IV SA/Wa 2701/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na uchwałę Rady Gminy w S. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie) na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. W piśmie z dnia 4 sierpnia 2015 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K. wniosło za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Gminy w S. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S., zaskarżając uchwałę w części w zakresie § 3 ust. 4 pkt 1 dotyczącego ustaleń w zakresie infrastruktury technicznej, tj. dopuszczenia lokalizacji [...] na terenie całego obszaru objętego planem. Wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, skarżące Stowarzyszenie podało, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania Gminy S., zatwierdzony zaskarżoną uchwałą, nie określa granic terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.). oraz granic ich stref ochronnych związanych z ograniczeniem w zabudowie, zagospodarowaniu lub użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko, a dopuszcza lokalizację takich urządzeń na terenie całego obszaru objętego opracowaniem, tym samym narusza art. 6 ust. 2 pkt 2, który stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Właściciele nieruchomości zabudowanych lub przeznaczonych pod zabudowę, objętych niniejszym planem, na skutek braku wyznaczenia granic terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a oraz granic stref ochronnych narażeni są na lokalizację urządzeń, o których mowa w tym przepisie, w bezpośrednim sąsiedztwie lub w bliskiej odległości od budynków mieszkalnych. Skarżący podniósł, że na terenie Gminy S. już zlokalizowane są urządzenia do wytwarzania energii z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW w miejscowościach B. i W. w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych. Skarżący podał, że obecnie toczy się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na montażu [...] w miejscowości K. i B. również w bliskiej odległości od zabudowań. Istnieje zatem obawa, w ocenie Stowarzyszenia, że kolejne [...] pomimo braku wskazania ich szczegółowych lokalizacji na terenie Gminy powstaną. Zdaniem skarżącego, całkowity brak unormowań szczegółowych dotyczących lokalizacji urządzeń do wytwarzania energii z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniem w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, narusza interesy prawne mieszkańców Gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w S. wniosła o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżona uchwała nie narusza art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, że przy podejmowaniu uchwały uwzględniono ogólne zasady konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawa oraz wyrażoną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności. W kontekście prawa własności zezwalają one na jego ograniczanie jedynie wówczas, gdy wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji interesów przyznanie prymatu jednemu interesowi nad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W ocenie Rady wymóg rozważenia różnych interesów zarówno publicznych, jak i indywidualnych został spełniony. Radzie nie można więc zarzucić naruszenia interesu prawnego poprzez niezasadne, bezpodstawne bądź sprzeczne z prawem wprowadzenie do planu ustaleń odnoszących się do dopuszczenia lokalizacji [...] na terenie całego obszaru objętego planem. W ocenie Rady nie doszło do naruszenia żadnych norm wskazanych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), ponieważ skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, by zakwestionowana przez niego uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie. Podstawę prawną wniesionej skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), w świetle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności konieczne jest więc ustalenie czy skarga będąca przedmiotem rozpoznania spełnia warunki formalne wynikające z przepisu art. 101 ust. 1 tej ustawy. Z akt sprawy wynika, że wniesie skargi poprzedzone zostało wezwaniem Rady Gminy w S. z dnia 5 czerwca 2015 r. do usunięcia naruszenia prawa, na które to wezwanie organ udzielił odpowiedzi uchwałą z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] odmawiającą uwzględnienia wezwania, doręczoną skarżącemu Stowarzyszeniu w dniu 7 lipca 2015 r. W dniu 4 sierpnia 2015 r. wpłynęła do kancelarii Urzędu Gminy S. skarga skarżącego Stowarzyszenia, a więc z zachowaniem trzydziestodniowego terminu wynikającego z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem, w ocenie Sądu, w sprawie zostały spełnione formalne warunki skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Kolejnym etapem rozpoznania przedmiotowej skargi jest ocena legitymacji procesowej strony skarżącej do skutecznego wniesienia skargi. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym służy ona podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Podkreślenia jednak wymaga, że legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym, kwestionującym legalność zaskarżonego aktu spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196; z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O uwzględnieniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego, bowiem interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, Lex nr 80699). Zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003, nr 8, poz. 4) i z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06 (OTK ZU 2008/7A/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, że zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Podstawę legitymacji procesowej strony przy aktach normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89), interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje po pierwsze posiadanie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia, po wtóre dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do jej merytorycznego rozpoznania. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzyga dopiero zmiana w sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości skarżącego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1391/09; tak samo w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 350/10 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, w pierwszej kolejności wskazać należy, że podmiotem który zaskarżył przedmiotową uchwałę jest Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K. Podmiot ten to organizacja społeczna, którą w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm.) można określić jako organizację ekologiczną. Co do zasady prawo organizacji społecznych do udziału w postępowaniach administracyjnych, sądowoadministracyjnych, zaskarżania aktów administracyjnych w toku postępowania administracyjnego, czy wnoszenia skargi do sądu administracyjnego nie opiera się na interesie prawnym organizacji, lecz wynika z określonej normy prawnej, która takie uprawnienie dla organizacji społecznej przewiduje. Przykładowo można wskazać art. 31 § 1 kpa, który stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest także organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Interesu prawnego Stowarzyszenia również nie można upatrywać w art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm.). Przepis ten nie daje podstaw do zaakceptowania stanowiska o istnieniu legitymacji procesowej. Zarówno wyżej wskazany przepis, jak i pozostałe regulacje przedmiotowej ustawy dotyczą indywidualnych spraw rozstrzyganych w postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej. Tymczasem przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest skarga wniesiona na akt prawa miejscowego, który nie jest decyzją, a samo postępowanie w przedmiocie uchwalania aktu prawa miejscowego nie jest postępowaniem administracyjnym. Z powyższego wynika, że w aktualnie obowiązującym porządku prawnym, brak jest podstawy prawnej dającej uprawnienie dla wnoszenia przez organizacje społeczne skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego. Ustawa ta nie ma zastosowania do postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego w sprawach ze skarg na uchwały dotyczące miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 44 ust. 3 tej ustawy jednoznacznie wskazuje, że organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Z niekwestionowanego faktu, że organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, w żaden sposób nie wynika wniosek, że służy jej również skarga na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, bowiem sprawa, w której Stowarzyszenie wniosło skargę nie mieści się w katalogu spraw wskazywanych w art. 44 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organizacje społeczne jednak nie są pozbawione możliwości zaskarżenia do sądu uchwały w przedmiocie prawa miejscowego. Takie uprawnienie im bowiem przysługuje zgodnie z art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, ale jeśli reprezentują grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Jak wynika z okoliczności sprawy, strona skarżąca nie wnosi skargi jako podmiot, będący właścicielem nieruchomości na terenie objętym zaskarżonym planem, którego uprawnienia zostały naruszone uchwałą, ani też jako podmiot reprezentujący grupę mieszkańców gminy (brak w tym zakresie wyrażenia pisemnej zgody, wymaganej przepisem), lecz jako organizacja społeczna. W takim jednak wypadku skarga przez nią wniesiona byłaby dopuszczalna tylko wtedy, jeśli istniałaby norma prawna, która dla organizacji społecznej takie uprawnienie by przewidywała. Tymczasem takiej normy w obowiązującym porządku prawnym brak. W szczególności nie można za taką uznać postanowień art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Stwierdzić należy, że przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Odnosząc się do powyższego powtórzyć należy, że skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy nie jest skargą powszechną. Można ją wnieść z powołaniem się na naruszenie własnego, zindywidualizowanego interesu prawnego. Wykluczone jest skarżenie uchwały lub zarządzenia na podstawie powołanego przepisu, ale w interesie bliżej nieoznaczonych osób (por. G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc: Samorząd gminny. Komentarz, Warszawa 2005, teza 3 do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym). Inaczej mówiąc, skarga oparta na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy musi odnosić się do takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danego podmiotu (por.: wyrok NSA z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1157/08). Powyższe wymagania dotyczą również skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy przez organizację społeczną, jaką jest w niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie. Jeżeli bowiem przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy nie daje podstaw do skarżenia w interesie publicznym uchwał samorządu gminy przez każdego, to również organizacja społeczna występująca w roli skarżącego powinna, dla skutecznego wniesienia skargi, wykazać związek między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną i ten związek musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków na tę organizację. Stowarzyszenie nie może skutecznie zaskarżyć uchwały samorządu gminy, która nie narusza bezpośrednio interesów prawnych Stowarzyszenia, a narusza (w ocenie skarżącego) interesy mieszkańców Gminy. Wskazywane przez skarżące Stowarzyszenie uchybienia w procedurze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowią samoistnej przesłanki uprawniającej przyjęcie legitymacji skargowej skarżącego Stowarzyszenia w sprawie, przysługującej na podstawie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Strona skarżąca nie wykazała, które z jej praw lub obowiązków zostały realnie naruszone wskazywanymi uchybieniami proceduralnymi. Skoro skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili jej zaskarżenia jego interesu prawnego – nie mogło skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy, czego konsekwencją jest odrzucenie skargi. Skoro skarżący nie ma legitymacji skargowej, Sąd nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, LEX nr 437511). Z powyższych względów, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzygając o zwrocie wpisu od skargi na mocy art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy.