje, że powyższe wyliczenie ma charakter katalogu zamkniętego. W konsekwencji uznać należy, że brak jest przesłanek przemawiających za uznaniem, iż terminem podlegającym odliczeniu jest również okres oczekiwania na uostatecznienie się postanowienia uzgadniającego. Zdaniem Sądu wobec jednoznacznego brzmienia wskazanego przepisu, bez znaczenia dla sprawy pozostaje również podnoszona przez skarżącego kwestia konieczności wydawania decyzji w oparciu o ostateczne postanowienie uzgadniające. W niniejszej sprawie bowiem spór nie koncentruje się wokół zasadności wydania decyzji, dla której przepisy prawa wymagają uzyskania uzgodnienia w drodze postanowienia, w oparciu o postanowienie nieostateczne, ale wokół wydania decyzji w terminie zakreślonym przepisem art. 51 ust 2 ustawy o planowaniu. Rzeczą organu wydającego tę decyzję, jest zaś takie zorganizowanie postępowania, aby w momencie wydawania decyzji dysponował ostatecznym postanowieniem uzgadniającym. W konsekwencji, zdaniem Sądu, nie mogą zasługiwać na uwzględnienie również zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 15, 77 k.p.a.. Nałożenie kary nie uniemożliwia prowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy też nie zamyka możliwości skorzystania z zaskarżenia postanowień uzgadniających. Nałożenie kary jest jedynie konsekwencją zbyt długotrwałego rozpatrywania wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego. Fakt, iż organ nie zorganizował postępowania w taki sposób, aby zapewnić realizację wszystkich praw i obowiązków kodeksowych, nie oznacza braku możliwości i zasadności wymierzenia kary za niedotrzymanie przez organ ustawowego terminu rozpatrzenia wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego. Reasumując, w ocenie tutejszego Sądu odliczenie wskazanych przez skarżącego terminów przeczy zasadzie szybkości postępowania. Proponowana przez skarżącego wykładnia przepisu art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu niweczyłaby zamysł ustawodawcy, by zmusić organy do skrócenia postępowania przy pomocy sankcji administracyjnej. Przyjmując tok rozumowania skarżącego, należałoby uznać, że 65-dniowy termin obejmie wyłącznie czynności pracowników organu związane z prowadzonym postępowaniem, a odliczyć należy każdy okres, zaliczany do czasu trwania postępowania, ale wiążący się z koniecznością podjęcia czynności "zewnętrznych" – zawiadomienia, obwieszczenia itd. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ppsa należało orzec, jak w sentencji.