IV SA/Wa 2146/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłat za wydanie warunków technicznych dostarczania wody stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały I.1. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy [...] (dalej: "Rada") z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłat za wydanie warunków technicznych dostarczania wody, uzgodnienia projektu technicznego i dokonania odbioru technicznego przyłącza wodociągowego (dalej: "zaskarżona uchwała"). I.2. Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy [...] w § 1 ustaliła opłaty w następujących wysokościach: (1) za wydanie warunków technicznych dostarczania wody w wysokości 60 zł netto; (2) za uzgodnienie projektu technicznego w wysokości 65 zł netto; (3) za dokonanie odbioru technicznego przyłącza wodociągowego w wysokości 175 zł netto. Z kolei w § 2 organ ustalił, że (1) opłaty pobierane są przy wniesieniu podania o wykonanie czynności, o których mowa w § 1 pkt 1, 2, 3 oraz, że (2) opłatę wnosi się na rachunek bankowy Gminnego Przedsiębiorstwa Wodociągowo-Kanalizacyjnego. II. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Okręgowy w [...] (dalej: skarżący). Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków – Dz. U. z 2017 r., poz. 328 ze zm.; dalej: "ustawa"), które polegało na bezzasadnym, oczywiście sprzecznym z treścią wskazanego przepisu ustawy obciążeniu odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych realizowanych przez gminę kosztami przyłączenia nieruchomości odbiorcy do zbiorowej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Podnosząc wskazane wyżej zarzuty Prokurator na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że art. 31 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jednoznacznie przesądza, że koszty przyłączenia odbiorcy do sieci ponosi gmina, a w konsekwencji wyklucza możliwość kierowania przez gminę żądania, aby odbiorca pokrył koszty przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej ze środków własnych. Dopuszczenie, aby w granicach kompetencji gminy pozostawała możliwość przerzucenia kosztów przyłączenia nieruchomości prywatnego odbiorcy do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej oznaczałoby pozbawienie zacytowanego przepisu jakiegokolwiek sensu. III.1 W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, z uwagi na fakt uchylenia zaskarżonej uchwały uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]. III.2. Na rozprawie w dniu [...] grudnia 2018 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] uściśliła, że uchwała została zaskarżona w całości i wniosła o stwierdzenie jej nieważności w całości. III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: III.1.1. Skarga zasługuje w całości na uwzględnienie. III.1.2. Zgodnie z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2017 r., poz. 1767 ze zm.) jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Natomiast w oparciu o art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. III.2. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] stanowi akt prawa miejscowego, zawierający normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Określa ona bowiem zakres obowiązku ponoszenia opłat za wydanie warunków technicznych dostarczania wody, uzgodnienia projektu technicznego i dokonania odbioru technicznego przyłącza wodociągowego. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie indywidualnie (imiennie). Uchwała ma więc charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lutego 2018 r., III SA/Wr 856/17, CBOSA). III.3. Sąd podziela zarzuty skargi odnoszące się do bezprawnego obciążenia odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych świadczonych przez gminę kosztami wydania dokumentów niezbędnych w procesie. Przede wszystkim należy podkreślić, że ani z art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy, ani innych norm tego aktu prawnego, nie wynika upoważnienie dla rady gminy do nakładania na odbiorców usług obowiązku uiszczania opłat związanych z przyłączeniem nieruchomości do sieci wodno-kanalizacyjnej. W szczególności opłaty takie nie mieszczą się w pojęciu "warunków przyłączenia do sieci", o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy. Możliwość nakładania na obywateli dodatkowych obciążeń finansowych wynikać musi jednoznacznie z udzielonego radzie gminy upoważnienia, a podstawy takiej – w odniesieniu do przedmiotowych opłat - nie ma również ani w ustawie o samorządzie gminnym, ani w ustawach szczegółowych. Oczywiste jest, że podstawą do ustalenia takich opłat nie może być upoważnienie wprowadzone w innej uchwale rady gminy. Upoważnienie takie musi mieć bowiem rangę ustawy (art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 w zw. z art. 217 Konstytucji RP). Pogląd ten ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 19 marca 2016 r., II OSK 1731/14; wyrok z 16 kwietnia 2008r., II OSK 198/08, wyrok NSA z 29 sierpnia 2006 r., II OSK 730/06; wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 3275/17 - CBOSA). Potwierdzeniem prawidłowości tej wykładni jest również powołany w skardze Prokuratora art. 31 ust. 1 ustawy. Reasumując, zdaniem Sądu brak było podstawy prawnej do ustalenia przez Radę Gminy w zaskarżonej uchwale, obowiązku ponoszenia opłat związanych z przyłączeniem do sieci kanalizacyjnej i wodociągowej. Żaden bowiem z przepisów ww. ustawy nie upoważnia rady gminy do ustalenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Rada przekroczyła więc w tym zakresie przyznane jej. ustawą kompetencje, co narusza również zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP). III.4. W ocenie Sądu, uchylenie zaskarżonej uchwały nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę, albowiem sąd administracyjny posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczeniu o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu. Reasumując należy wskazać, że nie każde uchylenie lub zmiana zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały powoduje bezprzedmiotowość postępowania rozumianą jako sytuację, w której zbędne lub niedopuszczalne jest rozstrzygnięcie sprawy przez sąd administracyjny, nie zachodzi ona bowiem w przypadku, gdy uchwała może być stosowana nadal, pomimo jej zmiany lub uchylenia, do zdarzeń z okresu sprzed jej zmiany lub uchylenia, albo gdy jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem od dnia jej podjęcia może mieć znaczenie dla praw lub obowiązków adresatów jej norm (por. postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II FSK 990/12, LEX nr 1415192). IV. Mając na uwadze przedstawione okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.