IV SA/Wa 2568/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Monika Barszcz (spr.), asesor WSA Paweł Dańczak, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność w zakresie paragrafu 12 załącznika zaskarżonej uchwały Rada Gminy [...] na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1840 ze zm.) i art. 11a ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1840 ze zm.) podjęła w dniu [...] lutego 2019 r. uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2019 r. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w [...], zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj.: art. 11 pkt 1 w zw. z art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 122) w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) polegające na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt, poprzez sformułowanie w załączniku do zaskarżonej uchwały [...] dotyczącego działań edukacyjnych w zakresie właściwej i odpowiedzialnej opieki nad zwierzętami. Wskazując na powyższe Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej [...] załącznika do uchwały Nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Rady Gminy [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w [...] załącznika do w/w uchwały stanowiącego Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy [...] w 2019 r. przewidziano, iż wójt w ramach Programu prowadzi działania edukacyjne między innymi w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, propagowania sterylizacji i kastracji oraz adopcji zwierząt bezdomnych. Zdaniem Prokuratora uregulowanie to przekracza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt, gdyż zadanie to wymieniona ustawa w art. 8 ust. 1 powierzyła Ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania, a w ust. 3 zarządowi województwa. Prokurator zauważył, że ustawa o ochronie zwierząt w art. 11 a ust. 2 wymienia enumeratywnie obowiązkowe elementy programu w pkt 1-8 i ust. 5, zaś elementy fakultatywne zostały wymienione w ust. 3 i 3 a tego przepisu. Zatem w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt muszą znaleźć się regulacje dotyczące: zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; odławiania bezdomnych zwierząt; obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt; usypiania ślepych miotów; wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych i wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobu wydatkowania tych środków. Natomiast we wskazanym programie mogą znaleźć się: plan znakowania zwierząt w gminie i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. Żadne inne elementy w w/w programie nie mogą się znaleźć. Prokurator wskazał, że w tym samym duchu wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 7 marca 2018 r. w sprawie II SA/Go/76/18 wymieniając elementy obligatoryjne i fakultatywne programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Problem ten był rozpatrywany również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w wyroku z 13 lutego 2018 r. w sprawie II SA/Kr 1574/17 stwierdził, że niedopuszczalne jest wskazanie edukacji mieszkańców gminy w zakresie właściwych postaw względem zwierząt, jako elementu Programu Opieki nad Zwierzętami Bezdomnymi. Powyższe uchybienia, zdaniem skarżącego, stanowią istotne naruszenia prawa, które zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., obliguje sąd do stwierdzenia nieważności aktu w zaskarżonej części albo do stwierdzenia, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej. W pierwszej kolejności zwrócił uwagę na to, że skarżący w uzasadnieniu skargi nie podaje żadnych okoliczności, na podstawie których można byłoby dojść do wniosku, że w istocie zaskarżony przepis uchwały narusza powołane w skardze przepisy. Zdaniem organu źródłem uprawnienia rady gminy do uchwalenia regulacji zawartej w § 12 załącznika do uchwały jest art. 11a ust. 2, zgodnie z którym rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten obejmuje w szczególności elementy tamże wskazane. Katalog spraw, a więc to co powinien obejmować program opieki nad zwierzętami zawarty w uchwale rady gminy, o którym mowa w art. 11 a ust. 2 ustawy ma otwarty charakter, lecz nie jest wyliczeniem przykładowym. Ustawodawca nałożył na prawodawcę lokalnego obowiązek uszczegółowienia w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, który to program ma status aktu prawa miejscowego. Analizując całość art. 11 a ustawy, stwierdzić należy, iż przepisy te wskazują tak elementy obligatoryjne, jakie ma zawierać ten program jak i elementy fakultatywne, a także pozostawiono prawodawcy lokalnemu możliwość regulacji w tym akcie prawnym innych niż wymienione w art. 11 ust. 2 ustawy - aspektów, związanych z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności. Mianowicie art. 11 ust. 2 stanowi, że "program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności:". Taka technika legislacyjna mówi, że poza katalogiem wymienianym w przepisie, przedmiotem regulacji zawartych w uchwale, mogą być także inne aspekty, ale nie aspekty dowolne. Organ wskazał, że kwestie zakresu unormowań w tym akcie nie mogą mieć charakteru dowolnego, ale muszą wynikać z uprawnień nadanych prawodawcy lokalnemu jak np. uprawnień do działań w zakresie edukacji mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami, co w ocenie organu jest niewątpliwe. W ocenie organu, przytoczone przez skarżącego stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1574/17 nie jest prawidłowe. Stanowisko to pomija zarówno okoliczności, o których mowa wyżej, a także i to, że art. 8 ustawy dotyczy edukacji w programach nauczania oraz względem rolników i z tego powodu nie można przepisów art. 8 ustawy traktować jako wyłączających możliwość edukacji mieszkańców przez organ wykonawczy gminy, czy jego aparat pomocniczy. Ponadto, edukacja publiczna należy do zadań własnych gminy na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym. Wójt wskazał również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest także stanowisko odmienne w stosunku do tego, które popiera skarżący. W szczególności, za możliwością regulowania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi zagadnień związanych z edukacją opowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 116/18. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.; dalej: "u.s.g."), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2017 r. II SA/Ol 452/17 i przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS z 1996 r., nr 3, poz. 90; wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS z 1998 r., nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Gmina ma zatem kompetencje do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w związku z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). W świetle powyższego zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r., poz. 1840 ze zm.; dalej "u.o.z."), który to przepis upoważnia organ stanowiący gminy do corocznego uchwalania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Z regulacji zawartych w art. 11a u.o.z. wynika, że program obejmuje w szczególności (ust. 2): 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; przy czym realizacja zadań określonych w pkt 3-6 może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). W orzecznictwie dominuje pogląd, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z., jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. i podlega opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2018r., sygn. akt II OSK 1574/18; z 7 marca 2017r. sygn. II OSK 195/17, z 12 października 2016r. sygn. II OSK 3245/14, z 30 marca 2016r. sygn. II OSK 221/16, z 2 lutego 2016r. sygn. II OSK 3051/15, z 13 marca 2013r. sygn. II OSK 37/13 , dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanych orzeczeniach podkreśla się, że uchwała w przedmiocie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania tej bezdomności ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała - określona w ustawie o ochronie zwierząt jako "program" - musi być zaliczona do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Zamieszczenie w programie zapobiegającym bezdomności zwierząt takich indywidualno-konkretnych postanowień wynika wprost z art. 11a ust. 2 pkt 8 i ust. 4 u.o.z. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Należy również podkreślić, że regulacje uchwały są istotne nie tylko z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale także zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy. Mają więc one istotne znaczenie dla całej wspólnoty samorządowej, i w tym też sensie regulacje te odnoszą się do całej wspólnoty, wszystkich jej mieszkańców. W określonym przedmiotowo zakresie, uchwała rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. Treść programu stanowią generalne (w rozumieniu ogólne) zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Nie mają one charakteru jednorazowego tylko powtarzalny, oznacza to, iż dyspozycje norm programu, mimo iż kierowane do indywidualnego wykonawcy, dotyczą zachowań powtarzalnych, a więc są normami abstrakcyjnymi. Należy też mieć na uwadze istotny aspekt informacyjny przedmiotowej uchwały, pozwalający mieszkańcom gminy i innym osobom znajdującym się na jej terenie, np. w sytuacji zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt podjąć określone działania, co mogą uczynić mając wiedzę o podmiocie świadczącym całodobową opiekę weterynaryjną. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wszystkie określone przez ustawodawcę elementy programu pozwalają w sposób kompleksowy uregulować prawa obywateli, między innymi poprzez wskazanie jaki konkretnie podmiot, w jakim miejscu będzie realizował konkretne zadanie związane z problematyką opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie danej gminy. Z kolei niewskazanie danych konkretnego podmiotu uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1002/17, wyroki NSA z 27 października 2011 r. sygn. II OSK 1667/11 i z 30 lipca 2019 r. sygn. II OSK 1754/18). Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały, zdaniem Sądu, zasadnie podnosi skarżący, że ustawodawca w ustawie o ochronie zwierząt nie zawarł upoważnienia dla rady gminy do uregulowania w programie zadania dotyczącego upowszechniania wiedzy o ochronie zwierząt, gdyż jego realizację wedle treści art. 8 u.o.z. powierzył ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania (ust. 2) oraz zarządowi województwa (ust. 3). Oznacza to, że § 12 Programu został przyjęty przez Radę Gminy [...], bez wyraźnego upoważnienia ustawodawcy, naruszając tym samym w sposób istotny art. 11a u.o.z. Sąd zaznacza, że znany jest mu pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 116/18. W niniejszej sprawie Sąd podzielił jednak stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lutego 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr 1574/17). Jak wskazał ten Sąd - zasadniczo kompetencje do tworzenia prawa ogólnie obowiązującego przysługują władzy ustawodawczej, zaś organy administracji samorządowej mogą tworzyć prawo jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Rolą organu jest wykonanie upoważnienia, a nie swobodna działalność prawodawcza. Podobne stanowisko zajął także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2454/19. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni to stanowisko podzielił i przyjął jako własne. Reasumując - ujęcie w załączniku do uchwały Nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2019 r., w [...], zadania gminy związanego z edukacją mieszkańców gminy w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, propagowania sterylizacji i kastracji oraz adopcji zwierząt bezdomnych, przekracza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w w/w art. 11a, gdyż zadanie to ustawa o ochronie zwierząt w art. 8 ust. 1 - powierzyła Ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania oraz ust. 3 Zarządowi województwa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. ----------------------- 7