IV SA/Wa 2003/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2015 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] w przedmiocie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z budżetu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz skarżącego A. W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. W piśmie z dnia 21 maja 2015 r. A. W. wniósł za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Miasta i Gminy O. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru D. - O. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie art 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezachowanie zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części Działu II, Rozdział III, § 48, dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 3MW. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął wymienione zarzuty oraz podniósł, że dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej bezpośrednio przy granicy z obszarem, na którym istnieje zabudowa jednorodzinna powoduje ujemne skutki dla nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi, w tym dla jego nieruchomości. Skarżący podniósł, że studium dla powyższego obszaru nie wskazywało na możliwość dopuszczenia do ustalenia w planie warunków realizacji zabudowy wielorodzinnej takiej, jaką przewidziano w planie dla obszaru 3 MW tj. budowy budynków o 3 kondygnacjach do wysokości 12 m oraz budynków o 4 kondygnacjach do wysokości 14 m. Skarżący podał, że studium uwarunkowań i kierunków zabudowy z 2002 roku przewidywało zachowanie i kontynuację zabudowy jednorodzinnej nie zaś wielorodzinnej. W ocenie skarżącego, powyższa niezgodność planu miejscowego ze studium prowadzi do istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazanego obszaru. W związku z tym zdaniem skarżącego zasadne jest stwierdzenie nieważności kwestionowanego planu z 2006r. w części dotyczącej zapisów odnoszących się do terenu oznaczonego symbolem 3MW. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w O. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa oraz interesu prawnego skarżącego, gdyż określanie zakresu terytorialnego prac nad kwestionowanym planem miejscowym, nie odnosi się do indywidualnych praw i obowiązków skarżącego. Organ wskazał, że w studium uwarunkowań przewidziano kierunki rozwoju przedmiotowego obszaru także pod kątem pożądanych społecznie zmian w zagospodarowaniu przestrzennym. Podczas rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty skargi i podkreślił, że interes prawny skarżącego w niniejszej sprawie wynika z przepisów prawa cywilnego, które chronią możliwość niezakłóconego korzystania z nieruchomości przez jej właściciela. Pełnomocnik skarżącego stwierdził, że w wyniku inwestycji prowadzonej po sąsiedzku na terenie oznaczonym w planie symbolem 3MW dochodzi do zalewania nieruchomości skarżącego, co wynika z dopuszczenia do powstawania na terenie 3MW dużych inwestycji mających ujemny wpływ na działkę skarżącego. Pełnomocnik organu podniósł natomiast, że działka skarżącego nie leży na terenie objętym kwestionowanym planem i w związku z tym nie ma on interesu prawnego w skarżeniu tego planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu na podstawie art 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), ponieważ skarżący nie wykazał, by zakwestionowana przez niego uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie. Podstawę prawną wniesionej skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), w świetle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności konieczne jest więc ustalenie czy skarga będąca przedmiotem rozpoznania spełnia warunki formalne wynikające z przepisu art. 101 ust. 1 tej ustawy. Z akt sprawy wynika, że wniesie skargi poprzedzone zostało wezwaniem Rady Miejskiej w O. do usunięcia naruszenia prawa. Po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, skarżący wniósł skargę zgodnie przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem, w ocenie Sądu, w sprawie zostały spełnione formalne warunki skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Kolejnym etapem rozpoznania przedmiotowej skargi jest ocena legitymacji procesowej strony skarżącej do skutecznego wniesienia skargi. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym służy ona podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Podkreślenia jednak wymaga, że legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym, kwestionującym legalność zaskarżonego aktu spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196; z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O uwzględnieniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02 (OTK-A 2003, nr 8, poz. 4) i z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06 (OTK ZU 2008/7A/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, że zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Podstawę legitymacji procesowej strony przy aktach normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89), interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje po pierwsze posiadanie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia, po wtóre dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do jej merytorycznego rozpoznania. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzyga dopiero zmiana w sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości skarżącego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1391/09; tak samo w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 350/10 - dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, badana uchwała Rady Miasta i Gminy O. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru D. – O. nie przesądza o sytuacji prawnej skarżącego. Podkreślenia wymaga, że nieruchomość skarżącego nie leży na terenie objętym ww. planem. Nieruchomość skarżącego dotyka niewielkim fragmentem - narożnikiem do terenu oznaczonego w planie jako 3MW. Z zapisu planu wynika, że nie jest dopuszczalna zabudowa na granicy działki oraz, że linie zabudowy na terenie 3MW muszą być usytuowane w odległości 6-11 m od granic działek z zabudową jednorodzinną. Ustalenia uchwały nie oddziałują zatem w żaden sposób na wykonywanie prawa własności przez właścicieli pobliskich nieruchomości w tym skarżącego. Podnoszone przez stronę skarżącą w toku rozprawy okoliczności dotyczące zalewania działki skarżącego mogą mieć znaczenie w postępowaniu w sprawie naruszenia stosunków wodnych nie zaś w postępowaniu dotyczącym zgodności z prawem uchwały w sprawie planu miejscowego. Subiektywne przekonania skarżącego co do zapisów planu nie mogą być uznane za źródło legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały w sprawie planu miejscowego. Dla skutecznego uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu miejscowego w ramach przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak wskazano powyżej, zasadnicze znaczenie posiada okoliczność, czy naruszenie interesu prawnego ustaleniami planu miejscowego znajduje umocowanie w obowiązujących przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Należy mieć na uwadze, iż stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, należy do zadań własnych gminy. W myśl zaś art. 4 ust. 1 cyt. ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powołane uprawnienie planistyczne, zwane w doktrynie "władztwem planistycznym, czy też ,,samodzielnością planistyczną gminy". Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że skarżący nie wykazał, że zapisy badanej uchwały w sprawie planu miejscowego naruszają jego prawem chronione interesy. Podkreślić należy, że nieruchomość skarżącego nie leży na terenie objętym ww. planem. Z ternem planu (obszar 3MW) graniczy tylko narożnikiem, zaś zapisy planu nakładają ograniczenia jeżeli chodzi o zabudowę przy granicach działek, które zdaniem Sądu chronią sąsiednie nieruchomości. Z powyższych względów, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzygając o zwrocie wpisu od skargi na mocy art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy.