IV SA/Wa 2730/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) sędzia WSA Aneta Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister, organ odwoławczy) postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017r. utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] grudnia 2016r. znak: [...] którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa hotelu wraz z garażem podziemnym na dz. nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] w granicy z działkami nr [...], [...], [...], [...], obr. jw. wraz ze stacją transformatorową i infrastrukturą techniczną na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. jw." Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 89 piet 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. Z 2014r. poz. 1446 – dalej: ustawa o ochronie zabytków ), oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca) Stan sprawy przedstawia się następująco: Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016r. znak: [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn.:"Budowa hotelu wraz z garażem podziemnym na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] [...] przy ul. [...] w [...] w granicy z działkami nr [...], [...], [...], [...], obr. jw., wraz ze stacją transformatorową i infrastrukturą techniczną na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. jw." W dniu 1 czerwca 2016r. do Ministra wpłynął wniosek "[...]" Sp. z o. o., o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia. Po zapoznaniu się z wnioskiem Minister postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] wydanym na podstawie art. 61a § 1 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. W uzasadnieniu wskazano, iż ustawodawca w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określił, czy strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie będące inwestorem - a zatem nie posiadające prawa do złożenia zażalenia na postanowienie wydane w przedmiocie uzgodnienia decyzji - zachowują legitymację do wzruszenia ostatecznych postanowień w trybach nadzwyczajnych. Zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego należy przyjąć, iż strony nie będące inwestorami to uprawnienie utraciły. Odmienne stanowisko prowadziłoby bowiem do nieracjonalnych, z punktu widzenia społecznego, konsekwencji. Z jednej strony wyłączona byłaby możliwość wniesienia zażalenia (a więc tryb zwyczajny wzruszania postanowienia), z drugiej strony - dopuszczalne byłoby wzruszenie ostatecznego postanowienia (zastosowanie trybu nadzwyczajnego). Skoro stronom postępowania nie będącym inwestorami, w związku z art.53 ust. 5, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, została wyłączona możliwość wniesienia zażalenia w trybie zwykłym to przyjęcie, że mają one prawo do wszczynania trybów nadzwyczajnych, przeczyłoby zasadom wykładni systemowej. Z akt niniejszej sprawy wynika, że "[...]" Sp. z o. o., nie jest inwestorem w odniesieniu do ww. inwestycji, zatem nie posiada prawa do złożenia zażalenia na ww. postanowienie, a także prawa do jego wzruszenia w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a., w tym, w trybie art. 156. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła "[...]" Sp. z o. o. Skarżąca podniosła, że rozstrzygnięcie Ministra narusza konstytucyjne prawo wnioskodawcy do kontroli aktów prawnych wydanych w jego sprawach, a tym samym, możliwości zakwestionowania decyzji o warunkach zabudowy w kontekście zasad ochrony zabytków. Dodatkowo, w złożonym zażaleniu wskazuje, iż postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa hotelu wraz z garażem podziemnym na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] [...] przy ul. [...] w [...]", jest sprzeczne z przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Minister – po rozpatrzeniu w/w wniosku – postanowieniem z [...] sierpnia 2017r. utrzymał w mocy własne postanowienie wydane w pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ, wskazał na obowiązujące przepisy w zakresie uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał, że zgodnie z art. 53 ust.5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu, zażalenie na postanowienie uzgadniające przysługuje wyłącznie inwestorowi, a wiec osobie która wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W konsekwencji, zdaniem organu, oznacza to że w przypadku złożenia zażalenia przez pozostałe strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy, organ uzgadniający nie może skutecznie dokonać jego rozpoznania i ma obowiązek umorzenia postępowania zażaleniowego. Z powyższego, zdaniem organu wynika, że skoro strony postępowania nie będące inwestorem, w związku z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. zostały wyłączone z możliwości wniesienia zażalenia w trybie zwykłym to przyjęcie, że mają one prawo do wszczęcia trybów nadzwyczajnych przeczyłoby zasadom wykładni systemowej, zgodnie z którą nie należy interpretować przepisów prawa w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami. Z art. 126 k.p.a. wynika, że tryby nadzwyczajne mają zastosowanie jedynie do postanowień, na które przysługuje zażalenie, zatem w odniesieniu do postanowień, które nie mogą być zaskarżone przez określone strony postępowania, nie może być wszczęte na wniosek tychże stron postępowanie w trybie nadzwyczajnym. Organ wskazał również, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany został pogląd, że dopuszczenie możliwości weryfikacji w trybie nadzwyczajnym postanowień uzgadniających, wydawanych w postanowieniu głównym, jakim jest postępowanie o ustalenie