IV SA/Wa 2204/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant st. ref. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej "k.p.a.") – po rozpatrzeniu wniosku M.S. o stwierdzenie nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] grudnia 1952 r. nr ew. [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1952 r. nr [...] w części dotyczącej przyznania odszkodowania na rzecz C.B. w kwocie 35.822 zł za nieruchomość położoną w I. o pow. 5669 m2, objętą księgą wieczystą tom [...], karta [...], stanowiącą własność B.B., wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] listopada 1950 r. nr [...] – odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] grudnia 1952 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1952 r. w ww. części. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej prawie przedstawia się w sposób następujący. Orzeczeniem z dnia [...] listopada 1950 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 r. (Dz. U. z 1948 r. nr 20, poz. 138 ze zm.) - wywłaszczyło m.in. nieruchomość położoną w I. przy ul. [...] o pow. 5669 m2, zapisaną w księdze wieczystej tom [...], karta [...], stanowiącą własność B.B. (pkt 3 orzeczenia). Orzeczeniem z dnia [...] lipca 1951 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. orzekło o wykonaniu wywłaszczenia dokonanego ww. orzeczeniem z dnia [...] listopada 1950 r. Orzeczeniem z dnia [...] maja 1952 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. orzekło o przyznaniu odszkodowania na rzecz C.B. w kwocie 35.822 zł za powyższą nieruchomość. Decyzją z dnia [...] grudnia 1952 r. Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. , po rozpatrzeniu odwołania B.B. (w orzeczeniu z dnia [...] maja 1952 r. omyłkowo opisanego imieniem C.), utrzymała w mocy ww. orzeczenie z dnia [...] maja 1952 r. Pismem z dnia 22 marca 2017 r. M.S. , następczyni prawna byłego właściciela nieruchomości B.B. , wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] grudnia 1952 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia z dnia [...] maja 1952 r. wskazując, iż odszkodowanie zostało przyznane przedwcześnie, albowiem nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości. Orzeczenie o wywłaszczeniu z dnia [...] listopada 1950 r. oraz orzeczenie o wykonaniu wywłaszczenia z dnia [...] lipca 1951 r. były nieostateczne, gdyż B.B. złożył od ww. orzeczeń odwołania, które nie zostały rozpatrzone. W tych okolicznościach, po rozpatrzeniu ww. wniosku o stwierdzenie nieważności, została wydana opisana na wstępie decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony przez podmiot legitymowany. Orzeczenie z dnia [...] maja 1952 r. weszło do obrotu prawnego, bowiem były właściciel nieruchomości B.B. wniósł od niego odwołanie pismem z dnia 20 czerwca 1952 r., w którym wskazał na okoliczność doręczenia rozstrzygnięcia organu I instancji w dniu 7 czerwca 1952 r.). Decyzja z dnia [...] grudnia 1952 r. weszła do obrotu prawnego i jest ostateczna jako wydana w wyniku rozpoznania ww. odwołania. Organ podał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Za wydanie decyzji bez podstawy prawnej uważa się wydanie rozstrzygnięcia w przypadku braku przedmiotu sprawy, do którego możliwe byłoby zastosowanie danego przepisu prawa. Zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie nie można stwierdzić wydania orzeczenia z dnia [...] maja 1952 r. bez podstawy prawnej, bowiem istniał przedmiot postępowania w postaci wywłaszczonej nieruchomości oraz wniosku właściciela nieruchomości B.B. , zgłoszonego na rozprawie w dniu 25 sierpnia 1950 r., a następnie w pismach z dnia 7 grudnia 1950 r. (odwołaniu od orzeczenia wywłaszczeniowego) oraz z dnia 25 lipca 1951 r. Organ zauważył, że wprawdzie nieruchomość położona w I. przy ul. [...], o pow. 5669 m2, objęta była nieostatecznym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] listopada 1950 r. o wywłaszczeniu, jednak wywłaszczenie niewątpliwie doszło do skutku, gdyż w stosunku do ww. nieruchomości wydano orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lipca 1951 r. o wykonaniu wywłaszczenia. Organ dodał, że od ww. orzeczenia z dnia [...] lipca 1951 r. B.B. wniósł odwołanie, które nie zostało rozpatrzone, lecz w myśl przepisów rozporządzenia z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem (Dz. U. z 1934 r. Nr 86, poz. 776 ze zm.) orzeczenie o wykonaniu wywłaszczenia było natychmiast wykonalne (art. 41 rozporządzenia), niezależnie od wniesienia środka zaskarżenia. Organ wskazał również, że ww. rozstrzygnięcie wywłaszczeniowe stanowiło podstawę ujawienia Skarbu Państwa w księdze wieczystej nr [...]. W ocenie organu, doszło do wywłaszczenia nieruchomości, a w konsekwencji istniała podstawa do przyznania odszkodowania. Organ wskazał ponadto, że rażące naruszenie prawa stanowi oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu. Przedmiotowe orzeczenie odszkodowawcze z dnia [...] maja 1952 r. zostało wydane na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości, niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), a zatem należy oceniać je w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego. Organ podał, że zgodnie z art. 27 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., obowiązek odszkodowania ciąży na tym, na czyj wniosek orzeczono wywłaszczenie. Z akt archiwalnych sprawy wynika, że wnioskodawcą wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie była Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w [...], która pismem z dnia 16 maja 1949 r. złożyła wniosek o wywłaszczenie. W treści orzeczenia z dnia [...] maja 1952 r. brak jest wprawdzie wyrażonego wprost zobowiązania wnioskodawcy wywłaszczenia do wypłaty odszkodowania, jednak zachowane niekompletne akta sprawy (pismo organu wojewódzkiego z dnia 10 grudnia 1952 r.) wskazują, że rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia odszkodowania były kierowane również do wnioskodawcy wywłaszczenia - Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...], celem wypłaty przez nią odszkodowania w oparciu o ostateczną decyzję ustalającą odszkodowanie. Organ stwierdził, że stosownie do art. 30 ust. 1 dekretu, jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiemu domu, wywłaszczający obowiązany był zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną, o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze. W innych przypadkach dostarczenie nieruchomości zamiennej wymagało zezwolenia władzy naczelnej wykonawcy narodowych planów gospodarczych, udzielonego za zgodą Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Organ zauważył, że z akt archiwalnych nie wynika, aby nieruchomość B.B. objęta orzeczeniem wywłaszczeniowym z dnia [...] listopada 1950 r. stanowiła nieruchomość uprzywilejowaną, o której mowa w art. 30 ust. 1 dekretu. Również były właściciel nieruchomości w postępowaniu wywłaszczeniowym oraz odszkodowawczym nie podnosił, aby nieruchomość miała charakter uprzywilejowany. Organ dodał, iż z treści akt archiwalnych - w tym treści protokołów z rozpraw przeprowadzonych w dniu 3 grudnia 1949 r. oraz w dniu 25 sierpnia 1950 r., jak również z treści odwołania z dnia 7 grudnia 1950 r. i odwołania z dnia 25 lipca 1951 r. - wynika, że właściciel nieruchomości żądał przyznania odszkodowania pieniężnego. Ponadto organ wskazał, iż B.B. nie mieszkał na wywłaszczonej nieruchomości (dowód: protokół z rozprawy z dnia 3 grudnia 1949 r.). Zdaniem organu, z powyższego wynika, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 30 ust. 1 dekretu. Organ wskazał, że stosownie do art. 33 ust. 2 dekretu, orzeczenie o ustaleniu odszkodowania zapadało po przeprowadzeniu rozprawy. Zauważył, że w aktach archiwalnych dotyczących przedmiotowego odszkodowania nie zachował się egzemplarz zawiadomienia właścicieli nieruchomości o rozprawie. Treść protokołu z dnia 26 października 1951 r. oraz z dnia 6 maja 1952 r. wskazuje jednak, że właściciele nieruchomości objętych orzeczeniem z dnia [...] listopada 1950 r. byli zawiadamiani przez organ wojewódzki o czynnościach podejmowanych w sprawie, bowiem na rozprawę wyznaczoną na dzień 26 października 1951 r. stawił się B.B. , a w oględzinach przeprowadzonych w dniu 6 maja 1952 r. wziął udział właściciel innej nieruchomości objętej tym samym wywłaszczeniem. Zdaniem organu, nie doszło do rażącego naruszenia art. 33 ust. 2 dekretu, gdyż właściciel przedmiotowej nieruchomości B.B. miał możliwość obrony swoich praw i wypowiadał się w kwestiach istotnych dla ustalenia odszkodowania m.in. na rozprawie w dniu 3 grudnia 1949 r. oraz w dniu 26 października 1951 r. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 28 dekretu, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia miała określić zasady ustalania odszkodowania dla poszczególnych rodzajów nieruchomości oraz praw rzeczowych ograniczonych na nieruchomościach. Na podstawie ww. przepisu Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 3 czerwca 1950 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1950 r. Nr 26, poz. 234). Zdaniem organu, analiza treści operatu szacunkowego z dnia 6 maja 1952 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę T.P. wskazuje, że prawidłowo zastosowano mnożnik 3,2 wskazany w tabeli nr 3 stanowiącej załącznik do rozporządzenia z dnia 3 czerwca 1950 r. celem określenia sumy wyrównawczej (§ 12 ust. 2), albowiem nieruchomość była położona w I. (mieście, które w dniu 1 stycznia 1950 r. liczyło od 20 tyś. do 50 tyś. mieszkańców), zaś grunt był położony w strefie śródmiejskiej. Zasadnie również przyjęto jako wartość 1 ha gruntu rolnego I klasy w strefie miejskiej kwotę 56.000 zł (sprzed reformy walutowej), albowiem zgodnie z tabelą nr 2 instrukcji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 12 grudnia 1946 r. w sprawie ustalenia ceny sprzedażnej nieruchomości ziemskich i ich przynależności dla nabywców z mocy dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reform rolnych (Dz. U. R. P. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), cena sprzedażna 1 ha gruntu rolnego I klasy w strefie miejskiej wynosiła 28 krotność ceny metra (kwintala) żyta wynoszącej 2.000 zł (sprzed reformy walutowej). W ocenie organu, rzeczoznawca nieprawidłowo zastosował natomiast, po uprzednim zastosowaniu mnożnika 3,2, mnożnik 2,20 z tabeli nr 2 stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia z dnia 3 czerwca 1950 r. Wprawdzie zgodnie z treścią § 12, do wartości gruntu, przed zastosowaniem mnożnika wskazanego w tabeli nr 3 załącznika do rozporządzenia, winien być zastosowany mnożnik wskazany w tabeli nr 2. Jednakże, ww. mnożnik nie mógł zostać zastosowany w przedmiotowej sprawie, bowiem wpierw wymagane było ustalenie wartości wszystkich gruntów, stanowiących gospodarstwo rolne właściciela wywłaszczonego gruntu, zaś nieruchomość objęta orzeczeniem z dnia [...] listopada 1950 r. stanowiła działkę budowlaną i nie stanowiła gospodarstwa rolnego. Przepisy rozporządzenia (§ 12 ust. 1) jednocześnie nie przewidywały odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału I rozporządzenia, co oznacza, że winny być stosowane wprost. Zatem skoro nieruchomość stanowiła grunt budowlany, nie zaś gospodarstwo rolne, to brak było możliwości zastosowania ww. mnożnika. W świetle powyższego, zdaniem organu kwota odszkodowania za grunt powinna wynieść 101.588 zł = 56000 x 0,5669 x 3,2 (sprzed reformy walutowej), tj. 3.047,65 zł (po reformie walutowej). Organ podał, że z treści ww. operatu wynika, że biegły obliczając wartość budynków położonych na wywłaszczonym gruncie, prawidłowo przyjął zgodnie z § 13 rozporządzenia tabele szacunkowe Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń Wzajemnych. Podczas obliczania wartości budynku prawidłowo zastosowano mnożnik 120 (uwzględniając wiek i zużycie), gdyż wycenie podlegały budynki mieszkalne posiadające nie więcej niż 10 izb. Z powyższego wynika, że kwota 26.441,82 zł (za budynek piętrowy) oraz 2.481,50 zł (za budynek parterowy) stanowiąca odszkodowanie za budynki położone na wywłaszczonej nieruchomości, została ustalona zgodnie z § 13 rozporządzenia z dnia 3 czerwca 1950 r. W ocenie organu, ustalenie kwoty odszkodowania za grunt w wysokości 6.704,83 zł stanowiło naruszenie prawa, które jednak nie miało charakteru rażącego, w szczególności biorąc pod uwagę okoliczność, iż globalna kwota przyznanego wywłaszczonym odszkodowania, która wyniosła 35.822 zł, tj. 6.704,83 zł (za grunt) + 28.923,32 zł (za dwa budynki), była jedynie o 11,4% wyższa od kwoty obliczonej w sposób prawidłowy, tj. kwoty 31970,97 zł = 3.047,65 zł (za grunt) + 28.923,32 zł (za dwa budynki). Organ podkreślił, że celem przyznania odszkodowania było naprawienie szkody powstałej w wyniku wywłaszczenia nieruchomości. Przyznanie odszkodowania w wysokości wyższej od wartości nieruchomości (obliczonej