IV SA/Wa 2504/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę W dniu [...] lipca 2014 r. Fundacja [...] (dalej: Fundacja), złożyła odwołanie od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: RDOŚ) w W. z [...] maja 2014 r., nr [...], w której nie zezwolono G.P. z ww. Fundacji na odstępstwo od zakazu określonego w art. 15 ust. 1 pkt 15 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, z późn. zm.). Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) postanowieniem z [...] lipca 2014 r., nr [...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji RDOŚ z [...] maja 2014 r., Wnioskiem z 11 sierpnia 2014 r. Fundacja zwróciła się do GDOŚ o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazała, iż osobą upoważnioną do odbioru korespondencji była A.P. - członek zarządu Fundacji. Udając się na 2-tygodniowy urlop starała się ona zapewnić, aby wszelkie informacje, których adresatem była Fundacja, mogły do niej dotrzeć. Jednak z uwagi na brak zorganizowanej struktury administracyjnej Fundacji, brak było możliwości, aby w lokalu na bieżąco pozostawała osoba, upoważniona do odbioru przesyłek, dlatego też A.P. zwróciła się do matki – B.S., opiekującej się mieszkaniem córki podczas jej nieobecności, z prośbą o odbiór listów ze skrzynki pocztowej. Powodem nieodebrania decyzji w terminie było nieprzekazanie A.P. dwóch zawiadomień awizo przez B.S. Po powrocie A.P. z urlopu w dniu 15 czerwca 2014 r. matka nie poinformowała jej o fakcie posiadania przez nią zawiadomień i nie przekazała ich. GDOŚ postanowieniem z [...] października 2014 r. nr [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zgodnie z treścią art. 58 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "k.p.a.").w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W ocenie GDOŚ, Fundacja nie uprawdopodobniła, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła przeszkoda, której nie mogła przezwyciężyć przy dołożeniu nawet największego wysiłku. Wyjazd osoby upoważnionej do odbioru w imieniu Fundacji korespondencji na urlop nie może zostać uznany za okoliczność uzasadniającą brak winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Stwierdził, iż organizacja dbająca należycie o swoje interesy powinna zabezpieczyć sposób odbioru korespondencji i przekazania im o tym informacji, w razie dłuższej nieobecności w miejscu zamieszkania jej członka uprawnionego do odbioru korespondencji, w szczególności w sytuacji, gdy toczy się postępowanie administracyjne z jej udziałem, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Podniósł, że A.P., jako upoważniona do odbioru korespondencji kierowanej do Fundacji, powinna liczyć się z tym, że w sprawie w oznaczonym terminie zapadnie decyzja i planując wcześniej wyjazd powinna zadbać właściwie o interesy Fundacji, poprzez skuteczne zabezpieczenie sposobu odbioru korespondencji. Podał, że fakt, iż osoba sprawująca pieczę nad mieszkaniem podczas nieobecności uprawnionej do odbioru decyzji, nie poinformowała jej o dwukrotnym zawiadomieniu awizo, jak również nie przekazała ich po jej powrocie z urlopu, czy też brak zorganizowanej struktury administracyjnej Fundacji, nie mogą przesądzać o braku winy Fundacji w uchybieniu terminu. W niniejszej sprawie nie wystąpiła przeszkoda, której strona nie mogła przezwyciężyć dokładając należytego wysiłku. Tym samym, Fundacja nie dołożyła należytej staranności i nie zadbała w sposób właściwy o swoje interesy podczas nieobecności w miejscu zamieszkania. Fundacja na powyższe postanowienie GDOŚ z [...] października 2014 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez: niedokonanie analizy całokształtu okoliczności w zakresie braku winy Fundacji w niedochowaniu terminu do wniesienia odwołania, m. in. braku odpowiedzialności Fundacji za uchybienia osób trzecich, grzecznościowo podejmujących się czynności na rzecz Fundacji; charakteru i skali działalności skarżącej, bezpodstawne przyjęcie iż jedyną okolicznością uzasadniającą brak winy strony w uchybieniu terminu może być wyłącznie tzw. "siła wyższa" mająca charakter zdarzenia nadzwyczajnego; polegający na błędnym przyjęciu, iż Fundacja ponosi winę w tym zakresie, a w konsekwencji odmówienie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, - art 58 § 1 k.p.a., polegające na odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji RDOŚ z [...] maja 2014 r., pomimo uprawdopodobnienia przez Fundację braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Fundacji nie można jej zarzucić niepodjęcia wszelkich niezbędnych działań mających na celu zapewnienie dotrzymania terminu do wniesienia odwołania poprzez zabezpieczenie sposobu odbioru korespondencji podczas urlopu. Podała, że jej siedziba znajduje się w miejscu zamieszkania jednego z jej założycieli – A.P. Wobec tego była ona jedyną osobą upoważnioną do odbioru korespondencji kierowanej do Fundacji. Wyjeżdżając na urlop starała się ona zapewnić, aby wszelkie informacje, których adresatem była skarżąca, mogły do niej dotrzeć we właściwym terminie. Z uwagi na brak zorganizowanej struktury administracyjnej Fundacji, nie było możliwości, aby w lokalu na bieżąco pozostawała osoba, upoważniona do odbioru przesyłek. W tych okolicznościach A.P. zwróciła się do matki z prośbą o odbiór listów ze skrzynki pocztowej. A.P. wróciwszy do W. upewniła się, czy do Fundacji kierowana była korespondencja, przy czym uzyskała odpowiedź negatywną. W związku z powyższym nie można przypisywać Fundacji winy za działania bądź zaniechania i niedbałość osoby, która grzecznościowo i bezinteresownie zobowiązała się do zrobienia skarżącej przysługi. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Po 731/13 podała, że nazbyt rygorystyczna jest taka wykładnia art 58 § 1 k.p.a., zgodnie z którą przyjmuje się, że jeżeli osoba, do rąk której dokonano doręczenia zastępczego, nie powiadomiła adresata o decyzji w terminie do wniesienia odwołania, to zaniechanie tej osoby zawsze wywołuje skutki dla adresata tej decyzji i nie stanowi okoliczności uprawdopodobniającej, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania przez adresata nastąpiło bez jego winy. Zwróciła uwagę, że także w orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażono pogląd, iż brak jest podstaw do obciążania strony winą za zaniedbanie osób trzecich, na które nie miała wpływu i których nie mogła przewidzieć. Podniosła, że o ile w orzecznictwie słusznie uważa się, że zawinione zachowanie osób, którymi posługuje się profesjonalny pełnomocnik, obciążają pełnomocnika i powinno się je traktować tak, jak zawinione zachowanie samego pełnomocnika, o tyle w przypadku strony, która osobiście występuje w swojej sprawie, a przy ich wykonywaniu posługuje się inną osobą, w dodatku w ramach przysługi grzecznościowej, nie sposób uznać iż obowiązuje analogiczna zasada. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Fundacji uznać należy, iż po jej stronie, jak i osób uprawnionych do występowania w jej imieniu, nie sposób w doszukać się niedbałości bądź lekkomyślności. Fundacja nie miała możliwości dochowania terminu do wniesienia odwołania od niekorzystnej decyzji, gdyż nie miała ona wiedzy o tym, iż decyzja ta była w ogóle doręczana. Co za tym idzie brak jest jej winy w niedochowaniu terminu. Końcowo podkreśliła, że jest organizacją niefunkcjonująca dla zysku, a całość ewentualnych środków uzyskiwanych sporadycznie z drobnych darowizn jest przeznaczana wyłącznie na działalność statutową. Celem Fundacji jest propagowanie aktywnego stylu życia. W imieniu Fundacji działa wyłącznie dwoje młodych, którzy wszystkie czynności w ramach działalności skarżącego wykonują samodzielnie, a w swojej działalności nie posługują się wykwalifikowanym i wyszkolonym personelem. Z tego względu odbiór korespondencji w czasie ich nieobecności nie mogli powierzyć pracownikowi w ramach jego obowiązków zawodowych, a jedynie mogli zwrócić się z prośbą do bliskiej im osoby, która bezinteresownie, w ramach zwykłej ludzkiej uprzejmości zobowiązała się do dbania o sprawy fundacji. Biorąc zatem pod uwagę społeczny i niezarobkowy charakter działalności Fundacji, podjęła ona wszelkie działania, w miarę swoich skromnych możliwości, mające zabezpieczyć odbiór korespondencji kierowanej do niej w toku toczącego się postępowania. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. W ocenie sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Wskazać należy, że złożenie odwołania zobowiązuje organ odwoławczy, w myśl regulacji zawartych w kpa, do zbadania w pierwszej kolejności, czy zostało ono wniesione przez osobę uprawnioną oraz czy wniesione zostało w ustawowym trybie i terminie. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. W razie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134 k.p.a.). Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) postanowieniem z [...] lipca 2014 r., nr [...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji RDOŚ z [...] maja 2014 r., Wnioskiem z 11 sierpnia 2014 r. Fundacja zwróciła się do GDOŚ o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 58 kpa. Tylko na skutek uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu mogłoby dojść do usprawiedliwienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania i w konsekwencji do rozpoznania odwołania. Instytucja ta uregulowana jest w art. 58 k.p.a., zgodnie z którym aby przywrócić termin zainteresowany musi spełnić łącznie cztery warunki: 1) uprawdopodobnić brak swojej winy, 2) wnieść wniosek lub prośbę o przywrócenie terminu, 3) prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, 4) dopełnić wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracany termin. W niniejszej sprawie strona spełniła wymogi wynikające z punktu 2, 3 i 4. Kwestię sporną stanowi zaś ocena przesłanki z punktu 1, tj. uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminowi. Strona uważa, że wypełniła tę przesłankę, wykazując za pomocą oświadczenia matki, złożonego do wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (z którego wynika, że nie poinformowała córki o odebraniu przez nią awizo, mimo wyrażenia przez nią prośby w tym zakresie ze względu na nieobecność z powodu wyjazdu na urlop), że nie poniosła winy w uchybieniu terminu. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela stanowiska skarżącej, przychylając się tym samym do stanowiska wyrażonego przez organ. Należy bowiem – uwzględniając wyrażoną w judykaturze communis opinio doctorum - iż kryterium braku winy, jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu, wiąże się bowiem z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Zatem o braku winy można mówić w sytuacji, gdy skonfrontowanie danej przeszkody (jak np. wyjazd na urlop) z obiektywnymi miernikami staranności doprowadzi do wniosku, iż zobowiązany do dokonania określonej czynności postępowania nie mógł przezwyciężyć przeszkody w zachowaniu terminu do jej dokonania nawet przy użyciu największego, możliwego w danych warunkach, wysiłku. Innymi słowy, jeżeli przy dochowaniu należytej staranności możliwe było dokonanie czynności w wyznaczonym terminie, to zaniechanie stosownych działań, dzięki którym termin mógłby być zachowany, świadczy o niemożności stwierdzenia braku winy w uchybieniu terminu. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie nie jest więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2000 r. o sygn. akt I SA/Ka 1781/99 LEX nr 47160). Strona powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność przy dokonywaniu czynności procesowych oraz fakt, że przeszkoda w dokonywaniu czynności była od niej niezależna. Ocena zatem czy zachodzą przesłanki do zastosowania instytucji przywrócenia terminu musi odbywać się z odwołaniem do okoliczności konkretnego przypadku (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1397/05, CBOSA). Wskazać należy również, że pojęcie winy w uchybieniu terminu obejmuje swoim zakresem również winę osób trzech, które strona upoważniła do dokonania określonej czynności. W rozpoznawanej sprawie nie można skutecznie twierdzić o dochowaniu przez skarżącą, szczególnej staranności i dbałości o własne interesy. Zgodzić się należy z organem, że skarżąca przede wszystkim nie ustalił w sposób ze swoją matką (tj. osobą, która podjęła się odbioru korespondencji) czy nadesłane zostało awizo. Nie sposób niedostatków komunikacyjnych pomiędzy skarżącą a jej matką uznać za okoliczność świadczącą o braku winy skarżącej, zaś jej usprawiedliwienie za wymagające podjęcia przez niego nadzwyczajnego wysiłku. To uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie wniosku przez organ. Wskazać należy również na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 listopada 2012 r. o sygn. akt II SA/Op 331/12, CBOSA zgodnie z którym, jeżeli osoba do rąk której dokonano doręczenia zastępczego, nie powiadamia adresata o decyzji w terminie do wniesienia odwołania, to zaniechanie tej osoby wywołuje skutki dla adresata tej decyzji i nie stanowi okoliczności uprawdopodobniającej, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez adresata nastąpiło bez jego winy. Skarżąca nawet nie twierdziła, że u jej mamy wystąpiły okoliczności stwarzające niedającą się przezwyciężyć przeszkodę w dochowaniu należytej dbałości o interesy strony. Dorosły domownik kwitując odbiór przesyłki ma świadomość rozpoczęcia biegu terminu zawitego do złożenia odwołania. Jego powinnością jest niezwłoczne powiadomienie adresata o nadejściu przesyłki, nawet jeżeli już wcześniej strona nie uzgodniła z domownikiem sposobu postępowania po dokonaniu odbioru przesyłki. Wyjazd skarżącej nie był nagły i niespodziewany (skarżąca wyjechała na urlop). Nastąpił w trakcie trwającego postępowania. Skarżąca nie zawiadomiła właściwego organu o wyjeździe, nie zadbała o odpowiednie do sytuacji zachowanie domownika. Istnieją rozmaite sposoby dochowania terminu w takiej sytuacji, dosyć typowej, nawet pod nieobecność strony. W omawianej sytuacji niedbalstwo domownika uznawane jest za przesłankę winy strony w uchybieniu terminu (takie poglądy obecne są w orzecznictwie, a pogląd ten koresponduje z przypisywaniem mocodawcy skutków tego typu zaniedbań pełnomocnika – por. wyroki NSA z 20 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 480/08 i z 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1954/12, wyrok WSA we Wrocławiu z 25 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 7/15, Wyrok WSA w Warszawie z 16 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 315/14, wyrok WSA w Poznaniu z 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Po 685/12). Tym samym prawidłowo organ ocenił, że wskazane przez skarżącą okoliczności nie stanowią potwierdzenia braku jej winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a. Mając powyższe na względzie, podkreślenia wymaga, iż we wniosku o przywrócenie terminu zainteresowany powinien wykazać, że mimo całej staranności nie udało mu się zachować terminu. W wypadku, gdy wnoszącemu taki wniosek można przypisać chociażby winę nieumyślną, przywrócenie terminu nie jest możliwe. Przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego. W rozpoznawanej sprawie organ dokonał więc trafnej oceny wniosku, odmawiając przywrócenia terminu uchybionego w sposób zawiniony. Wskazana obiektywność jako wyznacznik oceny powodów uchybienia terminu powoduje, że sam fakt prowadzenia działalności typu non-profit, czy użytecznej społecznie, nie może stanowić przesłanki wpływającej na ocenę przyczyn uchybienia terminu. Skoro zatem skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, uznać należało, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.