IV SA/Wa 243/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Wojewoda [...] (dalej także "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...] (dalej także "Miasta"), wniesionego od decyzji Starosty [...] (dalej także "Starosty") nr [...] z dnia [...] października 2014 r., wydanej w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej obecnie jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] [...] ha oraz nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] [...] ha i zobowiązania wnioskodawców do zwrotu na rzecz Miasta zwaloryzowanej kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, orzekł w następujący sposób: - uchylił decyzję Starosty w części dotyczącej zwrotu na rzecz Z. A., wynoszącego 2/6 części udziału w prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o pow.[...] [...] ha oraz nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] [...] ha i zobowiązania [...] osoby do zapłaty na rzecz Miasta kwoty [...] zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania otrzymanego przy zwrocie - w uchylonym zakresie orzekł o zwrocie wynoszącego 2/6 części udziału w prawie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (dawna ul. [...]) oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] z [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha na rzecz P. A. (syna [...]) i ha i zobowiązuję [...] osobę do zapłaty na rzecz Miasta [...] kwoty [...] zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania otrzymanego przy zwrocie, - w pozostałym zakresie utrzymał decyzję Starosty z dnia [...] października 2014 r. w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Wojewodę [...] zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., przedstawia się w następujący sposób: 1. Pismem z dnia 17 września 1993 roku, skierowanym do Urzędu Rejonowego w [...], Pan M. A. i Pan Z. A. i zwrócili się o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Urzędu [...] [...] Wydział Terenów z dnia [...] września 1974 roku, znak: [...] zmienioną decyzją Naczelnika Urzędu [...] [...] Wydział Terenów z dnia [...] stycznia 1975 roku znak: [...]. 2. W dniu 29 marca 1995 roku wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na podstawie w/w decyzji złożyła Pani G. L. 3. Pismem z dnia 29 czerwca 2009 roku wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości złożyły również Pani J. A. oraz Pan Z. A. W dniu 14 marca 2012 roku z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpił Pan K. L., (dowód: poświadczone za zgodność z oryginałem kopie wniosków: z dnia 17 września 1993 r" - teczka 1 karta 4; z dnia 29 marca 1995 r. - teczka 1 karta 7; 2 dnia 19 czerwca 2009 r. - teczka 1 karta 8; z dnia 14 marca 2012 r. - teczka 1 karta 155) 4. Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w . odmówił zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (dawna ul. [...]) o powierzchni [...] m2. Pismem z dnia 9 czerwca 1997 r. odwołanie od powyższej decyzji wniósł Pan Z. A. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 1999 r. (sygn. [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji - Staroście Powiatu [...] 5. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] Starostę Powiatu [...] Organ I instancji ustalił, iż nieruchomości wywłaszczonej odpowiada obecnie nieruchomość oznaczona jako: • działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]; • działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]; • działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]; • działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]; • działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]; • część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. 6. Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Starosta umorzył postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], w części dotyczącej zwrotu działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. 7. Od powyższej decyzji Starosty [...], pismem z dnia [...] marca 2010 r., odwołali się Pan Z. A. oraz Pan Z. A. Na skutek odwołania w dniu [...] lipca 2010 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. 8. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Starosta orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Jednakże wnioskiem z dnia 21 lutego 2012 r., skierowanym do Wojewody [...], zwrócił się o stwierdzenie nieważności przywołanej powyżej decyzji z uwagi na uzyskanie informacji (po wydaniu decyzji) o śmierci pani G. L., do której przedmiotowa decyzja została skierowana. Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] września 2011 r. 9. W decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Starosta orzekł o zwrocie na rzecz Z. A., J. A., Z. A. oraz K. L. nieruchomości stanowiącej własność [...], położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej obecnie jako działki ewidencyjne nr [...] o po[...] [...] ha oraz nr [...] o po[...] [...] ha, obie z obrębu [...]. Organ I instancji odmówił natomiast zwrotu nieruchomości stanowiącej własność [...], położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej obecnie jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] [...] ha z obrębu [...], a także odmówił zwrotu nieruchomości stanowiącej własność Parafii Rzymskokatolickiej [...] w [...], położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej obecnie jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] [...] ha z obrębu [...]. Strony postępowania zostały również zobowiązane do zwrotu na rzecz miasta [...] należności stanowiącej zwaloryzowaną kwotę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w wysokości [...] zł (słownie: [...]). Starosta [...] zdecydował, że kwestia rozpatrzenia wniosku o zwrot w zakresie nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] zostanie wyłączona do odrębnego postępowania. Tym samym przedmiotem niniejszego postępowania pozostała nieruchomość oznaczona jako: • działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] [...] ha; • działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] [...] ha; • działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow.[...] [...] ha; • działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow.[...] [...] ha. 10. Od przywołanej powyżej decyzji, pismem z dnia [...] czerwca 2012 r., odwołanie wniósł Prezydent [...] 11. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Wojewoda [...] uchylił, zaskarżoną decyzję organu I-szej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I-szej instancji. 12. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r. orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki ewidencyjne nr [...] obrębu [...] o pow. [...] [...] ha oraz nr [...] z obrębu [...] o pow.[...] [...] ha na rzecz wnioskodawców.[...] 13. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosło Miasto. 14. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] października 2014 r. (sygn. [...]), w której orzeczono o zwrocie na rzecz Z. A., J. A., Z. A. oraz K. L. nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej obecnie jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] [...] ha oraz nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] [...] ha oraz zobowiązano do w/w [...] osoby do zapłaty na rzecz Miasta [...] kwoty [...] zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania otrzymanego za wywłaszczony grunt. 15. Na rozstrzygnięcie organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto [...] 16. Wyrokiem z dnia 13 lipca 2016 r. (prawomocnym od dnia 1 listopada 2016 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Z uzasadnienia wyroku wynika, że przyczyną stwierdzenia nieważności było ustalenie, że w/w. [...] decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach osób zmarłych - t.j. Z. A. oraz J. A. Wyrok wraz z uzasadnieniem i aktami sprawy doręczono Wojewodzie [...] w dniu 23 listopada 2016 r. III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Wojewoda ponownie rozpatrzył odwołanie Miasta od decyzji Starosty z dnia [...] października 2014 r., orzekając jak wskazano na wstępie. Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Wojewoda wskazał w szczególności, co następuje: 1. Zgodnie z postanowieniami decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] o lokalizacji inwestycji Nr [...] z dnia [...] lipca 1972 roku nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] (część południowa), (dowód: poświadczona za zgodność z oryginałem kopia decyzji lokalizacyjnej - teczka 1, karty 66-67). Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona przez odjęcie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika [...] [...] z dnia [...] września 1974 roku sygn. [...]. Z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpiła Dyrekcja Rozbudowy Miasta [...] Z treści wniosku wynika, iż nabycie przedmiotowej nieruchomości na drodze umowy sprzedaży nie było możliwe z uwagi na brak zgody Pani J. A., której przysługiwało prawo dożywotniego użytkowania. Na podstawie przywołanej powyżej decyzji z dnia [...] lipca 1972 roku wywłaszczono nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] o powierzchni [...] m2 stanowiącą własność spadkobierców Pana Z. A. - Pana Z. A. w 1/3 części, Pana M. A. w 1/3 części oraz Pani G. L. (z d. A.) w 1/3 części. Wywłaszczona nieruchomość została oznaczona na planie pomiarowym sporządzonym przez [...] Przedsiębiorstwo Geodezyjne w [...] zatwierdzonym przez Prezydium Rady Narodowej [...] i wpisanym do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu [...] maja 1973 r. Nr [...] oraz określona w rejestrze pomiarowym ks. rob. [...]. Decyzją Naczelnika Urzędu [...] [...] Wydział Terenów z dnia [...] stycznia 1975 roku sygn. [...] wydaną na podstawie art. 142 k.p.a. (tekst pierwotny -Dz.U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168) w związku z § 9 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 1974 r. w sprawie nowych zasad ustalania odszkodowania za niektóre budynki i grunty w mieście, ograniczenia prawa własności oraz za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz.U. Nr 36 poz. 212) zmieniono decyzję wywłaszczeniową z dnia [...] września 1974 roku w części dotyczącej odszkodowania w ten sposób, że określono kwotę odszkodowania ze strony Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] na kwotę [...] zł (słownie [...]), (dowód: poświadczona za zgodność z oryginałem kopia decyzji z dnia [...] stycznia 1975 r. - teczka 1, karty 12-13) 2. Decyzją deklaratoryjną Nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. Wojewoda [...] potwierdził fakt nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez [...] Gminę [...] nieruchomości o pow. [...] [...] m2, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Obecnie nieruchomości objętej przywołaną powyżej decyzją odpowiadają działki ewidencyjne nr [...], wszystkie z obrębu [...]. (dowód 1: kopia decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. - teczka 1, karta 72, dowód II: potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia pisma Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] w [...] z dnia [...] sierpnia - teczka 1, karta 75) 3. Zgodnie z decyzją deklaratoryjną Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. część nieruchomości będąca przedmiotem niniejszego postępowania oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stała się z mocy prawa z dniem 23 maja 1989 r. własnością Parafii Rzymskokatolickiej [...] w [...] Decyzja została wydana na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 5, ust 5 i ust. 7 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 29, poz. 154 ze zm.) (dowód: kopia decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. teczka 1, karty 69-70) 4. Decyzja Naczelnika [...] [...] z dnia [...] września 1974 roku sygn. [...], na podstawie której została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość została skierowana do spadkobierców Pana Z. A. Zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...] stycznia 1973 r. (sygn. akt [...]) spadek po zmarłym w lutym 1944 r. Z. A. nabyły dzieci zmarłego: Z. A., M. A. oraz G. A. w 1/3 części każde z nich. (dowód: poświadczona za zgodność z oryginałem kopia postanowienia z dn. [...] stycznia 1973 r. - teczka 1, karta 9) 4.1. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...] stycznia 1998 r. (sygn. akt [...]) spadek po zmarłym w dniu [...] października 1997 r. M. A. nabyli z mocy ustawy: żona J. A. (z domu P.) oraz syn Z. A. w 1/2 części każde z nich. (dowód: poświadczona za zgodność z oryginałem kopia postanowienia z dn. [...] stycznia 1973 r. -teczka 1, karta 11) 4.2. Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] października 2011 r. Repertorium A nr [...] spadek po G. L. (córce [...]) zmarłej w dniu [...] września 2011 r. nabył syn K. L. (dowód: poświadczona za zgodność z oryginałem kopia aktu poświadczenia dziedziczenia, teczka 1, karta 150) 4.3. W oparciu o przywołane powyżej dokumenty ustalono, że osobami, którym przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej są: Pan Z. A., Pani J. A., Pan Z. A. oraz Pan K. L. Jak zaznaczono na wstępie uzasadnienia niniejszej decyzji wszystkie uprawnione osoby złożyły wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości. 4.4. W tym miejscu odwołać należy się jednakże do uzasadnienia zapadłego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 386/10). Z jego treści wynika, że będący stroną postępowania i adresatem decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2014 r, Z. A. zmarł w dniu [...] listopada 2014 r. Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia repertorium A nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., złożonym do akt sprawy przy piśmie z dnia 18 grudnia 2015 r., spadek po zmarłym w dniu [...] listopada 2014 r. Z. A. nabył na podstawie ustawy w całości syn P. A. Zaznaczyć należy także, że z oświadczenia K. L. złożonego w trakcie rozprawy sądowoadministracyjnej wynika także, że od ok. 40 lat nie żyje także J. A., uznana za stronę postępowania zarówno przez organ I-szej, jak drugiej instancji. W dniu 25 listopada 2016 r. K. L. stawił się w siedzibie [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], w Wydziale Skarbu Państwa i Nieruchomości. Podczas spotkania ustalono, że w sprawie występowały dwie osoby o imieniu i nazwisku J. A. Pierwsza z tych osób (babka Pana K. L.), o której mowa w wyroku z dnia 13 lipca 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 386/16), zmarła w 1976 r., była żoną Z. A., poprzedniego właściciela wywłaszczonego gruntu, przysługiwało jej dożywocie na przedmiotowej nieruchomości. Druga z tych osób (nazwisko rodowe: [...]), jest żoną zmarłego M. A., która na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...] stycznia 1998 r. (sygn. akt [...]) nabyła spadek po zmarłym w dniu [...] października 1997 r. M. A. w 1/2 części. Bez wątpienia należy uznać ją zatem za stronę postępowania. Jednocześnie brakuje podstaw do przyjęcia założenia, że J. A. (z domu [...]) jest osobą zmarłą - do akt sprawy włączono wydruk z bazy danych PESEL (pozyskany za pośrednictwem systemu "Zrodło"). Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że na dzień wydania niniejszej decyzji osobami, którym przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej są: J. A. (z domu [...]), Z. A. (syn [...]), K. L. (syn [...]) oraz P. A. (syn [...]). 5. W tym miejscu należy przejść do oceny zbędności przedmiotowej nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia. 5.1. Stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości został ustalony podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2010 r., w których uczestniczył m. in. geodeta uprawniony - Pan M. L. (nr uprawnień [...]). W protokole z oględzin opisano stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w następujący sposób: • na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], znajduje się wjazd do firmy [...], przebiega przez nią również ciąg pieszy i ciąg rowerowy; • na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] od strony wschodniej znajduje się droga wewnętrzna, w stronę zachodnią znajduje się teren niezagospodarowany. W części wschodniej działka jest ogrodzona od ul. [...], niezagospodarowana, teren "zakrzaczony"; • działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] została opisana jako niezagospodarowana; • działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] została opisana jako położona na terenie Parafii, została ogrodzona od strony wschodniej. Na działce znajduje się podjazd do stacji gazowej. Na działce znajduje się stojak - stanowisko z butlami gazowymi. Na pozostałej części znajdują się stanowiska postojowe. 5.2. Ponadto została wykonana dokumentacja fotograficzna obrazująca stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. (dowód: poświadczona za zgodność z oryginałem kopia protokołu oględzin - teczka 1, karty 53-58) 5.3. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: • pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo • pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości zwrotowi podlega pozostała część. Przez zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji, wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, należy rozumieć nierozpoczęcie prac zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia w ciągu 7 lat od dnia zawarcia umowy lub niezrealizowanie tego celu w ciągu 10 lat od dnia zawarcia umowy. Zakres przedmiotowy nieruchomości podlegających zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w art. 136 i nast. u.g.n. został określony w art. 216 przywoływanej ustawy poprzez wskazanie zamkniętego katalogu aktów prawnych lub poszczególnych przepisów ustaw na podstawie, których nastąpiło przejęcie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie z brzmieniem art. 216 ust. 1 przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio m. in. do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Podkreślić jednakże należy, iż zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego zawartym w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11) art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. - w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z dnia 24 marca 2014 r., poz. 376). Mając na względzie stanowisko Trybunału zawarte w przywołanym powyżej wyroku przyjąć należy, iż przy ocenie zbędności dla realizacji celu publicznego nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nie jest możliwe retrospektywne zastosowanie 10-letniego terminu określonego w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Nieruchomość stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania stanowi bowiem aktualnie własność [...], nie zaś Skarbu Państwa. Zatem, jak orzekł Trybunał Konstytucyjny, ustawodawca nie mógł całkowicie dowolnie formułować dodatkowych obostrzeń i wprowadzić do ustawy wywłaszczeniowej kolejnej, nieznanej we wcześniejszych aktach normatywnych regulujących problematykę wywłaszczeń i zwrotów wywłaszczonych nieruchomości, przesłanki, której wypełnienie skutkuje koniecznością stwierdzenia zbędności nieruchomości dla realizacji celu publicznego uzasadniającego wywłaszczenie, a w konsekwencji - zwrot wywłaszczonego gruntu na rzecz dawnych właścicieli. Nadmienić należy, iż w judykaturze wyrażone zostało stanowisko, zgodnie z którym pomimo, iż powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wprost art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. (tylko tego przepisu dotyczyło bowiem pytanie prawne WSA w Warszawie), to jednak wywody zawarte w jego uzasadnieniu powodują, że również niedopuszczalnym jest retroaktywne stosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. (zob- wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 254/13). 