warunków zabudowy prowadziłoby do obejścia prawa, a więc de facto do możliwości przeprowadzenia na etapie uzgodnieniowym kontroli prawidłowości dokonanego uzgodnienia także z wniosku innych stron postępowania inwestycyjnego niż inwestor, w razie potwierdzenia spełnienia przesłanek formalnych wznowienia (podstawa, zachowanie terminu). Mając zatem na uwadze cele przyświecające ustawodawcy we wprowadzeniu omówionych zmian legislacyjnych, mających służyć przyśpieszeniu procedury ustalania warunków zabudowy, stanowiska takiego nie można uznać za uprawnione. Potwierdzenie bowiem, że zachodzą przesłanki formalne wznowienia postępowania uzgodnieniowego otwierałoby drogę do ponownego rozpoznania sprawy na tych samych zasadach, jak ma to miejsce w trybie zwykłym, a więc w razie rozpatrzenia zażalenia złożonego przez uprawniony podmiot (inwestora). Dopuszczenie takiej możliwości, przeczyłoby racjonalności ustawodawcy, (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2699/12, wyroki WSA w Warszawie z dnia 18 października 2013 r., sygn. IV SA/Wa 1584/13, a także z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. IV SA/Wa 894/14) Z powyższych względów zdaniem organu odwoławczego należało w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania z wniosku spółki "[...]" Sp. z o. o. o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 2016 r., uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy, albowiem wniosek pochodzi od podmiotu, który nie jest uprawniony do wszczęcia postępowania w powyższej sprawie. Organ wyjaśnił przy tym, że z brzmienia art. 61a ust.1 k.p.a. wynika, iż organ odmawia wszczęcia postępowania, gdy z uzasadnionych przyczyn, nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie przyjęto, iż przyczyny te winny być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego A zatem, dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do wydania decyzji administracyjnej, jak również, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, (por. wyrok VII ŚA/Wa 1771/12 nr 1321646, VII SA/Wa 1163/12 nr 1326821, wyrok WSA sygn. akt VII SA/Wa 2356/11, LEX nr 1139835). Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła "[...]" Sp. z o. o. zaskarżając w/w postanowienie Ministra z dnia [...] sierpnia 2017r. w całości. W skardze zarzucono postanowieniu wydanie z naruszeniem art. 15 w związku z art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski, poprzez brak merytorycznego rozpoznania sprawy i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na ustaleniach ległych u podstaw postanowienia wydanego w I instancji, w wyniku czego utrzymane zostało w mocy wadliwe postanowienie wydane w I instancji. Alternatywnie wskazała również na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wobec nie zastosowania przez organ, pomimo tego, iż postanowienie z dnia [...] lutego 2016r., dotknięte jest wadą nieważności i w związku z tym organy miały obowiązek wszcząć postępowanie z urzędu, w sytuacji gdy skarżąca nie był legitymowana do wszczęcia postępowania. Podnosząc wskazane wyżej zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra z dnia [...] grudnia 2016r. oraz zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) dla skarżącej. W uzasadnieniu skargi m. in. podkreślono, że : - Minister poprzestając na twierdzeniu o braku legitymacji skarżącej do wszczęcia postepowania o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2016r. uchybił zasadzie dwuinstancyjności w tym sensie, że nie zbadał raz jeszcze sprawy w całości opierając się wyłącznie na argumentacji ległej u postaw postanowienia z dnia [...] grudnia 2016r. Tymczasem skarżąca jest stroną postepowania o warunkach zabudowy, w ramach którego zapadło wskazane wyżej postanowienie z dnia [...] lutego 2016r. a co więcej skarżąca w ramach postępowania o warunkach zabudowy wniosła odwołanie od decyzji, które obejmowało także zażalenie na w/w postanowienie Konserwatora Zabytków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) stwierdziło jednak niedopuszczalność zażalenia a decyzje o warunkach zabudowy utrzymało w mocy z tym uzasadnieniem, że nie jest możliwa ocena decyzji o warunkach zabudowy w kontekście zasad ochrony zabytków, skoro decyzja ta została uzgodniona przez właściwy organ. W świetle powyższego zdaniem skarżącej odmowa wszczęcia postepowania zainicjowanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2016r., czyni iluzorycznym prawo wnioskodawcy do kontroli instancyjnej decyzji o warunkach zabudowy i przez to narusza konstytucyjne prawo wnioskodawcy określone w art. 176 ust.1 w związku z art. 54 ust.1 oraz art. 78 Konstytucji RP. - z wyraźnego brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że w sytuacji gdy istnieje przesłanka nieważności decyzji (postanowienia) obowiązkiem organu jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Dlatego nawet w sytuacji uznania, iż skarżąca nie posiadała legitymacji do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2016r. Minister powinien był wszcząć to postępowanie z urzędu, ze względu na istniejące ku temu podstawy wskazane przez skarżącą. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. A także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie zaistniały zatem przesłanki do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, bowiem do Sądu zostało zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej Ministra) z dnia [...] sierpnia 2017r. (o numerze wskazanym na wstępie) utrzymujące w mocy postanowienie własne tego organu z dnia [...] grudnia 2016r. (o numerze wskazanym na wstępie), którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2016r. znak: [...] uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa hotelu wraz z garażem podziemnym na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] [...] przy ul. [...] w [...] w granicy z działkami nr [...], [...], [...], [...], obr. jw. wraz ze stacją transformatorową i infrastrukturą techniczną na dz. [...], [...], [...], [...], [...] [...] nr obr. jw." Badając prawidłowość wydania wskazanego wyżej postanowienia Sąd doszedł do przekonania, ze skarga jest niezasadna. Zakwestionowane rozstrzygnięcie, w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie narusza bowiem prawa w stopniu mogącym powodować uchylenie wskazanego orzeczenia. Istota niniejszej sprawy, a co za tym idzie – zarzutów skargi, sprowadza się do kwestii, czy organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej z dnia 1 czerwca 2016r. (pismo zawierające wniosek datowane jest na dzień 20 maja 2016r.). Innymi słowy, ustalenia wymaga, czy organ zasadnie przyjął, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 61a ust.1 k.p.a. stanowiący, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przy czym jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, odmowa nastąpiła ze względu na inne uzasadnione przyczyny. Zdaniem bowiem organu z taka sytuacja mamy do czynienia, gdy ustawodawca wyklucza prawo wniesienia zażalenia na to postanowienie przez wszystkie strony lub tak jak w niniejszej sprawie przez wszystkie podmioty poza inwestorem. W orzecznictwie wskazuje się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 Kpa, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, opublikowany na stronach internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Celem bowiem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (akt administracyjny) byłby obarczony istotną wadą. Nie budzi wątpliwości, że przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem takie których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. W szczególności do przyczyn tych należą okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (art. 156 § 1 Kpa) lub wznowienia postępowania (art. 145 – art. 145b Kpa). W tym kontekście należy również zauważyć, że do postanowień (wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył postanowienia uzgadniającego) – zgodnie z art. 126 k.p.a. – stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2 – 5 oraz art. 109 – 113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień określonych w art. 134 – również (...) art. 156 – 159, (...). Przedmiotem postępowania nieważnościowego stosownie do przytoczonej regulacji może być zatem: 1) postanowienie, od którego przysługuje zażalenie; 2) postanowienie określone w art. 134 k.p.a., czyli postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania lub zażalenia i postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia (w zw. z art. 144 k.p.a.). Postanowienie z [...] lutego 2016r. podjęto m.in. na podstawie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Wskazany przepis stanowi, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Wskazany wyżej zapis określający, że zażalenie przysługuje tylko inwestorowi niewątpliwie dokonuje modyfikacji (doprecyzowania) zapisu § 5 art. 106 k.p.a., który stanowi, że zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Konsekwencją określenia przez ustawodawcę mocą art. 53 ust.5 u.p.z.p., że zażalenie na postanowienie uzgadniające przysługuje tylko inwestorowi, jest również niemożność kwestionowania jego legalności w drodze jednego z administracyjnych postępowań nadzwyczajnych, w niniejszej sprawie postępowania nieważnościowego unormowanego w art. 156 – 159 k.p.a. Organ administracji publicznej – według normy art. 61 a § 1 k.p.a. - wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Niemożność wzruszenia aktu administracyjnego w trybie nadzwyczajnym należało bez wątpienia zaliczyć do innej uzasadnionej przyczyny, z powodu zaistnienia, której postępowanie administracyjne (w przypadku niniejszej sprawy postępowanie nieważnościowe) nie mogło zostać wszczęte. Powyższe musiało skutkować wydaniem przez Ministra rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżących o stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] lutego 2016r. opartego na wyżej przytoczonej podstawie prawnej. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej, w którym wskazuje, że organy obu instancji a w szczególności organ odwoławczy nie rozważył możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania z urzędu, przy obszernie opisanych przez skarżącą faktach dotyczących podstawy stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 2016r. (znak: [...]), należy wskazać, że zarzut ten jest bezpodstawny. Przyjmuje się co prawda w orzecznictwie, że po odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, organ może wszcząć z urzędu postępowanie o stwierdzenie jej nieważności o ile dostrzeże występowanie w kwestionowanym orzeczeniu którejś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jednak brak wszczęcia takiego postępowania z urzędu oznacza jedynie, że organ administracji nie dopatrzył się zaistnienia podstaw do takiego działania. Tym samym w niniejszym postępowaniu brak jest możliwości czynienia zarzutów organowi z powodu niepodjęcia z urzędu takiego postępowania. W wyniku kontroli legalność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wymienione akty administracyjne zostały wydane zgodnie z prawem. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 p.p.s.a. - orzeczono jak sentencji wyroku.