IV SA/Wa 2820/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na uchwałę Zarządu Gminy Z. z dnia [...] czerwca 1999 r. nr [...] w przedmiocie udziału mieszkańców w budowie Stacji Uzdatniania Wody i sieci wodociągowej z przyłączami 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. I. Pismem z dnia 5 listopada 2012 r. Prokurator Okręgowy w S. (dalej "Prokurator") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu"), na podstawie art.5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U z 2011 r. Nr 270, poz.1599) oraz art.8 i 50 par.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", skargę na uchwałę Nr [...] Zarządu Gminy Z. z dnia [...] czerwca 1999 r. w sprawie udziału mieszkańców w budowie sieci wodociągowej z przyłączami w miejscowości Z. (dalej odpowiednio: "Zarząd Gminy",, "zadanie inwestycyjne", "zaskarżona uchwała"). II. Skarga zarzuca zaskarżonej uchwale naruszenie art.26 ust.1 oraz art.30 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz.74) poprzez uznanie, że przywołane przepisy stanowiły podstawę prawną do ustalania i regulacji w drodze uchwały Zarządu Gminy wysokości udziału mieszkańców Gminy w kosztach zadania inwestycyjnego. III. Uzasadniając zarzuty skargi, Prokurator wskazał w szczególności, co następuje: 1. W dniu [...] czerwca 1999 r. Zarząd Gminy podjął na podstawie art.26 ust.1 oraz art.30 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżoną uchwałę, ustalającą udział mieszkańców w kosztach zadania inwestycyjnego sieć wodociągowa w miejscowości Z. w wysokości: 1.100 zł – od nowego przyłącza zbiorczej sieci wodociągowej, 400 zł – w przypadku wykorzystania dotychczasowego przyłącza sieci wodociągowej. 2. Z powołanych w zaskarżonej uchwale przepisów ustawy o samorządzie gminnym wynika, że do zadań zarządu gminy należy m.in. przygotowywanie projektów uchwał rad gminy oraz określenie sposobu ich wykonywania. 3. Treść zaskarżonej uchwały Zarządu Gminy nie wskazuje, że jej przedmiotem jest projekt uchwały Rady Gminy. Treść ta wskazuje natomiast, że uchwała ta samodzielnie reguluje udział mieszkańców wsi w kosztach zadania inwestycyjnego. 4. W świetle art.40 ustawy o samorządzie gminnym gmina ma prawo do stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących (przepisów gminnych), niemiej kompetencja w tym zakresie przysługuje radzie gminy, natomiast zarząd gminy może jedynie wydawać zarządzenia porządkowe w przypadkach nie cierpiących zwłoki (art.41 ustawy). Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie przewidują subdelegacji dla własnych kompetencji rady, zaś przepis art.26 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiący że organem wykonawczym gminy jest zarząd gminy, nie jest przepisem kompetencyjnym. 5. Zaskarżona uchwała narusza w związku z powyższym w sposób rażący przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zarząd Gminy, jako organ wykonawczy, podejmując w tym przypadku działania uchwałodawcze, przekroczył swoje kompetencje prawotwórcze i zobowiązał mieszkańców do ponoszenia ciężarów niezgodnie z obowiązującym prawem. 6. W świetle obowiązującego orzecznictwa sądowego dopuszczalne jest zbieranie przez gminę dobrowolnych wpłat właścicieli nieruchomości na budowę urządzeń infrastruktury technicznej, do której należy również budowa sieci wodno – kanalizacyjnej, niemniej niedopuszczalne jest uzależnienie ich budowy od wniesienia takich "dobrowolnych wpłat". Gminy nie mogą zatem pobierać opłat za budowę sieci od osób, które chcą mieć wodociąg. Funkcję takiej opłaty spełnia opłata adiacencka. 7. Zaskarżona uchwała posiada wszystkie elementy prawa miejscowego, obowiązującego na terenie Gminy. Została bowiem skierowana do wszystkich mieszkańców miejscowości J. oraz B.. Jednocześnie reguluje ona wysokość nałożonej opłaty wobec nieokreślonej grupy podmiotów zobowiązanych do partycypowania w kosztach realizacji zadania inwestycyjnego. 8. Z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, nie odnoszą] się do niej czasowe ograniczenia w zakresie możliwości stwierdzenia jej nieważności. IV. W odpowiedzi na skargę Zarząd Gminy wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko, Zarząd Gminy wskazał w szczególności, co następuje: 1. Zaskarżona uchwała stanowiła w istocie jedynie projekt uchwały Rady Gminy. Powyższe wynika z faktu wskazania w podstawie uchwały art.30 ust.1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art.30 ust.2 pkt 1 ustawy do zadań zarządu gminy należy przygotowywanie projektów uchwał rady gminy. 2. Zaskarżona uchwała nie zawiera przepisów podlegających ogłoszeniu w trybie właściwym dla aktów prawa miejscowego. 3. W świetle orzecznictwa sądowego (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV SA/GI) do uznania danej uchwały rady gminy za akt prawa miejscowego nie wystarczy jedynie treść tej uchwały. Koniecznym jest opublikowanie jej w prawem przewidzianym publikatorze zgodnie z art.2 ust.1 ustawy z 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Uchwała nie opublikowana w takim publikatorze nie posiada statusu aktu prawa miejscowego. 4. Z racji tego, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, znajdują w stosunku do niej zastosowanie ograniczenia co do możliwości jej wyeliminowania z obrotu prawnego, przewidziane w art.94 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Termin, w którym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały mogło nastąpić, minął. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: V. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art.50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. VI. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały Zarządu Gminy prowadzi do następujących wniosków: 1. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że wbrew stanowisku Zarządu Gminy wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, zaskarżonej uchwały nie można uznać jedynie za nie wiążący prawnie projekt uchwały Rady Gminy. Z treści zaskarżonego aktu wynika w sposób jednoznaczny, że uchwałodawca, określony wyraźnie jako Zarząd Gminy, we własnym imieniu ustalił zasady partycypacji mieszkańców w kosztach przedmiotowego zadania inwestycyjnego, wiążące jego adresatów. W akcie tym nie ma żadnych odwołań do Rady Gminy, czy też wzmianki o tym, że jest to projekt uchwały Rady Gminy. Rozstrzygający w rozpatrywanym kontekście jest zatem przedmiot regulacji (treść) wydanego aktu, a nie fakt powołania w jego podstawie prawnej w sposób ogólny przepisu art.30 ust.1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, który m.in. (art.30 ust.2 pkt 1 ustawy) upoważnia zarząd gminy do przygotowywania projektów uchwał rady gminy. Abstrahując zatem w tym miejscu od oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu należy stwierdzić, że wszedł on do obrotu prawnego jako samodzielny akt stanowienia prawa Zarządu Gminy i tak powinien być oceniany. 2. W sposób nie budzący wątpliwości zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z poglądem wyrażonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 roku, sygn. akt I OZ 834/11 (Lex nr 1069750) aby dana uchwała mogła być uznana za akt prawa miejscowego, musi dotyczyć spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, musi być aktem prawnym o charakterze generalnym i abstrakcyjnym - musi zawierać przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie. Zaskarżona uchwała Zarządu Gminy, nakładająca na właścicieli nieruchomości obowiązek ponoszenia opłaty tytułem uczestnictwa w kosztach budowy zadania inwestycyjnego posiada niewątpliwie wskazane wyżej cechy, pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Skierowana została bowiem do wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy, którzy chcieliby podłączyć swoje nieruchomości do sieci wodociągowej i nakazała im określone zachowanie: obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale kwoty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Nie jest to akt o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażającym jedynie postulaty. Treść aktu wydanego przez organ gminy, skutki prawne, jakie aktem tym zamierzano wywołać i wywołano, mają rozstrzygające znaczenie przy ocenie, czy akt ten jest aktem prawa miejscowego, czy też nie. Takiego przesądzającego znaczenia nie ma natomiast kwestia ogłoszenia aktu w oficjalnym publikatorze. Na marginesie tego wątku rozważań zauważyć należy, że w odpowiedzi na skargę Zarząd Gminy powołał się - wskazując regulacje ustawowe, dotyczące publikacji aktów prawnych, których zastosowanie warunkuje dopuszczalność uznania danego aktu za akt prawa miejscowego - na przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz.1172 z późn.zm.), a zatem aktu, który nie obowiązywał jeszcze w dacie wydania zaskarżonej uchwały i wejścia jej w życie ([...] czerwca 1999 r.). 3. Wadliwość zaskarżonej uchwały Zarządu Gminy wynika w pierwszej kolejności z faktu, że organ ten nie posiadał umocowania ustawowego do wydania aktu stanowienia prawa o randze aktu prawa miejscowego. Kompetencje zarządu gminy w dacie wydania zaskarżonej uchwały określał przepis art.30 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowił, że: Zarząd wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (ust.1). Do zadań zarządu należy w szczególności: 1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy, 2) określanie sposobu wykonywania uchwał, 3) gospodarowanie mieniem komunalnym, 4) wykonywanie budżetu, 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, 6) wykonywanie zadań zleconych, o których mowa w art. 8 (ust.2). W realizacji zadań własnych gminy zarząd podlega wyłącznie radzie gminy (ust.3). Zasady i tryb tworzenia przez gminy przepisów prawa miejscowego regulowały w dacie wydania zaskarżonej uchwały przepisy rozdziału 4 ustawy o samorządzie gminnym, noszącego tytuł "Przepisy gminne" (obecnie "Akty prawa miejscowego tworzonego przez gminę"). Przepis art.40 ust.1 ustawy stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych dalej przepisami gminnymi. Zgodnie z art.40 ust.2 ustawy, na jej podstawie organy gminy mogły wydawać przepisy gminne w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zgodnie z art.40 ust.3 ustawy, w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy mogła wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Zgodnie z art.41 ust.1 ustawy przepisy gminne ustanawiała rada gminy w formie uchwały. W przypadku nie cierpiącym zwłoki przepisy porządkowe mógł wydać zarząd w formie zarządzenia (art.41 ust.2 ustawy). Zarządzenie, o którym mowa w ust. 2, podlegało zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy. Traciło ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady (art.41 ust.3 ustawy). W razie nieprzedstawienia do zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia zarządzenia, rada gminy określała termin utraty jego mocy obowiązującej (art.40 ust.4 ustawy). W świetle powyższych regulacji oczywistym jest, że kompetencje zarządu gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego (przepisów gminnych) ograniczały się wyłącznie do ustanawiania przepisów porządkowych, których byt prawny był uzależniony od ich zatwierdzenia przez radę gminy. Zaskarżona uchwała Zarządu Gminy nie jest aktem tego rodzaju. W tej sytuacji nie pozostaje nic innego, jak stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z przekroczeniem kompetencji przysługujących zarządowi gminy. Powyższa wadliwość zaskarżonej uchwały, mająca istotny charakter, stanowi wystarczającą podstawę do zakwestionowania legalności aktu i wyeliminowania z obrotu prawnego. 4. Niezależnie od obciążenia zaskarżonej uchwały wadą formalną, polegającą na wydaniu jej przez organ gminy, nie posiadający co do zasady umocowania do wydawania aktów prawa miejscowego, podkreślenia wymaga, że w kwestionowanym akcie ustanowiono regulacje, wykraczające poza zakres umocowania przyznany organowi gminy, upoważnionemu do uchwalania aktów prawa miejscowego, tj. radzie gminy. Obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej uchwały ustawodawstwo nie upoważniało bowiem rady gminy do obciążania mieszkańców gminy kosztami budowy infrastruktury wodociągowo – kanalizacyjnej (uzależniania uzyskania przez poszczególnych mieszkańców gminy dostępu do tej infrastruktury od pokrycia kosztów jej wybudowania). Jak już wcześniej wskazano, kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określały w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały przepisy rozdziału 4 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 40 ust.1 tejże ustawy, gminie przysługiwało prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Kwestionowane w skardze opłaty mają cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Zostały wprowadzone przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i są pobierane w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można ich zatem traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszących świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. Nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia takich opłat za przyłączenie się do sieci wodociągowej bądź kanalizacyjnej w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących (tak WSA w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 27 września 2005 r., II SA/Kr 1028/04). Należy również zauważyć, iż zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków (dotyczy to również opłat) nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ponadto z przepisu art. 84 Konstytucji RP, zamieszczonego w ramach regulacji dotyczących środków ochrony wolności i praw człowieka i obywatela, wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Jak już wyższej wskazano, zakwestionowane opłaty mają cechy jednostronnie nałożonej na mieszkańców daniny publicznej. Wprowadzenie ich nastąpiło przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy, a są one pobierane w związku z zamiarem właściciela nieruchomości przyłączenia do wodociągu. Powyższe rozważania pozwalają zatem stwierdzić, iż nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia opłat wskazanych w zaskarżonej uchwale w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Tym samym zaskarżona uchwała, w zakresie w jakim nakłada na mieszkańców gminy obowiązek uiszczania opłat za przyłączenie, wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady, ustalone odrębnymi przepisami, ponieważ nie została podjęta na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, a nie należy także do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego zgodnie z którym w ustalaniu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich (NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, Orzecznictwo w sprawach samorządowych z 2001 r., nr 4; nie publikowane wyroki NSA z 31 maja 1996 r., I SA/Łd 65/96 i z dnia 16 grudnia 1996 r., II SA/Kr 1377/96, a nadto uchwała SN z dnia 26 września 1995 r., sygn. III AZP 22/95, OSNAPiUS 1996, nr 6). W aktualnym stanie prawnym jedyną legalną drogą uzyskania środków do budżetu gminy związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, m.in. urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych budowanych z udziałem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zwiększających wartość nieruchomości, są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), w szczególności regulujące kwestie opłat adiacenckich (art. 143-148). 5. W konkluzji, Sąd stwierdza, iż uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, a zatem z rażącym naruszeniem praw. Z racji tego, że zaskarżony akt jest aktem prawa miejscowego, nie odnosi się do niego zakaz stwierdzania nieważności po upływie jednego roku od dnia podjęcia aktu, ustanowiony w art.94 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. W następie powyższego Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego aktu w całości. VII. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O wykonalności uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.