5.4. W oparciu o określony w sposób ogólny w treści decyzji, cel wywłaszczenia nieruchomości trudno jest jednoznacznie stwierdzić, jakie konkretnie obiekty powinny znajdować się na poszczególnych częściach wywłaszczonej nieruchomości. W takiej sytuacji, zgodnie z generalną zasadą propagowaną w orzecznictwie i doktrynie, ustalenie rodzaju inwestycji jaka miała być zrealizowana na określonej części wywłaszczonego gruntu powinno być dokonane w szczególności na podstawie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny wraz z załącznikiem graficznym w postaci tego planu. Ponadto, zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku NSA z 6 października 2009 r. sygn. akt 1 OSK 1462/08, uszczegółowienie (doprecyzowanie) celu wywłaszczenia powinno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. W odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości cel wywłaszczenia został sformułowany ogólnie jako budowa osiedla mieszkaniowego [...] (część południowa). 5.5. Organ odwoławczy podziela poczynione przez Starostę [...] ustalenia odnośnie planowanego przed wywłaszczeniem przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości na podstawie Planu Etapowego i Kierunkowego [...] z dnia [...] stycznia 1961 roku, zgodnie z którym działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] znajdują się na terenie przeznaczonym pod parki, zieleńce, skwery. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy nie daje podstaw do przyjęcia założenia, zgodnie z którym na działkach ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] zrealizowano jakiekolwiek inwestycje związane z osiedlem mieszkaniowym [...]. Przeczy temu zarówno aktualny sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, jak i analiza zdjęć lotniczych znajdujących się w aktach sprawy, a pozyskanych z zasobów Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. W ocenie organu odwoławczego aktualnie nie można przyjąć, aby ta część wywłaszczonej nieruchomości wykorzystywana była jako obszar zieleni osiedlowej służący wypoczynkowi i rekreacji mieszkańców osiedla. Brakuje także jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o wykorzystywaniu przedmiotowego gruntu w tym charakterze w przeszłości. Nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że w niniejszej sprawie o braku zbędności wywłaszczonego gruntu świadczy okoliczność zrealizowania elementów osiedla mieszkaniowego [...] na pobliskim względem działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] obszarze. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa nieruchomość powiązana jest bowiem funkcjonalnie nie tyle z osiedlem mieszkaniowym, co z umiejscowioną na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] piekarnią. Niekwestionowaną zaś przez strony postępowania okolicznością jest wyłączenie działki nr [...] z obszaru objętego decyzją lokalizacyjną pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. W dniu [...] listopada 1985 roku wydano na ten teren decyzję lokalizacyjną nr [...] w sprawie budowy piekarni [...] z aneksem mieszkalnym, która została zrealizowana. W całej rozciągłości podzielić należy ustalenia Starosty [...], zgodnie z którymi działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], a analiza zdjęć lotniczych z lat 1990 i 1995 wskazuje, że były one terenem wokół w/w. [...] piekarni a nie częścią osiedla mieszkaniowego [...]. Na zdjęciach wyraźnie widać, iż na działkach ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] nie znajdowały się żadne elementy osiedla mieszkaniowego takie jak parkingi, rozmaite budowle czy ciągi piesze. Ponadto wyłączenie części wywłaszczonej nieruchomości z granic decyzji lokalizacyjnej oraz pozostawienie pozostałej części niezagospodarowanej również świadczy o tym, iż teren wywłaszczony od początku był zbędny inwestorowi. W tym miejscu nadmienić należy, że wyłączenie spod lokalizacji inwestycji skutkuje tym, że nie można w tego rodzaju sytuacji mówić o zrealizowaniu jakiegokolwiek celu wywłaszczenia. Dodać należy, że urządzenie na gruncie wyłączonym spod lokalizacji inwestycji osiedla komercyjnej inwestycji - piekarni [...], nawet jeśli korzystają z niego mieszkańcy osiedla nie dowodzi, że teren ten jest częścią osiedla mieszkaniowego i z tego powodu grunt ten nie powinien podlegać zwrotowi. Zważyć bowiem należy, że jeżeli sporna nieruchomość chociaż początkowo objęta decyzją lokalizacyjną, a na skutek zmiany tej decyzji została w ogóle wyłączona spod lokalizacji inwestycji, to wystąpiły przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 w z [...] z art. 136 ust. 3 ustawy. Wyłączenie spod lokalizacji inwestycji skutkuje bowiem tym, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany (zob. wyrok NSA z 19 listopada 2010 r., I OSK 140/10, LEX 745003, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 21/11). Podkreślić należy, że zgromadzony w aktach niniejszej sprawy materiał dowodowy nie daje jakichkolwiek podstaw do przyjęcia założenia, że po wywłaszczeniu podejmowano jakiekolwiek działania zmierzające do urządzenia na przedmiotowym gruncie zieleni osiedlowej lub jakiegokolwiek innego przejawu osiedla mieszkaniowego. Pomimo licznych pism kierowanych do rozmaitych jednostek organizacyjnych, w których mogłyby być przechowywane stosowne dokumenty nie udało się ich pozyskać. Okoliczność wyłączenia części wywłaszczonego gruntu z lokalizacji osiedla mieszkaniowego jest w niniejszej sprawie bezsporna. W ocenie organu odwoławczego grunt oznaczony jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] powiązany został z inwestycją polegającą na budowie piekarni, nie zaś osiedla mieszkaniowego. 