IV SA/Wa 2314/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność uchwały w całości Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy w S. nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy S.. Prokurator Rejonowy w S., zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenia prawa materialnego, a w szczególności: - art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2010 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (obecnie t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1152), poprzez brak zamieszczenia wszystkich obligatoryjnych elementów regulaminu, o których mowa w art. 19 ust. 1 ustawy, - art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wskutek zamieszczenia w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków przepisu, dotyczącego uzależnienia uzyskania warunków technicznych przyłącza, od opłaty ustalonej przez właściwy organ dostawcy, - art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 994), określanej dalej jako u.s.g., poprzez jego powołanie w podstawie prawnej podjęcia uchwały w sytuacji, gdy z przepisu art. 19 ust. 3 ustawy wynika kompetencja rady do podejmowania uchwał, w sprawie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Mając na uwadze wskazane naruszenia prawa, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."), Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator podał, że w dniu [...] czerwca 2006 r. Rada Gminy w S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy S.. Na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków Rada Gminy S. była ustawowo upoważniona i zobowiązana do wydania tego rodzaju aktu prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała określa zasady i tryb korzystania z gminnej sieci kanalizacyjnej i wodociągowej, a zatem posiada cechy aktu prawa miejscowego. Adresaci uchwały zostali wymienieni generalnie. W ocenie Prokuratora na tej podstawie należy uznać, iż kwestionowana uchwała ma charakter generalny, abstrakcyjny i normatywny, co wskazuje, że jest ona aktem prawa miejscowego. Dalej Prokurator wywodził, że zgodnie z treścią art. 19 ustawy, regulamin powinien zawierać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym minimalny poziom usług, świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Z przytoczonego przepisu wynika wprost, iż w treści regulaminu należy zamieścić uregulowania, dotyczące parametrów minimalnego poziomu usług. Tymczasem w przedmiotowym regulaminie powyższe nie zostało zawarte, zaś § 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały odsyła do rozporządzenia, wydanego na podstawie ustawy. Prokurator wywodził, że powyższe uregulowanie nie spełnia dyspozycji art. 19 ustawy, a tym samym regulamin nie zawiera obligatoryjnego elementu, o którym mowa w przepisie. Zamieszczenie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków przepisu, dotyczącego uzyskania warunków technicznych przyłącza od opłaty, ustalonej przez właściwy organ dostawcy nie znajduje podstawy prawnej w art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przez co narusza ten przepis, w sposób skutkujący stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Uzyskanie warunków technicznych przyłączenia odbiorcy do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej stanowi warunek skorzystania przez odbiorcę z usług w tym zakresie. W art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wskazano, iż osoba, ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci, zapewnia na własny koszt realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Opłata za wydanie warunków technicznych przyłącza nie stanowi kosztu realizacji budowy przyłącza w zakresie wskazanym w art. 15 ust. 2 ustawy, skoro poniesienie opłaty nie służy spełnieniu ustawowego wymogu dostępu do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, a normatywnym źródłem dopuszczalności ustalenia opłaty, miałby być jedynie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jako akt władztwa publicznego, wiążąco oddziałujący na sferę praw i obowiązków obywateli w dostępie do usług publicznych, z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków realizowanych przez gminę, jako jeden z ustawowych obowiązków gminy, wobec społeczności lokalnej, będący wyrazem służebnej roli samorządu wobec społeczności. Zdaniem organu skarżącego - stwierdzone i opisane powyżej uchybienia - stosownie do treścią art. 91 ust. 1 u.s.g. należy zakwalifikować jako istotne naruszenia prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wskazała, że w wyniku dokonanej analizy, uznała podnoszone przez Prokuratora w skardze zarzuty w pkt 1 i 2 za w pełni właściwe i uzasadnione. Rada Gminy w S. podała, że po otrzymaniu projektów zmiany obecnego regulaminu oraz po dokonaniu zaopiniowania przez właściwy organ podejmie stosowną uchwałę, regulującą przedmiotową materię w sposób prawidłowy. Natomiast, co do zarzutu określonego w punkcie 3 skargi, Rada Gminy w S. wniosła o jego oddalenie. Gmina S., tak jak i inne gminy działa na podstawie ustawy o samorządzie gminnym, która reguluje między innymi wyłączne kompetencje rady gminy do podejmowania uchwał, w sprawach dla niej zastrzeżonych. O wyłącznych kompetencjach Rady stanowi art. 18 u.s.g., zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy, pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej - § 18 ust. 1, natomiast ust. 2 art. 18 stanowi enumeratywne określenie zakresu spraw, pozostawionych do wyłącznej właściwości rady gminy. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej kompetencji rady należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Podejmując uchwałę w sprawie zastrzeżonej w art. 19 ust. 1 powoływanej ustawy, Rada Gminy prawidłowo więc wskazała w podstawie prawnej obok art. 19, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, gdyż jest to przepis prawa, wynikający z ustawy ustrojowej regulującej działania gminy i jej organów. Gmina, jako jednostka samorządu działa na podstawie i w granicach prawa, a przede wszystkim na podstawie głównego aktu prawnego - ustawy o samorządzie gminnym, statuującego te granice. Podstawę prawną spornej uchwały stanowią przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Pierwszy z powołanych przepisów upoważnia organy gminy do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie m.in. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Natomiast drugi przepis - art. 19 ust. 1 ustawy - wskazuje, iż rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, co następuje. Skarga Prokuratora w całości zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 powołanej ustawy. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., jest zatem sprzeczność uchwały z prawem, która to sprzeczność musi mieć charakter istotny, oczywisty i bezpośredni. Przez sprzeczność uchwały z prawem należy rozumieć jej niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 1287/06, powołane w niniejszym uzasadnieniu, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to zwłaszcza: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa, będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Zgodnie z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2017 r. poz. 1767, ze zm.), jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Natomiast w oparciu o art. 53 § 3 P.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona uchwała Rady stanowi akt prawa miejscowego, zawierający normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Określa ona bowiem zakres obowiązku ponoszenia opłat za wydanie warunków technicznych dostarczania wody, sposobu rozliczeń, odprowadzania ścieków itp. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie indywidualnie (imiennie). Uchwała ma więc charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lutego 2018 r., III SA/Wr 856/17, CBOSA). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tego aktu należy stwierdzić, że mieści się on w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (art. 40 ust. 1 u.s.g.). W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynika wprost z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy. Powyższe stwierdzenie implikuje konieczność zachowania rygorów co do zakresu treściowego tego typu aktu oraz brzmienia jego przepisów. Treść aktów prawnych musi być czytelna, jasna i jednoznaczna, a niedopuszczalne jest ani dokonywanie powtórzeń innych aktów normatywnych ani wykraczanie, poza kompetencje powierzone jednostkom samorządu terytorialnego. Po drugie normy prawne, które regulują zarówno podstawy, jak i kierunki i cele działania administracji nie mogą być w państwie praworządnym, w którym obowiązuje zasada trójpodziału władz, stanowione przez nią samą, a tym bardziej przez organy uzgadniające. Wyłącznie do materii ustawowej w zakresie prawa administracyjnego należy obok ustalania obowiązków i praw obywateli oraz ich sytuacji wobec państwa, również regulowanie organizacji aparatu państwowego i kompetencji organów administracji. Po trzecie należy podzielić pogląd, że ustawa nie może dopuszczać do normowania w przepisach rangi podustawowej zakresu i form stosowania władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli oraz kompetencji organów państwa w tej mierze, a przepisy podustawowe, wydane z upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania, mogą stanowić jedynie dopełnienie tych podstaw, zawierając szczegółowe, niezasadnicze elementy regulacji prawnej (zob.: orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 1997 r., K 25/97, publ.: OTK z 1997 r., nr 3-4, poz. 35). W konsekwencji należy przyjąć, że dekodowanie norm kompetencyjnych może mieć miejsce wyłącznie na gruncie przepisów rangi ustawowej. W literaturze (zob.: J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 120) i orzecznictwie nie budzi wątpliwości teza, że wyłącznym i jedynym źródłem norm kompetencyjnych, a co za tym idzie również i kompetencji administracyjnych mogą być akty rangi ustawowej. Zakaz subdelegacji, tj. zakaz przekazywania sobie kompetencji przez same organy administracyjne bez specjalnego upoważnienia ustawowego wynika właśnie stąd, że kompetencja organów administracyjnych jest z zasady wyznaczana ustawowo i należy do tzw. materii ustawowej, czyli do obszaru, który nie może być regulowany aktami niższego rzędu. W orzecznictwie podkreśla się, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny i wskazuje na zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 26 stycznia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wr 807/04, publ. OSS z 2005 r. Nr 2, poz. 43). Normy kompetencyjnej nie można domniemywać i konstruować w drodze wykładni prawa, musi być ona wyraźnie w ustawie określona (zob.: uchwała NSA z dnia 15 grudnia 2004 r., FPS 2/04, publ.: ONSiWSA z 2005 r. Nr 1, poz. 1, J. Trzciński: Glosa do uchwały SN z dnia 4 lipca 2001 r., III ZP 12/01, publ.: Rzeczpospolita z 2001 r., nr 12, s. 5). Pojawienie się jakichkolwiek wątpliwości, co do istnienia określonej kompetencji (w znaczeniu upoważnienia do działania) powinno być - w konsekwencji realizacji zasady wyłączności ustawy - równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji (tak WSA w Krakowie w wyroku z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1508/12, CBOSA). Co do innych argumentów systemowych, to należy zaznaczyć, że nadrzędna zasada funkcjonowania samorządu terytorialnego, wynika z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy samorządu terytorialnego działają na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 124/11; A. Kosicki, Komentarz do art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz oraz M. Wierzbowskiego, LEX 2016, teza 44). Wprowadzanie w akcie prawa miejscowego określonych kompetencji władczych nie przewidzianych przez ustawę narusza zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP). W prawie publicznym obowiązuje zakaz domniemania kompetencji władczych. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, w szczególności nie jest możliwe stosowanie analogii. Z przyznaniem kompetencji nie należy utożsamiać przepisów określających zakres działania (zainteresowania) danego organu (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000r., K25/99, OTK 2000/5/141 oraz M. Wierzbowski i A. Wiktorowska, Podstawowe pojęcia teoretyczne w nauce prawa administracyjnego, [w:] Prawo administracyjne, Warszawa 2011, s. 116). W związku z tym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma fakt, że ani z art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ani innych norm tego aktu prawnego, nie wynika upoważnienie dla rady gminy do nakładania na odbiorców usług, obowiązku uiszczania opłat, związanych z przyłączeniem nieruchomości do sieci wodno-kanalizacyjnej i warunkujących to przyłączenie. Na tym warunku opiera się cały zaskarżony regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, bowiem związane są z nim inne przepisy, np. dotyczące zasad finansowania. Nie może również ujść uwadze, że niespełnienie tego warunku uniemożliwia zastosowanie innych przepisów uchwały. W szczególności opłaty takie nie mieszczą się w pojęciu "warunków przyłączenia do sieci", o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy. Możliwość nakładania na obywateli dodatkowych obciążeń finansowych wynikać musi z jednoznacznie z udzielonego radzie gminy upoważnienia (art. 87 ust. 2, w zw. z art. 94 oraz z art. 217 Konstytucji RP). Pogląd ten ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 19 marca 2016 r., II OSK 1731/14; wyrok z 16 kwietnia 2008 r., II OSK 198/08, wyrok NSA z 29 sierpnia 2006 r., II OSK 730/06; wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 3275/17, CBOSA). Podsumowując Sąd stwierdza, że akty, takie jak zaskarżony, są aktami o charakterze podustawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii, uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Prawo miejscowe ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw. W doktrynie wskazuje się, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84, D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259). Wyjście poza katalog spraw określonych w przepisie rangi ustawowej oznaczałoby wydanie aktu normatywnego z naruszeniem granic ustawowego upoważnienia, a akt taki w związku z tym dotknięty byłby wadą nieważności, albowiem nie mieściłby się w konstytucyjnym porządku, a w szczególności w konstytucyjnie określonym systemie źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Reasumując, zdaniem Sądu brak było podstawy prawnej do ustalenia przez Radę Gminy w zaskarżonej uchwale, obowiązku ponoszenia opłat, związanych z przyłączeniem do sieci kanalizacyjnej i wodociągowej. Żaden bowiem z przepisów ww. ustawy nie upoważnia rady gminy do ustalenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Rada przekroczyła więc w tym zakresie przyznane jej ustawą kompetencje, co narusza również zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP). Mając na uwadze przedstawione okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.