IV SA/Wa 305/21

Dnia 13 kwietnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Korzeniowski, po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi W. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na uchwałę Rady [...] z dnia [...] lipca 2015 roku nr [...] w przedmiocie ustanowienia pomników przyrody postanawia: 1. odrzucić skargę 2. zwrócić ze Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie) na rzecz skarżącego W. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego W piśmie z 27 stycznia 2021 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w sprawie pomników przyrody położonych na terenie Dzielnicy [...]. Przed wniesieniem skargi, pismem z 2 grudnia 2020 r. skarżąca spółka wezwała Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 53 § 1, § 2 i § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.) skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a; jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę; w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Wobec powyższego do aktów i czynności organów administracji publicznej, podjętych przed dniem 1 czerwca 2017 r., zastosowanie znajdują przepisy art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed tej daty. W niniejszej sprawie do skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zastosowanie będzie miał zatem stan prawny sprzed 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu przed 1 czerwca 2017 r., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie - w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia przez stronę wezwania do organu. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020, poz. 713 ze zm.), regulującym kwestię zaskarżania do sądu aktów organów samorządu gminnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, poz. 935) przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym ustawa zmieniającą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy, tj. po 1 czerwca 2017 r. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała została podjęta [...] lipca 2015 r., czyli przed dniem wejścia w życie przywołanej powyżej ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., która weszła w życie - zgodnie z treścią art. 18 - dnia 1 czerwca 2017 r., zatem w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powołanej regulacji wynika, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wystosowanie do organu wezwania. Z treści przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. - wynika, że koniecznym warunkiem formalnym do skutecznego wniesienia skargi jest uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę, do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego przez wydanie zaskarżonego aktu. Nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym traktować jako czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi, na podstawie przepisów przewidujących skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów, a w konsekwencji byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Nie ulega przy tym wątpliwości, że ilekroć przepisy stanowią o środkach odwoławczych (art. 108 § 1 k.p.a., art. 125 § 1 k.p.a., art. 127 § 1 k.p.a., art. 129 § 1 k.p.a., art. 130 § 1 i 2 k.p.a., art. 141 § 1 k.p.a.), dotyczą one prawa określonego podmiotu (strony) do jednokrotnego wniesienia danego środka (odwołania, zażalenia) od konkretnego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia). Nie ulega wątpliwości, że w demokratycznym państwie prawa, wezwanie do usunięcia naruszenia jest czynnością prawną przysługującą konkretnemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie. Sąd podziela pogląd wyrażony w postanowieniu wydanym w składzie 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02 (dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. W orzecznictwie podkreśla się, że wezwanie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest surogatem środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym. Wezwanie to jest czynnością procesową powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu kontrolę uchwały rady gminy lub zarządzenia organu wykonawczego gminy pod względem ich zgodności z prawem. Nie można instytucji wezwania, o której mowa w powoływanym art. 101 ust. 1 powołanej ustawy traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Taki pogląd pozbawiałby wezwanie znaczenia prawnego i powodowałby destabilizację obrotu prawnego. Przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu w tej samej sprawie, dotyczące tej samej uchwały, stałoby w sprzeczności z art. 21 ust. 1 Konstytucji i przewidzianą w nim zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, jak i z art. 78 Konstytucji. Mechanizm ograniczający możliwość dokonywania wielokrotnego wzywania do usunięcia naruszenia prawa nie wynika wprost z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ale jest on konsekwencją konstytucyjnej zasady równości wszystkich podmiotów wobec prawa, a jego istnienie nie jest w żaden sposób kwestionowane tak w doktrynie, jak i orzecznictwie (por. postanowienia NSA: z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. II OSK 1199/10, z dnia 26 lutego 2010 r., sygn. II OSK 289/10, z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 552/08, z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2/12, z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 545/15, dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej). Przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu i co należy podkreślić w tej samej sprawie, dotyczącej tego samego aktu, byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1, jak i z przepisem art. 78 Konstytucji RP. W niniejszej sprawie skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z 2 grudnia 2020 r., które wpłynęło do organu 14 grudnia 2020 r. Należy jednak wskazać, że jest to czwarta skargą wniesiona przez skarżącą spółkę na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Pierwsza skarga złożona w sprawie o sygn. IV SA/Wa 453/16 została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] jako wniesiona z uchybieniem terminu. Odrzucenie drugiej skargi spółki na przedmiotową uchwałę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (postanowienie WSA w [...] z dnia 20 marca 2017 r., IV SA/Wa 480/17) również spowodowane było uznaniem, że skarga została wniesiona po terminie w związku z tym, że ponowne wniesienie przez stronę skarżącą 19 grudnia 2016 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa było spóźnione i nie mogło otworzyć stronie drogi do skutecznego złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjnego w [...] w ww. postanowieniu w sprawie IV SA/Wa 480/17 podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który oddalił zażalenie na to postanowieniem (postanowienie NSA z dnia 27 września 2017 r. II OZ 969/17). NSA stwierdził, że kolejna skarga spółki na tę samą uchwałę poprzedzona kolejnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa jest niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] postanowieniem wydanym w sprawie o sygn. IV SA/Wa 2157/18 odrzucił kolejną – trzecią skargę spółki na uchwałę z [...] lipca 2015 r. nr [...] na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., albowiem skarga zastała uznana za niedopuszczalną na skutek wniesienia ponownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa wobec tego samego aktu prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny podzieli stanowisko Sądu I instancji w zakresie niedopuszczalności skargi wniesionej na skutek wielokrotnego wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa wobec tego samego aktu (postanowienie z 11.12.2018 r. sygn. akt II OSK 3328/18). Wobec powyższego kolejne – czwarte wezwanie, w świetle przytoczonego orzecznictwa, nie mogło otworzyć drogi do skutecznego złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na zaskarżoną już wcześniej przez stronę skarżącą uchwałę Rady [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], albowiem kolejna skarga spółki na tę samą uchwałę, poprzedzona kolejnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa jest niedopuszczalna. Podnoszona w skardze argumentacja o dopuszczalności skargi wniesionej po uprzednim odrzuceniu skargi nie zasługuje na uwzględnienie. W powołanym powyżej orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wykładni przepisu art. 101 ust. 2 u.s.g. wypowiedział się o przesłankach stwierdzenia dopuszczalności powtórnej sądowej kontroli tego samego aktu prawa miejscowego w warunkach potencjalnego zaistnienia stanu powagi rzeczy osądzonej (art. 170 p.p.s.a.) z uwagi na dokonaną wcześniej prawomocnym orzeczeniem sądowym weryfikację legalności tej samej uchwały. Podkreślić przy tym trzeba, że w powołanym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niedopuszczalne jest powtórne wniesienie skargi przez ten sam podmiot, nawet w razie sformułowania odrębnych zarzutów, przy niezmienionej treści naruszonego uprawnienia prawnego lub obowiązku, podkreślając, że nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której ten sam podmiot skarżący angażowałby po raz kolejny sąd administracyjny co do kontroli tego samego aktu prawa miejscowego, ale np. w odniesieniu do jego odmiennych części składowych. Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. W związku z powyższym Sąd uznał wniesienie skargi za niedopuszczalne i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji. Sąd z urzędu zwrócił skarżącej spółce cały uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, zgodnie z regulacją art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji postanowienia.