6. Niezależnie od powyższego zaznaczyć należy, że organ odwoławczy zobligowany był do wydania decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. Na dzień wydania niniejszej decyzji osobami, którym przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej są: J. A. (z domu [...]), Z. A. (syn [...]), K. L. (syn [...]) oraz P. A. (syn [...]). Doszło zatem do zmiany kręgu stron postępowania, o których prawach i obowiązkach rozstrzygnięto w decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2014 r. (sygn. [...]). W miejsce zmarłego w dniu [...] listopada 2014 r. Z. A. za osobę uprawnioną do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości uznać należało syna zmarłego – P. A., Spadkobierca poinformował o powyższej okoliczności przedkładając do akt sprawy akt poświadczenia dziedziczenia repertorium A nr [...] w dniu [...] grudnia 2015 r. wraz z pismem przewodnim. Dlatego decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2014 r. (sygn. [...]) należało zmienić w zakresie, w którym rozstrzygała ona o roszczeniu osoby zmarłej przyjmując, że prawa i obowiązki wynikające z niej dla zmarłego Z. A. wraz z całą masą spadkową przechodzą na jedynego spadkobiercę – P. A. IV. Pismem z dnia 29 grudnia 2016 r. Miasto wniosło do tut. Sądu skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2016 r., podnosząc przeciwko tej decyzji zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa: (I). przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm. - dalej: kpa) poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; 2. art. 28 k.p.a. w z[...] z art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, z późn. zm. - dalej: ugn) poprzez pominięcie niektórych stron postępowania; 3. art. 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie postępowania dowodowego, które doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż została spełniona przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; 4. art. 84 § 1 i art. 80 k.p.a. błędną ocenę wartości dowodowej opinii w formie operatu szacunkowego, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy; 5. art. 80 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż pomimo upływu terminu, o którym mowa - w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie nastąpiła realizacja celu użyteczności publicznej, uzasadniającego wywłaszczenie; 6. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i błędne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, pomimo jej wadliwości. (II). Przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, iż przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna dla realizacji celu użyteczności publicznej uzasadniającego wywłaszczenie; 2. art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne zastosowanie wobec niewłaściwego ustalenia, że w sprawie zaistniała przesłanka zwrotu nieruchomości; 3. art. 156 ust. 3 u.g.n. w z[...] z art. 8 kpa poprzez wykorzystywanie jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego, po upływie okresu 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Dodatkowo skarżące Miasto wniosło na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów wymienionych i załączonych do skargi wskazują, iż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania Uzasadniając zarzuty, skarga podniosła co następuje: 1. Prowadząc postępowanie odwoławcze, Wojewoda pominął tę okoliczność iż: (-) na nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] ustanowione zostały, w postępowaniu przed sądem powszechnym, dwie służebności drogi koniecznej, (-) część w/w działki została oddana w dzierżawę na podstawie umowy z dnia [...] października 2016 r. (do skargi załączono na tę okoliczność kopie orzeczeń sądowych oraz umowy). W zaskarżonej decyzji pominięto jednakże osoby, na rzecz których ustanowiono w [...] służebności oraz dzierżawców przedmiotowej działki. 2. Orzekające w sprawie organy nie dokonały wyczerpujących ustaleń na okoliczność tego, czy na nieruchomościach będących przedmiotem postępowania zwrotowego, zrealizowano cel wywłaszczenia. Stosownie do powyższego: 2.1. Starosta sprecyzował cel wywłaszczenia tylko do części działki [...] na podstawie graficznego opracowania synchronizacyjnego polegającego na oznaczeniu dawnej nieruchomości położonej przy ul. [...] na planie realizacyjnym [...]. Organ stwierdził, że "Z powyższego opracowania wynika jednoznacznie, iż przedmiotowy plan nie obejmował swym zasięgiem działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...]. Jedynie niewielka wschodnia część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przeznaczona była w planie realizacyjnym, zgodnie z legendą mapy pod nawierzchnię asfaltową. Jednakże należy zwrócić uwagę, iż obecnie znajdująca się na wschodniej części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] droga, nie jest inwestycją zrealizowaną zgodnie z celem wywłaszczenia, albowiem na planie realizacyjnym wyraźnie widać, iż miał to być chodnik wokół parkingu bez możliwości zjazdu z ul. [...], a tymczasem obecnie jest to droga dojazdowa do posesji, [...] z możliwością zjazdu z ulicy [...], wybudowana wyłącznie dla potrzeb w/w posesji a nie w związku z realizacją celu wywłaszczenia." W konsekwencji organ I instancji uznał, że skoro znajdująca się na działce [...] z obrębu [...] droga wewnętrzna posiada dostęp do ul. [...] to nie można uznać jej za realizację celu wywłaszczeniowego, ponieważ miał być to chodnik wokół parkingu. Z kolei organ II instancji w ogóle nie odniósł się do kwestii powiązania zrealizowanej na wschodniej części działki nr [...] z obrębu [...] drogi wewnętrznej z realizacją celu wywłaszczenia. Chociaż w protokole z dnia [...] listopada 2010 r. stwierdzono, iż na działce tej od strony wschodniej znajduje się droga wewnętrzna. Zagadnienie to miało dla niniejszej sprawy podstawowe znaczenie, gdyż droga wewnętrzna położna we wschodniej części działki nr [...] z obrębu [...], wybudowana została m. in. jako droga pożarowa do zrealizowanego w ramach realizacji osiedla mieszkaniowego [...] parkingu osiedlowego (wybudowanego na działkach nr [...] z obrębu [...]). W piśmie z dnia 19 maja 1997 r. znak: [...] Spółdzielnia [...] Mieszkaniowa [...] wyjaśniła, że na nieruchomości położonej przy ul. [...] został wybudowany parking samochodowy zgodnie z planem realizacyjnym [...] oraz infrastruktura podziemna techniczna osiedlowa zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...]. Część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] była wykorzystywana jako wjazd na przedmiotowy parking. Nie można również poprzeć stanowiska organu I instancji, iż skoro w miejscu obecnej drogi wewnętrznej miał być zrealizowany chodnik wokół parkingu bez możliwości zjazdu z ul. [...], to wybudowana droga wewnętrzna nie ma związku z realizacją celu wywłaszczenia. Okoliczność ulokowania zaplanowanych do realizacji na gruncie obiektów w innym miejscu niż pierwotnie to założono (ale mieszczącym się w obszarze wywłaszczonej działki), czy też zmiany ich parametrów (droga wewnętrzna w formie ciągu pieszo - jezdnego), nie jest wszak tożsame z brakiem ich wykonania. Na podstawie pisma Urzędu Gminy [...] Wydziału Architektury z dnia [...] lipca 1994 r., w którym przedstawiona została opinia urbanistyczna odnośnie dawnej nieruchomości położonej przy ul. [...], można również stwierdzić, iż w kierunku wschodnim znajdowała się droga dojazdowa do zakładu aparatury [...] oraz do istniejącego parkingu osiedlowego. Potwierdza to również pismo Urzędu Gminy [...] Wydziału Architektury z dnia [...] lutego 1997 r. W piśmie tym dodatkowo stwierdzono, że pozostała część działki od strony północno - wschodniej leży w liniach rozgraniczających ul. [...], w pasie istniejącego intensywnego uzbrojenia inżynieryjnego oraz poinformowano również, iż decyzja lokalizacyjna [...] została zrealizowana. 