IV SA/Wa 2560/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi D. W. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania postanawia: oddalić wniosek. W dniu 29 września 2017 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga D. W. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] stwierdzające z urzędu nieważność postanowienia Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 nr [...] zawieszającego postępowanie prowadzone na wniosek K. K. z dnia 19 kwietnia 2016 r. w sprawie zmiany w ewidencji gruntów i budynków miasta [...] dotyczącej działek ewidencyjnych [...] i [...] (dawne [...], [...] i [...]) położonych w obrębie [...], do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd. W dniu 13 lutego 2018 r. wpłynął do akt sprawy wniosek skarżącego, reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia z powodu niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik skarżącego podał, że wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w sytuacji, gdy organ administracji posiadał informację o toczącym się postępowaniu przed sądem powszechnym w sprawie o ustalenie stanu prawnego (prawa własności) poszczególnych działek oznaczonych obecnie numerami [...] i [...] stanowić będzie szkodę na rzecz skarżącego. Skarżący podniósł, że jest właścicielem działki nr [...], która graniczy z działką nr [...]. Pod koniec lat 90-tych XX wieku dokonano rozgraniczenia tych działek. Skarżący wskazał, że działka nr [...] pełni rolę drogi koniecznej. Do powierzchni tej działki wliczono część powierzchni sąsiednich, a zmiany te zostały zaakceptowane podpisem poprzedniej właścicielki sąsiedniej nieruchomości – babki K. K. Zdaniem skarżącego, "po wydaniu zaskarżonej decyzji" połączenie jej w jedną działkę spowoduje, że współuczestnicy postępowania będą mogli przystąpić do grodzenia części drogi, co uniemożliwi skarżącemu przejazd. W ocenie skarżącego, jest to szkoda, która może powstać w przyszłości, więc stwierdzenie nieważności postanowienia zawieszającego postępowanie nie pozostaje bez wpływu na sytuację prawną skarżącego. Wyeliminowanie "zaskarżonej decyzji" z obrotu prawnego spowoduje niebezpieczeństwo powrotu do stanu sprzed rozgraniczenia, w wyniku którego powstała wspólna droga dojazdowa. Pełnomocnik skarżącego podał, że skoro droga ta pełni funkcję drogi przeciwpożarowej i ciągu komunikacyjnego dla służb ratowniczych, a eliminacja "decyzji" z obrotu prawnego grozi zagrodzeniem drogi przez właścicieli działek bezpośrednio z nią sąsiadujących w celu odzyskania powierzchni gruntu zajętego w przeszłości pod drogę, to w ocenie pełnomocnika nie ulega wątpliwości, że eliminacja decyzji rozgraniczeniowej "zaskarżoną decyzją" może spowodować niebezpieczeństwo poważnych szkód dla życia i zdrowia skarżącego. Jak podał pełnomocnik, niebezpieczeństwo to będzie polegać na braku przejazdu i dostępu nie tylko dla skarżącego i jego rodziny, ale przede wszystkim dla służb ratowniczych, co nie jest skutkiem błahym z punktu widzenia zdrowia i życia ludzkiego, a może powodować następstwa nieodwracalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności została w sposób kompleksowy uregulowana w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), zaś katalog pozytywnych przesłanek warunkujących wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania aktu lub czynności określony został w art. 61 § 3 tej ustawy i ma on charakter taksatywny. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, tj. zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z tego względu instytucję wstrzymania wykonania aktu lub czynności można zastosować tylko wówczas, gdy dany akt lub czynność posiada atrybut wykonalności. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy bowiem akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. W przedmiotowej sprawie żądaniem wstrzymania wykonania zostało objęte ostateczne postanowienie Głównego Geodety Kraju utrzymujące w mocy postanowienie o stwierdzeniu nieważności postanowienia zawieszającego postępowanie administracyjne. Zatem nie ulega wątpliwości, że zaskarżone postanowienie objęte wnioskiem o wstrzymanie jest rozstrzygnięciem nie wymagającym, a wręcz nie nadającym się do wykonania. W literaturze zwraca się uwagę na fakt, że nie kwalifikuje się do wykonania akt administracyjny nieprzyznający uprawnień i nienakładający obowiązków, które wymagałyby wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony [por. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 381; oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2006 r., sygn. akt I FZ 281/06 (publ. OSP 2007, nr 6, poz. 76); z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OZ 3/11 (LEX nr 953121); postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 października 2008 r., II SA/Wr 411/08 (Lex nr 504587) i postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1883/16, dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl]. Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje postanowienie wydane w trybie nadzwyczajnym stwierdzające nieważność postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Jest to akt, który nie podlega wykonaniu, gdyż nie kreuje żadnych obowiązków, a tym samym nie wywołuje bezpośrednich skutków w sferze praw czy obowiązków materialnoprawnych, a więc nie mieści się w katalogu aktów nadających się do wykonania. Wynika to z samej istoty postanowienia, które jest aktem administracyjnym o charakterze procesowym, nie nadaje stronie uprawnień, ani nie nakłada na nią obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Zaskarżone postanowienie w żaden sposób nie dotyka bezpośrednio sfery prawnej skarżącego. Instytucja wstrzymania wykonania aktu lub czynności, przewidziana w art. 61 § 3 powołanej ustawy, dotyczy natomiast takich aktów administracyjnych i czynności, których wykonanie może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Zaskarżone postanowienie nie kwalifikuje się do wykonania, stąd nie jest możliwe wstrzymanie jego wykonania. W wyniku wydania takiego postanowienia ostatecznego na stronie nie ciąży żaden obowiązek nadający się do dobrowolnego wykonania albo kwalifikujący się do egzekucji (por. szerzej: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II GZ 281/10; z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt II FZ 171/08; z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OZ 345/08; z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II OZ 19/08; z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1799/07; z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GZ 220/07; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1130/12, dostępne na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń i Informacji o Sprawach: https://cbois.nsa.gov.pl). Skoro inkryminowane postanowienie nie nakłada obowiązków podlegających wykonaniu, a więc nie posiadając przymiotu wykonalności – węzła praw i obowiązków – to nie może podlegać wstrzymaniu jego wykonanie. Rozstrzygnięciem nadającym się do wykonania nie jest postanowienie stwierdzające nieważność postanowienia o zawieszeniu postępowania. Takie postanowienie ze względu na swój formalny charakter i zakres nie powoduje bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 § 3 powołanej ustawy. Dotyczy wyłącznie kwestii procesowej, a więc nie rodzi żadnych praw, jak również nie nakłada na stronę obowiązków. Nie podlega zatem ochronie tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania. Mając powyższe na uwadze Sąd, w oparciu o art. 61 § 3 a contrario ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.