IV SA/Wa 2669/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] wyrażające opinię o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko postanawia: odrzucić skargę. Prezydent W. wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] wystąpił o Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. o wydanie opinii, co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określenie ewentualnego zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na realizacji [...] na działce ew. nr [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...] W.. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. po dokonaniu analizy charakteru i lokalizacji przedsięwzięcia stwierdził, że powyższa inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 oraz na spójność sieci Natura 2000 i postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] wyraził opinię, że dla przedsięwzięcia polegającego na realizacji punktu skupu złomu i metali kolorowych na opisanej wyżej działce nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W postanowieniu tym zamieszczono informację, że postanowienie to ma charakter opinii i nie zwalnia inwestora/wnioskodawcy od uzyskania wymaganych odrębnymi przepisami decyzji, uzgodnień lub zezwoleń. Postanowienie to zawiera również pouczenie, że nie przysługuje na nie zażalenie. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez R. Sp. z o. o. z siedzibą w W., działającą przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym. W odpowiedzi na skargę Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. wniósł o jej oddalenie, podnosząc w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 142 kpa inkryminowane postanowienie jest niezaskarżalne, bowiem jest tylko opinią niewiążącą organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Można je jedynie zaskarżyć w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu administracyjnego jest możliwe jedynie wówczas, gdy wniesiona na nie skarga jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniósł uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została wniesiona w ustawowym terminie. Dlatego w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności wniesionej skargi. Kontrola sądowa w tym zakresie wykazała, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna. Z treści art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W sprawie bezsporne jest, że na kwestionowane postanowienie nie służy zażalenie. Wynika to z przepisu art. 153 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 199, poz. 1227 ze zm.), który nie jest przepisem materialnoprawnym, a wyłącznie procesowym. W świetle dyspozycji art. 153 ust. 2a pkt 2 tej ustawy, wniesienie zażaleń od tego rodzaju postanowień stało się z woli ustawodawcy wyłączone. Zaskarżone postanowienie, wbrew przekonaniu skarżącej, nie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie ani postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Postanowienie to zostało wydane w toku postępowania prowadzonego przez Prezydenta W. w sprawie dotyczącej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na realizacji [...] na działce ew. nr [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...] W.. Zatem jest to postanowienie wydane w tzw. "postępowaniu wpadkowym" w zakresie uzgodnienia warunków środowiskowych realizacji przedsięwzięcia. Natomiast rozstrzygnięciem merytorycznym i kończącym sprawę będzie wydana przez Prezydenta decyzja o ustaleniu lub o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia. W doktrynie wyrażany jest pogląd, że postanowienie wydane w trybie współdziałania nie jest postanowieniem "rozstrzygającym o istocie sprawy", lecz ewentualnie postanowieniem dotyczącym istoty sprawy administracyjnej. Postanowienia, o których mowa w art. 106 § 5 kpa, nie rozstrzygają o istocie sprawy, lecz jedynie wyrażają stanowisko organu współdziałającego w sprawie załatwianej decyzją przez właściwy organ administracji publicznej (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 637 i str. 724-726). Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje organ współdziałający, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w zasadzie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Postanowienie organu współdziałającego wchodzi do materiału dowodowego sprawy i (w zależności od stopnia związania jego treścią) znajdzie wyraz w uzasadnieniu decyzji lub wpłynie bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia sprawy zawartej w decyzji administracyjnej (zob. pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt II SA 519/00, Lex nr 51225, zaaprobowany przez C. Matysza [w:] G. Łaszczyca, C. Matysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Warszawa 2007, str. 41). Podobne stanowisko zajął też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1240/09 (Lex nr 78588). Ponadto, kwestię tę przesądził również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 331/10 (Lex nr 605020). Wobec powyższego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W., w sprawie o uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia, nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Został on jedynie ustawowo wyznaczony do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, którą prowadzi Prezydent W. i po zakończeniu której wydaje decyzję, mającą charakter suspensywny i podlegającą kontroli organu nadrzędnego. Dopiero decyzja wydana przez organ drugiej instancji podlega sądowej kontroli działalności publicznej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów możliwość zaskarżenia do Sądu, na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 tej ustawy, postanowienia w przedmiocie stanowiska organu współdziałającego, burzyłaby ukształtowaną konstrukcję środków prawnych i samą ideę zaskarżalności tylko określonych postanowień i decyzji, albowiem uwzględnienie skargi na niezaskarżalne postanowienie powodowałoby de facto takie następstwa, jakie wywołuje wniesienie zażalenia. Wyjaśnić również należy, że choć decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia jest uzależniona od niezaskarżalnego postanowienia wyrażającego opinię, że inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, to jednak powinno ono podlegać kontroli organu odwoławczego. Nie można bowiem dopuścić do takiej sytuacji, że niezaskarżalne i nieweryfikowalne postanowienie wydane w postępowaniu akcesoryjnym będzie bezwzględnie dyktować wynik postępowania głównego. Wobec faktu, że organ wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym jako związany tym postanowieniem, nie może go oceniać, to oczywistym jest, że do jego kontroli uprawionym jest organ nadrzędny, rozpoznający odwołanie od decyzji głównej. W ocenie Sądu, wynik postępowania akcesoryjnego nie może bezwzględnie determinować rozstrzygnięcia wydawanego w postępowaniu głównym, bez możliwości skontrolowania tego pierwszego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 741/09 (Lex nr 592242) oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 435/10 (Lex nr 650048, również publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W kwestii możliwości oceny postanowień uzgodnieniowych w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia przez organy odwoławcze. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 grudnia 2009 r., II OSK 1886/09 (Lex nr 580969), stwierdzając, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji i organy odwoławcze winny swoją kontrolą objąć także postanowienie uzgodnieniowe. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie nie mieści się w katalogu spraw rozpatrywanych przez sądy administracyjne, wobec czego wniesiona na nie skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.