IV SA/Wa 2854/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant spec. Joanna Ziółkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2020 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] S.A. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej "organ odwoławczy") z [...] września 2019r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Zarządu [...] [...] z [...]kwietnia 2017r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie nośnika reklamowego o wysokości ca 9,0 m i wymiarach płyty reklamowej 6,38 x 3,38m na części działki nr ew. [...] z obrębu [...] w rejonie skrzyżowania ul. [...] ul. [...] na terenie [...]. Stan sprawy przedstawia się następująco: Zarząd [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. (dalej: spółka, skarżąca) z dnia [...] kwietnia 2014r., odmówił ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie nośnika reklamowego o wysokości ca 9,0 m i wymiarach płyty reklamowej 6,38 m x 3,38 m na części działki nr ew. [...] z obrębu [...]w rejonie skrzyżowania ul. [...] ul. [...] na terenie [...]. Niezgadzając się z ww. decyzją spółka wniosła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu spółka zarzuciła naruszenie: § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra w Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r.) poprzez nieprawidłowe określenie granic obszaru analizowanego; art. 61 ust.1 pkt 1 oraz art. 1 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że planowane przez inwestora inwestycja nie kontynuuje funkcji oraz pozostałych parametrów analizowanego terenu; art. 61 ust.1 pkt 5 ww. ustawy poprzez błędne uznanie, że inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi tj. Zarządzeniem nr [...] Prezydenta [...]z [...] listopada 2007r., które nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa; art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; art. 85 w związku z art. 67 i 68 k.p.a. poprzez przeprowadzenie wizji w terenie bez udziału skarżącej i bez udokumentowania tej czynności protokołem odpowiadającym wymogom art. 68 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z [...] września 2019r. (nr wskazany na wstępie) utrzymało w mocy rozstrzygniecie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na obowiązujące w sprawie przepisy oraz podkreślił, że rozpoznając sprawę Kolegium dokonało oceny sposobu wyznaczenia przez organ I instancji obszaru analizowanego, jak również analizy. Wskazało, że ustalenia składu orzekającego w tym zakresie są zbieżne z ustaleniami organu I instancji, co oznacza, iż obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. a analiza tak wyznaczonego obszaru w zakresie kontynuacji funkcji nie budzi zastrzeżeń . Organ wskazał również że następnym etapem, po wyznaczeniu obszaru analizowanego jest konieczność ustalenia parametrów dla zabudowy objętej wnioskiem, o których mowa w § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Kolegium dokonało ponownej oceny sprawy w zakresie określenia podstawowych parametrów planowanej zabudowy wynikających z powołanego powyżej rozporządzenia. Z przeprowadzonej analizy wynika, iż usytuowanie nośnika nie naruszy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jednakże jak wykazała przeprowadzona analiza w obszarze brak jest legalnie usytuowanego nośnika reklamowego, który, pod względem parametrów odpowiadałby legalizowanej budowli. Wskazano również, że przeprowadzona wizja w terenie wykazała, że w sąsiedztwie tego terenu znajdują się nośniki reklamowe o różnych wysokościach i wymiarach tablic reklamowych, wprowadzających dysharmonię w przestrzeni miejskiej, zakłócających ład przestrzenny obszaru. W ocenie Kolegium analiza dokonana przez organ I instancji wykazała brak możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Organ podkreślił przy tym, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że do wykonania analizy obszaru mogą być brane pod uwagę tylko obiekty wybudowane zgodnie z prawem. A skoro, w obszarze analizowanym brak jest budowli reklamowych, które pod względem parametrów odpowiadałyby zabudowie nośnika legalizowanego, to w ocenie Kolegium, zważywszy na okoliczność wykazania w analizie braku spełnienia wymagań w zakresie szerokości i wysokości oraz formy architektonicznej, nie jest możliwe wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy wskazał również, że z punktu widzenia zasad i celów postępowania uregulowanego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy ocenić nie tylko to, czy dana zabudowa jest do pogodzenia z istniejącymi na danym terenie warunkami urbanistycznymi, ale również, czy i w jaki sposób będzie ona kształtować zasady ładu przestrzennego na tym terenie w przyszłości, gdyby doszło do zalegalizowania przedmiotowego nośnika reklamowego. Należy bowiem mieć na uwadze, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego nośnika reklamowego otworzyłoby drogę do wprowadzania do przestrzeni nowych elementów, niepożądanych z uwagi na istniejące uwarunkowania i nie do pogodzenia z potrzebą ochrony układu urbanistycznego i architektonicznego. Zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Jednocześnie, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ocenie podlega nie tylko funkcja danego obiektu, ale przede wszystkim rodzaj zabudowy. Dalej Kolegium wskazało, że ustalenie warunków zabudowy dla ww. nośnika reklamowego spowoduje, że będziemy mieć do czynienia z zabudową o określonych parametrach zlokalizowaną na słupach z fundamentem trwale związanym z gruntem. Kolegium podzieliło zatem pogląd organu I instancji, iż określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wymóg dobrego sąsiedztwa nie został w tym przypadku spełniony bowiem przedmiotowy nośnik reklamowy zakłóca ład architektoniczny zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym. Zdaniem Kolegium realizacja nośnika reklamowego z fundamentem trwale związanym z gruntem, zmienia strukturę przestrzenną układu urbanistycznego. Kolegium podzieliło również stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z przepisami obowiązującymi w tym zakresie i wydanie warunków zabudowy jest niemożliwe z uwagi na przeprowadzoną ocenę sprawy w aspekcie zgodności z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zasadami kształtowania ładu przestrzennego. Według wniosków przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej zalegalizowanie wolnostojącego urządzenia reklamowego naruszałoby ład przestrzenny charakterystyczny dla zabudowy występującej w obszarze analizowanym, gdyż wprowadzenie wolnostojącego nośnika reklamowego na przedmiotowym terenie nie stanowi kontynuacji istniejących cech zabudowy i zagospodarowania terenu znajdującego się w obszarze analizowanym, a tym samym dopuszczenie lokalizacji wnioskowanego obiektu naruszałoby zasadę dobrego sąsiedztwa. Kolegium podkreśliło, że samo niespełnienie przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy było wystarczającą podstawą do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Rozpoznając sprawę Kolegium uznało również, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2003r., co powoduje że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że postawą odmowy ustalenia warunków zabudowy były ustalenia wynikające z przeprowadzonej analizy, nie zaś , jak wskazuje skarżący zarządzenia Prezydenta [...] nr [...] z dnia 14 listopada 2007 r. w sprawie określenia szczegółowych wskazań umieszczania reklam i informacji wizualnej w Warszawie na nieruchomościach i innych obiektach wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości oraz zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Prezydent [...]. Stanowisko Wydziału estetyki było rozpatrywane w charakterze niewiążącej opinii, uzyskanej w toku prowadzonego postępowania. Skargę na wskazane wyżej orzeczenie organu odwoławczego wniosła spółka [....] sp. z o.o. zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie: - art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2003r. poprzez błędne ustalenie, że brak jest budowli sąsiednich które mogłyby stanowić – w zakresie kontynuowania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu – punkt odniesienia do ustalenia, czy nośnik reklamowy skarżącej będzie stanowił kontynuację zabudowy i zagospodarowania terenu; - art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Podnosząc wskazane wyżej zarzuty spółka wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji a także o przyznanie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że Kolegium podeszło mechanicznie do kwestii kontynuowania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu tym samym nie dokonując rozpatrzenia istoty sprawy. Przyjęło bowiem, że skoro nie ma takiego samego nośnika reklamowego legalnie wybudowanego na sąsiedniej działce, to nie może funkcjonować również nośnik skarżącej. Takie podejście nie liczy się z faktem, że w sumie okolica ma charakter po części usługowy, ponieważ zarówno na działce na której znajduje się tablica reklamowa skarżącej, jak i na działkach sąsiadujących z nią znajdują się obiekty handlowo-usługowe a także reklamy w postaci szyldów, reklam w wiatach przystankowych. Zdaniem skarżącej funkcjonowanie w sąsiedztwie obiektów handlowo-usługowych oraz reklam w wiatach przystankowych może być podstawą do przyjęcia, że przedmiotowy nośnik reklamowy, dla którego dokonywane jest ustalenie warunków zabudowy, kontynuuje funkcję reprezentowaną na sąsiedniej działce. Nadto zdaniem skarżącej nośnik reklamowy nie musi kontynuować parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, ponieważ jest on budowlą a nie budynkiem. Dalej skarżący podniósł odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że zasadę kontynuacji funkcji należy rozumieć nie w sposób dosłowny, ale systemowy a zatem warunek sprzeczności dwóch funkcji musi być oceniany obiektywnie. Tym samym nowa funkcja wprowadzana na danym terenie musi być tego rodzaju, że można przyjąć iż będzie ona mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z istniejącą na danym terenie funkcją a także, że w przyszłości nie ograniczy ona istniejącej funkcji na danym terenie. Skarżący podkreślił że kontynuacja funkcji to również uzupełnienie funkcji dotychczasowej, a jej nośnik reklamowy będzie właśnie takim uzupełnieniem istniejącej na danym terenie funkcji gdyż stanowi kontynuacje funkcji usługowej dostępnej z tej samej drogi publicznej (ul. [...]). Tym samym w sprzeczności z powyższym pozostaje ustalenie organu, że nośnik nie kontynuuje cech zagospodarowania terenu, ponieważ brak jest identycznego nośnika reklamowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji oraz wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z[...] września 2019r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Zarządu [...] z [...] kwietnia 2017r. (nr wskazany na wstępie), orzekającą o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nośnika reklamowanego o wysokości ca 9,0m i wymiarach płyty reklamowej 6,38m x 3,38m na części działki nr ew. [...] z obrębu [...] w rejonie skrzyżowania ul. [...] ul. [...] na terenie [...]. Podstawą prawną do wydania decyzji o warunkach zabudowy są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jt. Dz. U. z 2018r. poz. 1945 z późn. zm- dalej: u.p.z.p.) w tym przepis art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z nimi w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego inwestor zobowiązany jest do uzyskania dla planowanej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ ocenia w tym postępowaniu czy zostały spełnione przesłanki o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wydając decyzję organ działa w granicach uznania administracyjnego i tylko w sytuacji, w której wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, ma obowiązek wydania decyzji negatywnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w którym sformułowano materialnoprawne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa zatem, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest m.in. od warunku by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Regulacja powyższa stanowi normatywne ujęcie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego na danym terenie. Zgodnie z tą zasadą zmiana w zagospodarowaniu terenu jest uzależniona od dostosowania planowanej inwestycji do określonych cech urbanistycznych i architektonicznych zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem takiej decyzji jest m.in. zapewnienie ładu przestrzennego na terenie gminy, innymi słowy ukształtowanie przestrzeni tak, aby tworzyła spójną, harmonijną całość w aspekcie widokowym, estetycznym, funkcjonalnym i społeczno-gospodarczym (art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 u.p.z.p). W konsekwencji, przy ustalaniu warunków zabudowy należy mieć na względzie jak planowany do realizacji, względnie już zrealizowany samowolnie obiekt (jak w niniejszej sprawie), komponuje się z dotychczasowym zabudowaniem terenu. Podstawę rozważań dla ustalenia warunków zabudowy stanowił wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia obszar, w którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 - 5 u.p.z.p. Skarżący podnosi w tym zakresie, że wyznaczony przez organ obszar analizowany został wyznaczony w sposób błędny i niezgodny z § 3 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej: rozporządzenie), gdyż jego zdaniem organy winny wziąć pod uwagę długość frontu dwóch działek na których planowana jest inwestycja, co wskazuje, że granice obszaru analizowanego winny być wytyczone w odległości większej niż minimalna tj. 50 m. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela wskazane stanowisko skarżącej. Skoro bowiem planowana inwestycja znajduje się na terenie 2 działek to co do zasady decyzją o warunkach zabudowy winny być objęte te działki nie ich części a nadto do wytyczenia obszaru analizowanego w przypadku położenia inwestycji na dwóch działkach winna być wzięta trzykrotność frontu obydwu działek na których planowana jest inwestycja. Ustawodawca nie mówi bowiem we wskazanym przepisie o części frontu działki na której inwestor planuje inwestycję lecz o froncie działki objętej wnioskiem a zatem całej a nie części. (podobnie NSA wyrok z 27 marca 2019r., sygn. akt. II OSK 1205/17; z 5 kwietnia 2017r., sygn. akt II OSK 2012/15; z 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 16/06). Sąd w tym miejscu wskazuje również, na co w sposób niedostateczny zwrócił uwagi organ odwoławczy, że inwestycja dla której inwestor wnosi o wydanie decyzji o warunkach zabudowy już istnieje, jest zrealizowana a przedmiotowe postępowanie jak twierdzi inwestor związane jest z postępowaniem naprawczym jakie toczy się przed [...] Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...]. To w tamtym postępowaniu zostało wydane postanowienie (nr [...] z dnia [...] stycznia 2014r.), którym na spółkę nałożono obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla nośnika reklamowego i tylko ze względu na to postanowienie oraz toczące się przez PINB postępowanie legalizacyjne możliwe jest rozpoznanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, bowiem co do zasady dla zrealizowanej już inwestycji nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Sąd zauważa zatem, że wskazanym wyżej postanowieniem PINB z [...] stycznia 2014r. nałożono obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla nośnika reklamowego położonego na działce nr ew. [...]. Tymczasem wniosek po uściśleniu go przez inwestora oraz decyzja o warunkach zabudowy zostały wydane dla inwestycji położonej na części działek o nr. [...] i [...] na których inwestor planuje inwestycję. Powstaje zatem uzasadniona wątpliwość czy wniosek inwestora w istocie dotyczy już zrealizowanej inwestycji dla której w ramach postępowania naprawczego zostało wydane postanowienie PINB z [...] stycznia 2014r., czy może wniosek dotyczy zupełnie innej inwestycji. Nadto wypada również wskazać, że jak wynika z akt sprawy (mapa-karta 43 akt administracyjnych) na terenie zarówno działki nr ew. [...] jak i nr [...] posadowione są również i inne budowle reklamowe, co wzbudza dodatkowo wątpliwość czy wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy objęto obiekt reklamowy o którym mowa w ww. postanowieniu PINB. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy organy winny były te rozbieżności i wątpliwości wyjaśnić - czego nie uczyniły. Sąd zauważa również, że organy obu instancji ustaliły, że w analizowanym obszarze znajdują się podobne obiekty o funkcji reklamowej, jednak nie mogą one stanowić podstawy do ustalenia parametrów nowej zabudowy, bowiem zostały one posadowione w ramach samowoli budowlanej (brak jest bowiem dokumentów potwierdzających legalność tych budowli). Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego oraz organu I instancji wynika, że brak legalnie wybudowanego obiektu reklamowego na tym terenie stanowi o braku kontynuacji funkcji i możliwości ustalenia parametrów wnioskowanej inwestycji. Ze wskazanym stanowiskiem co do zasady należy się zgodzić nie jest bowiem możliwe ustalenie warunków zabudowy w oparciu o analizę obiektów wybudowanych samowolnie (nielegalnie). Należy jednak zwrócić uwagę, że rozporządzenie reguluje ustalanie takich parametrów, które są charakterystyczne dla obiektów kubaturowych – linia zabudowy, wskaźnik intensywności zabudowy, szerokość elewacji, geometria dachu. Parametry te nie dają się zawsze zastosować w przypadku zamiaru zlokalizowania tablicy reklamowej i nie nadają się do wyznaczenia jej parametrów. W konsekwencji przepisy prawa nie zawierają regulacji dotyczącej sposobu ustalanie wskaźników dla takich tablic. Podstawą dla dokonania oceny zgodności planowanej inwestycji z istniejącym na sąsiednich działkach zagospodarowaniem jest w tej sytuacji w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nakazujący uwzględnienie parametrów istniejącego zagospodarowania na działkach sąsiednich, w tym gabarytów i formy. Brak jest przy tym przepisów, które mogłyby uzasadnić tezę, że dopuszczalna jest realizacja tylko tablic o parametrach ściśle odpowiadających tablicom już istniejącym. Dodatkowo podnieść należy, że rację ma skarżąca wskazując, że tablice reklamowe, co do zasady