IV SA/Wa 2044/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu 19 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym skargi [...] Spółka Jawna z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu [...] Spółka Jawna z siedzibą w W. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. [...] Spółka Jawna z siedzibą w W. wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zarzucił naruszenie dyspozycji art. 9 ust. 4 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) ponieważ jej treść pozostaje w sprzeczności z postanowieniami Studium uwarunkować i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy L. przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie uchwalenia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zarzucił, iż uchwała została podjęta została z naruszeniem art. 14 ust. 4 u.p.z.p., bowiem nie wykonano w sposób należyty i zgodny z prawem analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Rady Miejska w L. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i wskazała, że ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi do wniosku, że skarżący nie ma legitymacji procesowej w zaskarżeniu uchwały. Ponadto podkreślono, że żaden przepis nie wiąże Rady ustaleniami studium na etapie przystępowania do sporządzania planu i nie przesądza o przyszłym kształcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] jednostka A" . Jednocześnie wskazano, że uchwała organu stanowiącego o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ogranicza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej i określenia granic terytorialnych zamierzonych działań planistycznych. W uchwale tej nie określa się zaś propozycji do przeznaczenia terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 - dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym o jakim mowa w tym przepisie jest m.in. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2018r. poz. 994 ze zm. – dalej u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl art. 101a ust. 1 u.s.g. – przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone na skutek uchwalenia aktu prawa miejscowego lub podjęcia czynności prawnych bądź faktycznych. (por. wyrok NSA z 18 lipca 2008r., sygn. akt I OSK 107/08, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Zatem prawo kwestionowania uchwały organu gminy w tym trybie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Strona skarżąca musi wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. W niniejszej sprawie skarga dotyczy uchwały intencyjnej wydawanej na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945), zgodnie z którym w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego, określając jedynie terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Z tego względu nie można nadać uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego. Stanowisko takie jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 81/13; z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12; z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1825/13; z dnia 24 stycznia 2018r., sygn. akt II OSK 13/18, publ. CBOSA). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 13/18). Dopiero uchwalony plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, będzie miał charakter normatywny, będzie w przyszłości kształtował sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Nadto rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter, w następstwie czego nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie którego dotyczy, co do zasady, wyklucza możliwość naruszenia jej zapisami czyjegokolwiek interesu prawnego bądź uprawnienia (wyrok NSA z 5 października 2016 r., sygn. akt II OSK 7/15). Zaskarżona uchwała nie może naruszać interesu prawnego skarżącego wynikającego z prawa własności nieruchomości (art. 140 k.c). Dopiero uchwalony plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, będzie miał charakter normatywny, będzie kształtował prawa i obowiązki na obszarze nim objętym. Wówczas skarżący będzie mógł kwestionować ustalenia przeznaczenia terenu, co do którego przysługuje mu prawo własności. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł o odrzuceniu skargi na podstawie cytowanego art. 58 § 1 ust. 5a P.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi postanowiono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd zwraca z urzędu stronie cały wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.