prawidło, tj. zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 3 czerwca 1950 r.), która uległa wywłaszczeniu, rekompensowało szkodę powstałą po stronie wywłaszczonych. Skoro zaś szkoda wynikła z wywłaszczenia została w całości naprawiona, to w ww. zakresie nie można stwierdzić, aby doszło do rażącego naruszenia prawa. Uwzględniając dostępny materiał dowodowy w postaci akt archiwalnych dotyczących orzeczenia odszkodowawczego z dnia [...] maja 1952 r., zdaniem organu nie sposób uznać, aby wysokość odszkodowania została ustalona z rażącym naruszeniem przepisów rozporządzenia z dnia 3 czerwca 1950 r. W ocenie organu, orzeczenie z dnia [...] maja 1952 r. o przyznaniu odszkodowania za nieruchomość nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia w trybie art. 156 k.p.a. Dodatkowo, oceniając legalność decyzji z dnia [...] grudnia 1952 r., organ wskazał, że okoliczności istotne w kontekście spełnienia przesłanek odszkodowawczych nie uległy zmianie od czasu wydania orzeczenia z dnia [...] maja 1952 r. Tym samym, nie sposób również uznać, aby decyzja z dnia [...] grudnia 1952 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto organ stwierdził, że w orzeczeniu z dnia [...] maja 1952 r. oraz w decyzji z dnia [...] grudnia 1952 r. nie stwierdzono wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a., bowiem: brak jest dowodów na okoliczność, iż rozstrzygnięto sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją (orzeczeniem), nie doszło do skierowania decyzji (orzeczenia) do osoby niebędącej stroną w sprawie, wykonalność kontrolowanych rozstrzygnięć nie budzi wątpliwości, brakuje podstaw do twierdzenia, iż którekolwiek z ww. rozstrzygnięć w razie wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą lub jest dotknięte wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa. Badając przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., organ stwierdził, iż kontrolowane orzeczenie z dnia [...] maja 1952 r. nie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Organem właściwym do orzekania o odszkodowaniu było bowiem, w myśl art. 10 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwe według miejsca położenia nieruchomości. Organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od orzeczenia odszkodowawczego wydanego przez ww. organ wojewódzki była odwoławcza komisja wywłaszczeniowa przy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Podsumowując rozważania w przedmiocie legalności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1952 r. oraz decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] grudnia 1952 r., organ uznał, iż w odniesieniu do ww. rozstrzygnięć nie została spełniona żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M.S. reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym. Zaskarżonej decyzji zarzuciła wydanie jej z naruszeniem: 1. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędne jak i sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, iż: - doszło do wywłaszczenia nieruchomości, pomimo tego, że ówczesnym właściciel nieruchomości zaskarżył zarówno decyzję o wywłaszczeniu jak i odszkodowaniu, zatem obie decyzji nie były ostateczne; - doszło do wywłaszczenia nieruchomości, pomimo tego, że w decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. Minister wskazał, iż nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości; 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 27 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w związku z art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25), na skutek niestwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej pomimo tego, że nieruchomość nie została skutecznie przejęta na własność Skarbu Państwa, w konsekwencji czego nie było podstaw do wydania decyzji o odszkodowaniu; 3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 39 dekretu w związku z art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej na skutek niestwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej pomimo tego, że nieruchomość nie została skutecznie przejęta na własność Skarbu Państwa, w konsekwencji czego nie było podstaw do wydania decyzji o odszkodowaniu; 4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 39 dekretu w związku z art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej na skutek niestwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczych pomimo tego, że jak wskazał Minister, wysokość odszkodowania została nieprawidłowo ustalona i różniła się o 11 % od kwoty prawidłowego odszkodowania, a zatem decyzja odszkodowawcza została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że ustalenia organu w przedmiotowej sprawie są sprzeczne z ustaleniami zawartymi w decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], w której organ ten wskazał, iż nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości w sprawie prowadzonej przez PWRN w B. pod nr [...], gdyż poprzedni właściciel nieruchomości B.B. zaskarżył obie decyzje, tj. decyzję o wywłaszczeniu jak i decyzję o wykonaniu wywłaszczenia. Zarówno pierwsze, jak i drugie odwołanie nie zostały rozpatrzone, zatem postępowanie wywłaszczeniowe i wykonawcze nadal są w toku. W zaskarżonej decyzji organ przyjął natomiast, że wprawdzie obie decyzje (wywłaszczeniowa i wykonawcza) zostały zaskarżone, jednak do wywłaszczenia doszło, gdyż na podstawie tych decyzji dokonano wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej. Skarżąca podniosła, że przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. przewidywały wpierw wywłaszczenie w oparciu o ostateczną decyzją wywłaszczeniową, a dopiero później dopuszczały ustalenie odszkodowania. Wyjątek wynikał z art. 33 ust. 6 dekretu, który dopuszczał w niektórych przypadkach równoczesne wydanie decyzji o wywłaszczeniu jak i odszkodowaniu, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Stąd obie decyzje odszkodowawcze były przedwczesne i zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości. Ponadto skarżąca wskazała, że organ, który będzie rozpatrywał odwołanie od decyzji wywłaszczeniowej, powinien umorzyć postępowanie wywłaszczeniowe, gdyż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Tym samym, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez poprzedniego właściciela nieruchomości, brak będzie podstawy prawnej do utrzymania w obrocie decyzji odszkodowawczych, a Skarb Państwa będzie zobligowany do przeprowadzenia ze spadkobierczynią poprzedniego właściciela negocjacji dotyczących nabycia nieruchomości. Zdaniem skarżącej, za stwierdzeniem nieważności obu decyzji odszkodowawczych przemawia również to, że jak wykazał Minister, kwota przyznanego odszkodowania była nieprawidłowa i różniła się o ponad 11% w stosunku do kwoty, jaka powinna była zostać przyznana właścicielowi nieruchomości. Skarżąca podkreśliła, iż kwota odszkodowania powinna odpowiadać prawu, dlatego nie ma znaczenia, czy jest wyższa czy niższa od prawidłowej kwoty. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r., odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] grudnia 1952 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1952 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania na rzecz C.B. w kwocie 35.822 zł za nieruchomość położoną w I. o pow. 5669 m2, objętą księgą wieczystą tom [...], karta [...], stanowiącą własność B.B. , wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] listopada 1950 r. Na wstępie wskazać należy, że skarga została wniesiona w trybie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Kontrolowana decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. oraz ma na celu ustalenie, czy decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., powodującą konieczność wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego. Zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być bezsporne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1999 r. sygn. akt I SA/8/98, Lex nr 47276). Stwierdzenie nieważności może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty zawiera przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia tego przepisu nie może mieć charakteru rozszerzającego. W szczególności, w odniesieniu do wady wymienionej w § 1 pkt 2 tego przepisu, nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taką cechę ma jedynie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu i które powoduje, że skutków decyzji nie można pogodzić z wymaganiami praworządności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt: II OSK 2573/13, II GSK 1933/13, I OSK 2010/13, I OSK 113/14, II OSK 400/14, I OSK 