2.2. Organy obu instancji nie wyjaśniły kwestii położenia części działki nr [...] z obrębu [...] w liniach rozgraniczających ul. [...] oraz ewentualnego urządzenia na tym terenie zieleni przydrożnej. Z znajdujących się aktach sprawy dokumentów geodezyjnych wynika, że znaczna część obecnej działki nr [...] znajdowała się w liniach rozgraniczających drogę publiczną ul. [...], i wykorzystywana była jako zieleń przydrożna i pas eksploatacyjny dla infrastruktury podziemnej (m.in. kanały ciepłownicze). Budowa ulicy [...], głównej arterii osiedla [...], niewątpliwie związana była z realizacją celu wywłaszczenia - budowy osiedla mieszkaniowego. Późniejsza zmiana linii rozgraniczającej tej ulicy i ewentualnie sposobu korzystania z tego gruntu, już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie mogła prowadzić do stwierdzenia, iż działka ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia. 2.3. Pomimo przedstawienia części powyższej argumentacji w odwołaniu od decyzji Starosty [...] nr [...] organ II instancji w ogóle nie wziął jej pod uwagę i stwierdził jedynie, że "...podziela poczynione przez Starostę [...] ustalenia odnośnie planowanego przed wywłaszczeniem przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości na podstawie Planu Etapowego i Kierunkowego [...] z dnia [...] stycznia 1961 roku, zgodnie z którym działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] znajdują się na terenie przeznaczonym pod parki, zieleńce, skwery." "Przy tym należy zauważyć, że ustaleń dotyczących uszczegółowienia celu wywłaszczeniowego dla spornych działek dokonano przez organ II instancji na podstawie dokumentu, który powstał 13 lat przed wywłaszczeniem i 11 lat przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej nr [...]. Dokument, który powstał 13 lat przed wywłaszczeniem nie może stanowić jedynego dowodu w niniejszej sprawie. Organ I instancji prowadzący postępowanie ustalił jedynie, że "plan realizacyjny [...], sporządzony dla obszaru pomiędzy ulicami: [...], zatwierdzony decyzją Urzędu [...] Wydziału Urbanistyki i Architektury z dnia [...] czerwca 1974r., znak: [...], pokazuje planowany sposób zagospodarowania gruntu położonego przy ul. [...]: do granicy zachodniej obecnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], natomiast na pozostałym terenie obejmującym działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], brak jest wskazania szczegółowego zagospodarowania.". Jednak ani Starosta ani Wojewoda nie sprecyzował na tej podstawie celu wywłaszczenia, nie ustalił jakie zagospodarowanie terenu objętego tym planem realizacyjnym można by było uznać za zrealizowanie celu wywłaszczenia. 2.4. Dokumentacja, która została zebrana w niniejszej sprawie potwierdza, że ogólny planowany cel wywłaszczenia został zrealizowany, początkowo na etapie rozpoczynania inwestycji polegającej na budowie - osiedla mieszkaniowego, na omawianej działce, wyburzono budynki, następnie teren uporządkowano (pismo Dyrekcji Rozbudowy Miasta z dnia [...] kwietnia 1976 r. znak: [...], protokoły z rozpraw z [...] maja 1974 r., w których brali udział spadkobiercy Z. A.). Z dokumentów tych jednoznacznie wynika, iż przedmiotowa nieruchomość była inwestorowi niezbędna podczas realizacji głównego celu wywłaszczenia, tj. budowy osiedla mieszkaniowego. Działki ewidencyjne nr [...] o po[...] [...] m2 z obrębu [...] i nr [...] o po[...] [...] m2 z obrębu [...] były wykorzystywane od chwili nabycia ich na rzecz Skarbu Państwa zgodnie z celem wywłaszczenia, ponieważ zebrana w niniejszej sprawie dokumentacja potwierdza, iż zagospodarowywanie tego gruntu było cały czas nierozerwalnie związane z realizacją celu określonego w dokumencie wywłaszczeniowym. Należy pamiętać, że "budowa osiedla mieszkaniowego jest zjawiskiem dynamicznym. Ewentualna zmiana lokalizacji poszczególnych urządzeń infrastruktury, nie stanowi zmiany celu wywłaszczenia" - tak: wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 5 lutego 2014r. sygn. akt I ACa 1437/13. 2.5. W przypadku realizacji inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów i urządzeń, w tym przypadku budowa osiedla mieszkaniowego, oceny przesłanek, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie można dokonywać osobno, w odniesieniu do poszczególnych elementów zorganizowanej całości. W konsekwencji powyższego, przy tego rodzaju inwestycjach przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji lokalizacyjnej należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona. Sam fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania wywłaszczonego terenu w sytuacji gdy chodzi o wielką inwestycję, która wymaga długoletniego procesu realizacji. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1433/10, opubl. CBOSA. Powyższe prowadzi do wniosku, że na przedmiotowych działkach został zrealizowany cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego [...]. 3. Zaskarżona decyzja odwoławcza ma w części charakter reformatoryjny i nie mogła opierać się na operatach szacunkowych sporządzonych we wrześniu 2013 r., zaktualizowanych we wrześniu 2014 r., a zatem operatów nieaktualnych w dniu wydania zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 20 stycznia 2017 r., Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza Wojewody z dnia [...] listopada 2016 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art.15 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art.136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym to postępowaniu orzekł w drugiej instancji Wojewoda, było rozstrzygnięcie, czy zachodzą ustawowe przesłanki do zwrotu wnioskodawcom postępowania nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej obecnie jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] [...] ha oraz nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] [...] ha, wywłaszczonej na mocy decyzji Naczelnika Urzędu [...] [...] Wydział Terenów z dnia [...] września 1974 roku, znak: [...], zmienionej decyzją Naczelnika Urzędu [...] [...] Wydział Terenów z dnia [...] stycznia 1975 roku znak: [...]