nie są obiektami, które kreują jakiś samodzielny sposób zagospodarowania terenu i wyznaczają specyficzną funkcję. Stanowią raczej często element uzupełniający istniejącego zagospodarowania. Po ustaleniu faktycznego zagospodarowania terenu wokół działki objętej wnioskiem, należałoby się także zastanowić, że jeżeli występuje na tym terenie funkcja np. usługowa, to czy z taką funkcją zgodna jest, ewentualna lokalizacja urządzenia służącego reklamie. Oczywiście okoliczności te powinny zostać w sposób wyczerpujący uzasadnione. W niniejszej sprawie skarżąca spółka twierdzi, że w sąsiedztwie obiektu reklamowego znajduje się nie tylko funkcja rekreacyjna – zieleń osiedlowa oraz komunikacyjna ale również funkcja handlowo-usługowa. A także znajdują się tam reklamy w postaci szyldów, reklam w wiatach przystankowych. A zatem niewątpliwie okoliczność ta winna podlegać wyjaśnieniu szczególnie, że ze znajdujących się w aktach map oraz zdjęć ( karta 40 akt administracyjnych), wynika iż faktycznie w obszarze znajdują się i inne obiekty budowlane. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji nie przeanalizowały w sposób prawidłowy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu na wyznaczonym obszarze analizowanym. Wyjaśnić bowiem należy, że brak jest podstaw, aby funkcję terenu i zabudowy interpretować zawężająco, jako możliwość powstawania obiektów tylko tego samego rodzaju i tej samej funkcji, co już istniejące, bądź też ściśle odpowiadającym zabudowaniom na nieruchomościach bezpośrednio sąsiadujących. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy (vide: wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 298/14; z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 247/13; w Warszawie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 634/13; w Łodzi z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1371/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 295/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 7/09; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 986/13). W tej sytuacji organy winny przedstawić konkretną argumentację wynikającą z okoliczności faktycznych danej sprawy ustalonych w oparciu o szczegółową analizę parametrów zabudowy znajdującej się na obszarze analizowanym, który winien po uprzednim wyjaśnieniu kwestii, gdzie znajduje się przedmiotowa tablica reklamowa a następnie ewentualnym sprostowaniu przez PINB wydanego postanowienia, być wytyczony w sposób zgodny z § 3 ust.2 rozporządzenia. W zaskarżonej decyzji brak takiej szczegółowej i konkretnej argumentacji – oprócz argumentów dotyczących braku legalnie wybudowanych nośników reklamowych - opisującej cechy i funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu, które uzasadniają stanowisko organu, że planowana inwestycja nie tylko nie kontynuuje istniejących cech i funkcji istniejącej zabudowy, a wręcz z nią koliduje. Wobec powyższych ustaleń w ocenie Sądu organ odwoławczy nie dostrzegając wad i naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1, 107 § k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, sam dokonał naruszenia tych przepisów oraz dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wobec powyższego, w ocenie Sądu konieczne jest wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę organy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., kierować się będzie wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organ powinien przede wszystkim ustalić w sposób niebudzący wątpliwości którego obiektu reklamowego dot. wniosek inwestora oraz czy dla tego obiektu wydane zostało postanowienie przez PINB w ramach postępowania sanacyjnego przy czym jeżeli istnieje niezgodność tych ustaleń z danymi wskazanymi w postanowieniu PINB to postanowienie to powinno podlegać weryfikacji (zmianie) przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Organy winny również przeanalizować szczegółowo funkcje oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu na wyznaczonym w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia, obszarze analizowanym w kontekście spełnienia/niespełnienia warunku kontynuacji funkcji. Szczegółowa analiza sprawy i motywy podjętego rozstrzygnięcia powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu zawierającym konkretną argumentację na poparcie przyjętego stanowiska zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyły się: kwota wpisu sądowego w wysokości 500 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) oraz należna opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa – 17 zł.