880/14 – dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04). Postępowanie nieważnościowe nie ma na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter nie jest tożsamy ze specyfiką innego rodzaju postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości decyzji administracyjnej pod kątem ściśle określonych wad prawnych. Katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności zakreśla ramy powierzonej sądowi kontroli legalności decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, wskazać należy, że kwestionowane orzeczenie odszkodowawcze z dnia [...] maja 1952 r. zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Trafnie stwierdził organ, że ww. orzeczenie należało ocenić pod względem zgodności z przepisami ww. dekretu, mając na uwadze stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania orzeczenia odszkodowawczego. Stosownie do art. 27 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., obowiązek odszkodowania ciąży na tym, na czyj wniosek orzeczono wywłaszczenie. Jak wynika z akt archiwalnych sprawy, wnioskodawcą wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie była Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w [...], która pismem z dnia 16 maja 1949 r. złożyła wniosek o wywłaszczenie. W treści orzeczenia z dnia [...] maja 1952 r. brak jest wprawdzie wyrażonego wprost zobowiązania wnioskodawcy wywłaszczenia do wypłaty odszkodowania, jednak z zachowanych niekompletnych akt sprawy, w szczególności z pisma organu wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 1952 r. wynika, że rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia odszkodowania były kierowane również do wnioskodawcy wywłaszczenia - Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...], celem wypłaty przez nią odszkodowania w oparciu o ostateczną decyzję ustalającą odszkodowanie. Wskazać należy, że stosownie do art. 30 ust. 1 dekretu, jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiemu domu, wywłaszczający obowiązany był zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną, o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze. W innych przypadkach dostarczenie nieruchomości zamiennej wymagało zezwolenia władzy naczelnej wykonawcy narodowych planów gospodarczych, udzielonego za zgodą Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Z akt archiwalnych nie wynika, aby nieruchomość B.B. objęta orzeczeniem wywłaszczeniowym z dnia [...] listopada 1950 r. stanowiła nieruchomość uprzywilejowaną, o której mowa w art. 30 ust. 1 dekretu. Nadto, były właściciel nieruchomości w postępowaniu wywłaszczeniowym i odszkodowawczym nie podnosił, aby nieruchomość miała charakter uprzywilejowany. Z akt archiwalnych, w tym z treści protokołów z rozpraw z dnia 3 grudnia 1949 r. oraz z dnia 25 sierpnia 1950 r., jak również z treści odwołania z dnia 7 grudnia 1950 r. i odwołania z dnia 25 lipca 1951 r. wynika, że właściciel nieruchomości żądał przyznania odszkodowania pieniężnego. Ponadto zauważyć należy, że B.B. nie mieszkał na wywłaszczonej nieruchomości, co potwierdza protokół z rozprawy z dnia 3 grudnia 1949 r. Prawidłowo zatem stwierdził organ, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 30 ust. 1 dekretu. Stosownie do art. 33 ust. 2 dekretu, orzeczenie o ustaleniu odszkodowania zapadało po przeprowadzeniu rozprawy. W niekompletnych aktach archiwalnych dotyczących przedmiotowego orzeczenia nie zachował się egzemplarz zawiadomienia właścicieli nieruchomości o rozprawie, jednak treść protokołu z dnia 26 października 1951 r. oraz z dnia 6 maja 1952 r. wskazuje, że właściciele nieruchomości objętych orzeczeniem z dnia [...] listopada 1950 r. byli zawiadamiani przez organ wojewódzki o czynnościach podejmowanych w sprawie. Zauważyć należy, że na rozprawę wyznaczoną na dzień 26 października 1951 r. stawił się B.B. , a w oględzinach przeprowadzonych w dniu 6 maja 1952 r. wziął udział właściciel innej nieruchomości objętej tym samym wywłaszczeniem. Trafnie zatem stwierdził organ, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 33 ust. 2 dekretu, gdyż właściciel przedmiotowej nieruchomości B.B. miał możliwość obrony swoich praw i wypowiadał się w kwestiach istotnych dla ustalenia odszkodowania m.in. na rozprawie w dniu 3 grudnia 1949 r. oraz w dniu 26 