. Orzekające w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości organy obu instancji zgodnie przyjęły, że przesłanki do orzeczenia o takim zwrocie wystąpiły, albowiem w/w działki stały się zbędne na cel wywłaszczenia w rozumieniu art.137 u.g.n. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego było w tym zakresie przedwczesne z następujących powodów: 2. W pierwszej kolejności podkreślić należy brak procesowej możliwości uwzględnienia zarzutu skarżącego Miasta co do niezapewnienia przez organy prowadzące kontrolowane postępowanie zwrotowe udziału niektórym jego potencjalnym stronom, innym niż samo skarżące Miasto. Jak już bowiem przesądzono w orzecznictwie sądowym przesłanka wznowieniowa polegająca na nie zapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy /art. 145 ( 1 pkt 4 kpa/ wiąże się ściśle z art. 147 kpa, stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone (por. np. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). 3. Zasadnie natomiast podnosi skarga naruszenie przez organ odwoławczy art.156 ust.3 u.g.n. Kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje zwrotowe wydane zostały w oparciu o operaty szacunkowe, sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego K. K. w dniu [...] września 2013 r. Następnie rzeczoznawczyni potwierdziła aktualność oszacowanej tam wartości nieruchomości na dzień [...] września 2014 r. Oznacza to, że w świetle art.156 ust.3 u.g.n. dokumenty te utraciły swoją ważność w dniu [...] września 2015 r. Niewątpliwie zatem organ I instancji rozstrzygając sprawę w dniu [...] października 2014 r., wydał swoją decyzję w okresie posiadania przez w/w operaty mocy wiążącej. Inaczej jednakże przedstawiała się rzecz na etapie postępowania odwoławczego, zakończonego ostatecznie decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., a zatem wydaną już po upływie dwunastomiesięcznego terminu "ważności" operatów [...] W tym miejscu wyjaśnić należy, że termin określony w art. 156 ust. 3 ustawy, odnosi się bezspornie również do organu odwoławczego, jako organu zobligowanego – zgodnie z zasadą ogólną dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) – do powtórnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu podejmowania rozstrzygnięcia przez ten organ, a nie jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. W konsekwencji zgromadzony w aktach sprawy istotny materiał dowodowy – w tym przypadku: operat szacunkowy – musi nadal nadawać się do wykorzystania także w postępowaniu odwoławczym, czyli w tym przypadku: musi być on nadal "aktualny" (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1053/13; dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ważność operatu należy oceniać w dniu orzekania przez organ; dokonane uzupełnienia operatu nie mają wpływu na aktualność operatu i same przez się nie przedłużają terminu jego wykorzystania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 726/08, LEX nr 527190). Wydanie przez Wojewodę decyzji w oparciu o nieaktualne już operaty szacunkowe stanowi istotne naruszenie art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami a w konsekwencji i art. 7, art. 77 § 1 w z[...] z art. 140 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. Obowiązkiem organu odwoławczego było bowiem przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego (art.136 k.p.a.) na okoliczność aktualizacji przedmiotowych operató[...] 4. Odnośnie meritum sprawy należy natomiast stwierdzić, co następuje: 4.1. Przepis art.136 ust.3 ustawy stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art.137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Stosownie do treści art.137 ust.1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Stosownie do treści art.137 ust.2 ustawy jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Z powyższych uwarunkowań prawnych wynika, że podstawowym obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie celu dokonanego wywłaszczenia, a następnie skonfrontowanie tego celu ze sposobem, w jaki przejęta nieruchomość została faktycznie zagospodarowana przez beneficjenta wywłaszczenia. 4.2. Orzekające w sprawie organy przyjęły, że: (i) Cel wywłaszczenia został sformułowany w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości jedynie ogólnie jako budowa osiedla mieszkaniowego [...] (część południowa). (ii) W świetle ustaleń Planu Etapowego i Kierunkowego [...] z dnia [...] stycznia 1961 roku działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] znajdują się na terenie przeznaczonym pod parki, zieleńce, skwery. (iii) Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy nie daje podstaw do przyjęcia założenia, zgodnie z którym na działkach ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] zrealizowano jakiekolwiek inwestycje związane z osiedlem mieszkaniowym [...]. Przeczy temu zarówno aktualny sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, jak i analiza zdjęć lotniczych znajdujących się w aktach sprawy, a pozyskanych z zasobów Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Nie można przyjąć, aby ta część wywłaszczonej nieruchomości wykorzystywana była jako obszar zieleni osiedlowej służący wypoczynkowi i rekreacji mieszkańców osiedla. Brakuje także jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o wykorzystywaniu przedmiotowego gruntu w tym charakterze w przeszłości. (iv) Przedmiotowa nieruchomość powiązana jest bowiem funkcjonalnie nie tyle z osiedlem mieszkaniowym, co z umiejscowioną na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] piekarnią. Niekwestionowaną zaś przez strony postępowania okolicznością jest wyłączenie działki nr [...] z obszaru objętego decyzją lokalizacyjną pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. W dniu [...] listopada 1985 roku wydano na ten teren decyzję lokalizacyjną nr [...] w sprawie budowy piekarni [...] z aneksem mieszkalnym, która została zrealizowana. (v) Działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], a analiza zdjęć lotniczych z lat 1990 i 1995 wskazuje, że były one terenem wokół w/w. [...] piekarni a nie częścią osiedla mieszkaniowego [...]