października 1951 r. Wskazać trzeba, że na podstawie art. 28 dekretu, Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 3 czerwca 1950 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1950 r. Nr 26, poz. 234). Stosownie do przepisu § 12 ust. 3 rozporządzenia z dnia 3 czerwca 1950 r., wartość szacunkową 1 m2 nieruchomości budowlanych, pozostających pod uprawą rolną lub ogrodniczo-warzywniczą, albo użytkowanych na cele indywidualnego budownictwa mieszkaniowego (budynki zawierające nie więcej niż 10 izb mieszkalnych) ustalano przez zastosowanie mnożnika wskazanego w załączniku nr 3 do rozporządzenia do wartości gruntu, którego wartość obliczano przyjmując za podstawę wartość (§ 3) 1 ha najwyższej klasy użytków rolnych w strefie miejskiej. Wartość mnożnika wskazanego w ww. załączniku (nr 3) ustalano, w myśl § 12 ust. 2 rozporządzenia, w zależności od: liczby mieszkańców osiedla w dniu 1 stycznia 1950 r. (1) oraz położenia nieruchomości w osiedlu (2). Wartość szacunkową nieruchomości rolnej, w myśl § 3 rozporządzenia składała się z: a) wartości poszczególnych składników nieruchomości, b) sumy wyrównawczej, obliczonej zgodnie z § 10. Stosownie do § 10 rozporządzenia, dla ustalenia wysokości sumy wyrównawczej (§ 3 pkt b) należało określić zgodnie z § 4 wartość wszystkich gruntów, stanowiących gospodarstwo rolne właściciela, i zastosować do wartości nabywanego gruntu i drzew owocowych, obliczonej zgodnie z § 4, mnożnik przewidziany w tabeli dla wartości wszystkich gruntów. Tabelę mnożników zawierał załącznik Nr 2. Analiza treści operatu szacunkowego z dnia 6 maja 1952 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę T.P. wskazuje, że prawidłowo zastosowano mnożnik 3,2 wskazany w tabeli nr 3 stanowiącej załącznik do rozporządzenia z dnia 3 czerwca 1950 r. celem określenia sumy wyrównawczej (§ 12 ust. 2), albowiem nieruchomość była położona w I. (mieście, które w dniu 1 stycznia 1950 r. liczyło od 20 tyś. do 50 tyś. mieszkańców), zaś grunt był położony w strefie śródmiejskiej. Zasadnie również przyjęto jako wartość 1 ha gruntu rolnego I klasy w strefie miejskiej kwotę 56.000 zł (sprzed reformy walutowej), albowiem zgodnie z tabelą nr 2 instrukcji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 12 grudnia 1946 r. w sprawie ustalenia ceny sprzedażnej nieruchomości ziemskich i ich przynależności dla nabywców z mocy dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reform rolnych (Dz. U. R. P. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), cena sprzedażna 1 ha gruntu rolnego I klasy w strefie miejskiej wynosiła 28 krotność ceny metra (kwintala) żyta wynoszącej 2.000 zł (sprzed reformy walutowej). Jednakże, rzeczoznawca zastosował dodatkowo w sposób nieprawidłowy, po uprzednim zastosowaniu mnożnika 3,2, mnożnik 2,20 z tabeli nr 2 stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia z dnia 3 czerwca 1950 r. Zgodnie z treścią §12, do wartości gruntu, przed zastosowaniem mnożnika wskazanego w tabeli nr 3 załącznika do rozporządzenia, winien być zastosowany mnożnik wskazany w tabeli nr 2. Mnożnik ten nie mógł zostać zastosowany w rozpatrywanej sprawie, gdyż nieruchomość objęta orzeczeniem z dnia [...] listopada 1950 r. stanowiła działkę budowlaną. Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia nie przewidywał odpowiedniego stosowania regulacji rozdziału I rozporządzenia, zatem skoro nieruchomość stanowiła grunt budowlany, a nie gospodarstwo rolne, to brak było możliwości zastosowania ww. mnożnika. Kwota odszkodowania za grunt powinna zatem wynieść 101.588 zł = 56000 x 0,5669 x 3,2 (sprzed reformy walutowej), tj. 3.047,65 zł (po reformie walutowej). Z treści operatu wynika natomiast, że biegły obliczając wartość budynków położonych na wywłaszczonym gruncie prawidłowo przyjął zgodnie z § 13 rozporządzenia tabele szacunkowe Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń Wzajemnych. Podczas obliczania wartości budynku prawidłowo zastosowano mnożnik 120 (uwzględniając wiek i zużycie), ponieważ wycenie podlegały budynki mieszkalne posiadające nie więcej niż 10 izb. Z tego względu, kwota 26.441,82 zł (za budynek piętrowy) i 2.481,50 zł (za budynek parterowy) stanowiąca odszkodowanie za budynki położone na wywłaszczonej nieruchomości została ustalona zgodnie z § 13 rozporządzenia z dnia 3 czerwca 1950 r. Stwierdzić trzeba, że ustalenie kwoty odszkodowania za grunt w wysokości 6.704,83 zł stanowiło naruszenie prawa, które jednak nie miało charakteru rażącego, jak trafnie przyjął w swoim rozstrzygnięciu organ nadzorczy. Biorąc pod uwagę okoliczność, iż całkowita kwota przyznanego wywłaszczonym odszkodowania, wynosząca 35.822 zł, tj. 6.704,83 zł (za grunt) + 28.923,32 zł (za dwa budynki), była jedynie o 11,4% wyższa od kwoty obliczonej w sposób prawidłowy, tj. kwoty 31970,97 zł = 3.047,65 zł (za grunt) + 28.923,32 zł (za dwa budynki). Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że celem przyznania odszkodowania było naprawienie szkody powstałej w wyniku wywłaszczenia nieruchomości. Przyznanie wywłaszczonym odszkodowania w wysokości wyższej od wartości nieruchomości (obliczonej prawidło, tj. zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 3 czerwca 1950 r.), która uległa wywłaszczeniu niewątpliwie w całości rekompensowało szkodę powstałą po stronie wywłaszczonych. Skoro szkoda wynikła z wywłaszczenia została w całości naprawiona, to ww. zakresie nie można stwierdzić, aby doszło do rażącego naruszenia prawa. Tym samym, uwzględniając dostępny materiał dowodowy w postaci akt archiwalnych dotyczących orzeczenia odszkodowawczego z dnia [...] maja 1952 r., nie sposób uznać, aby wysokość odszkodowania została ustalona z rażącym naruszeniem przepisów rozporządzenia z dnia 3 czerwca 1950 r. W okolicznościach niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że w przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego orzeczenia, po upływie znacznego okresu czasu (w niniejszej sprawie – ponad 60 lat), ewentualne braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym. Nie można bowiem domniemywać wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku braku bezspornych dowodów na ich zaistnienie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2003 r. sygn. akt I SA 3087/01, Lex nr 149467). Podkreślenia wymaga specyfika sprawy, polegająca na niezachowaniu się całości akt archiwalnych postępowania wywłaszczeniowego. W myśl utrwalonego orzecznictwa sądowego, powyższa okoliczność nie może być traktowana jako dowód na to, że niezachowana dokumentacja nie została we właściwym trybie i czasie sporządzona (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1488/14). Na skutek upływu znacznego okresu czasu akt postępowań wywłaszczeniowych są często niepełne, a okoliczność ta, przy braku dowodów przeciwnych, nie może tego tylko powodu prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt I OSK 463/13, z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 722/10, z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt I OSK 912/07 - dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Ponadto, należy również mieć na uwadze treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702). Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu ww. wyroku, rozstrzygnięcie stwierdzające niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Wydanie powyższego wyroku nie spowodowało zatem zmiany przepisów prawa w zakresie stosowania ograniczenia czasowego wynikającego z art. 156 § 2 k.p.a. do decyzji wydanej w warunkach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jednakże otworzyło możliwość dokonania wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którą z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania, decyzja nie może być uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Reasumując stwierdzić należy, że orzeczenie z dnia [...] maja 1952 r. w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia w trybie art. 156 k.p.a. Ponadto, okoliczności istotne w kontekście spełnienia przesłanek odszkodowawczych nie uległy zmianie do dnia orzekania przez organ drugiej instancji, zatem nie sposób również przyjąć, aby decyzja z dnia [...] grudnia 1952 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji należy ocenić jako prawidłowe, z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia nieważności objętej wnioskiem skarżącej decyzji oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia w kwestionowanej części dotyczącej przyznania odszkodowania za nieruchomość. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.