. Na zdjęciach wyraźnie widać, iż na działkach ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] nie znajdowały się żadne elementy osiedla mieszkaniowego takie jak parkingi, rozmaite budowle czy ciągi piesze. Ponadto wyłączenie części wywłaszczonej nieruchomości z granic decyzji lokalizacyjnej oraz pozostawienie pozostałej części niezagospodarowanej również świadczy o tym, iż teren wywłaszczony od początku był zbędny inwestorowi. Urządzenie na gruncie wyłączonym spod lokalizacji inwestycji osiedla komercyjnej inwestycji - piekarni [...], nawet jeśli korzystają z niego mieszkańcy osiedla nie dowodzi, że teren ten jest częścią osiedla mieszkaniowego i z tego powodu grunt ten nie powinien podlegać zwrotowi. Zważyć bowiem należy, że jeżeli sporna nieruchomość chociaż początkowo objęta decyzją lokalizacyjną, a na skutek zmiany tej decyzji została w ogóle wyłączona spod lokalizacji inwestycji, to wystąpiły przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 w z [...] z art. 136 ust. 3 ustawy. Wyłączenie spod lokalizacji inwestycji skutkuje bowiem tym, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany (zob. wyrok NSA z 19 listopada 2010 r., I OSK 140/10, LEX 745003, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 21/11). 4.3. Odnosząc się do zarzutów skargi, kwestionujących w/w ustalenia, stwierdzić należy, co następuje: 4.3.1. Nie można zgodzić się z zarzutami skargi, że w kontrolowanym postępowaniu doszło do zaniechania wyczerpującego ustalenia celu wywłaszczenia przedmiotowych działek. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż co do zasady trudności w precyzyjnym ustaleniu celu wywłaszczenia danej nieruchomości (wynikające z ogólnego wskazania tego celu w akcie wywłaszczeniowym) upoważniają organ zwrotowy do poczynienia w tym zakresie ustaleń na podstawie całokształtu dostępnej mu dokumentacji, w bezsporny sposób odnoszącej się do planów inwestycyjnych, wiążących się z przedmiotem wywłaszczenia. Powyższa zasada nie wykluczała zatem, wbrew twierdzeniom skargi, sięgnięcia przez organy także do ustaleń Planu Etapowego i Kierunkowego [...] z dnia [...] stycznia 1961 r., a zatem dokumentu sporządzonego na długo przed wywłaszczeniem. Istotniejsze jednak jest to, że obszerne, utrwalone orzecznictwo sądowe zgodnie przyjmuje, chroniąc tą drogą stabilność stanu prawnego, ukształtowanego wywłaszczeniem, że użyte w aktach wywłaszczeniowych ogólne pojęcie "budowa osiedla mieszkaniowego" należy rozumieć w sposób szeroki, uwzględniający całokształt potrzeb społecznych, związanych z funkcjonowaniem takiego osiedla. Stosownie do powyższego, po pierwsze, realizacja celu publicznego w postaci budowę osiedla mieszkaniowego obejmuje w razie wątpliwości nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze – chodniki, po drugie, na etapie realizacji inwestycji, jak też w okresie późniejszym nie można co do zasady wykluczyć dopuszczalności modyfikowania w usprawiedliwionym zakresie tak zdefiniowanego celu wywłaszczenia (nie deformując jednakże jego istoty) po to, aby dostosować go do zaktualizowanych, realnych potrzeb mieszkańców [...] Stwierdzić w tej sytuacji należy, że orzecznictwo sądowe w znacznym stopniu wyeliminowało trudności związane z wykładaniem treści ogólnikowo sformułowanych decyzji wywłaszczeniowych, wydawanych w związku z budową osiedli mieszkaniowych, de facto ograniczając możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku zwrotowego do sytuacji, w których dana nieruchomość nie została spożytkowana pod budowę (poza oczywiście samymi budynkami mieszkalnymi) jakiejkolwiek szeroko rozumianej infrastruktury, pozostającej w realnym związku funkcjonalnym z wybudowanym osiedlem. 4.3.2. Jak wskazano powyżej, oba orzekające w sprawie organy zgodnie przyjęły, że taka właśnie sytuacja wystąpiła w odniesieniu do działek [...], albowiem w ich ocenie działek tych nie zagospodarowano w żaden taki sposób, który wiązałby się z funkcjonowaniem osiedla mieszkaniowego [...], a jednocześnie działki te wykazują związek funkcjonalny z sąsiadującą z osiedlem piekarnią, posadowioną na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] piekarnią, wyłączonej z obszaru objętego decyzją lokalizacyjną pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Należy zgodzić się ze skargą, że podzielając w tym zakresie stanowisko organu I instancji, organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny wszystkich wątpliwości, związanych z ewentualnym istnieniem powiązań drogi wewnętrznej, usytuowanej we wschodniej części działki nr [...] z funkcjonowaniem osiedla mieszkaniowego. W szczególności słusznie podnosi skarga, że sam fakt, iż w tym miejscu planowany był pierwotnie parking i że droga ta ma połączenie z drogą publiczną, tj. ulicą [...], nie może automatycznie przesądzać o braku w/w powiązań, o ile wykazano by ponad wszelką wątpliwość, że droga ta stanowi rzeczywisty element układu komunikacyjnego osiedla. Stwierdzić w tym kontekście należy m.in. konieczność odniesienia się do powołanych w skardze pism Urzędu Gminy [...] Wydziału Architektury z dnia [...] lipca 1994 r. i z dnia [...] lutego 1997 r., sugerujących że przedmiotowa droga mogła stanowić dojazd m.in. istniejącego parkingu osiedlowego. Postępowanie wyjaśniające w tym zakresie należy zatem ponowić na etapie powtórnie przeprowadzonego postępowania odwoławczego. Pozostałe zarzuty skargi, podnoszące innego rodzaju argumentację, zamierzającą do wykazania, iż cel wywłaszczenia został na przedmiotowych działkach zrealizowany, nie zasługują natomiast na uwzględnienie. Stosownie do powyższego: 4.3.3. Zbyt daleko idzie stanowisko skargi, że realizację celu wywłaszczenia na potrzeby budowy osiedla mieszkaniowego mogłoby stanowić objęcie wywłaszczonej nieruchomości liniami rozgraniczającymi drogi publicznej (tj. ulicy [...]), stanowiącej przedmiot inwestycji odrębnej od budowy samego osiedla. Fakt, iż osiedle oraz przecinająca je arteria komunikacyjna pozostają ze sobą w oczywistym związku funkcjonalnym, nie może bowiem przesłaniać faktu, że stanowią one przedmiot odrębnych, nie powiązanych ze sobą w sensie formalnym inwestycji. 4.3.4. Sam fakt wyburzenia budynków, znajdujących się na wywłaszczonej nieruchomości czy też uporządkowanie terenu, którym to pracom nie towarzyszy następnie zagospodarowanie nieruchomości w sposób dający się powiązać z funkcjonowaniem osiedla mieszkaniowego, nie może być postrzegany, wbrew ocenie skargi, jako realizacja celu wywłaszczeniowego. 5. Nie budzi zastrzeżeń Sądu prawidłowość ustaleń organu odwoławczego co do kręgu adresatów decyzji zwrotowej, poczynionych w następstwie uchylenia przez tut. Sąd poprzednio wydanej decyzji odwoławczej. 6. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Wojewoda [...] ponownie rozpatrzy odwołanie skarżącego od decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2016 r., uwzględniając oceny i wytyczne sformułowane powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.