IV SA/Wa 317/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 317/14 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji oraz o odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. D. i M. Z. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego postanawia: 1. uchylić postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 317/14, 2. odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 26 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 317/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku M. Z., wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu dotyczy zatem takiej sytuacji, w ramach której zaskarżony do sądu administracyjnego akt wywołuje lub może wywoływać skutki materialnoprawne. Procedurą wstrzymania może być objęty akt, który podlega wykonaniu w drodze przymusu - w postępowaniu egzekucyjnym. Decyzja wodnoprawna wydana w ramach zwykłego postępowania administracyjnego co do zasady nie posiada takich cech. Decyzja ta jest jedynie warunkiem koniecznym niektórych późniejszych działań podmiotu, np. jest wymagana dla dalszej realizacji zamierzeń budowlanych na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Jednakże Sąd podkreślił, że ustawodawca tworzy szereg różnego rodzaju procedur specjalnych, znacząco modyfikujących zwykłe postępowanie administracyjne. Przykładem w tym zakresie jest ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.). Skutki, jakie może pociągać za sobą wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przy jednoczesnym uwzględnieniu charakteru decyzji wodnoprawnej (mającej cechy decyzji wiążącej w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - w istocie będące częścią składową tej decyzji), mogą uzasadniać potrzebę udzielenia ochrony tymczasowej już na etapie postępowania kontrolującego zasadność decyzji wodnoprawnej. Decyzja wodnoprawna może nakładać na podmiot wnioskujący obowiązek wykonania lub likwidacji określonych urządzeń wodnych, np. studzienek kanalizacyjnych, rowów melioracyjnych, wjazdów (pod którymi znajdują się urządzenia wodne), z których korzystają osoby trzecie. Może więc wpływać na prawa i obowiązki innych podmiotów niż wnioskodawca. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] zarzucając, że samo pozwolenie wodnoprawne nie jest wystarczające do zrealizowania dopuszczonych w nim prac ewentualnie ingerujących w stosunki wodne czy środowisko. Dopiero decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej będzie pozwalała inwestorowi na wykonanie poszczególnych prac, w tym również opisanych w decyzji wodnoprawnej. Postanowieniem z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt II OZ 928/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na powyższe postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że pozwolenie wodnoprawne jest elementem procesu uzyskania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i jako element wniosku o wydanie takiej decyzji jest niejako dokumentem wstępnym w stosunku do tej decyzji. Jednakże skutki jakie może pociągnąć za sobą wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zwłaszcza w kontekście art. 31 ust. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (zakaz wyeliminowania tego rodzaju decyzji z obrotu prawnego, a więc zakaz przywrócenia stanu poprzedniego), przy jednoczesnym uwzględnieniu charakteru decyzji wodnoprawnej, może uzasadniać potrzebę udzielenia ochrony tymczasowej już na etapie postępowania kontrolującego zasadność decyzji wodnoprawnej, z uwagi na nałożenie na podmiot wnioskujący obowiązku wykonania lub likwidacji określonych urządzeń wodnych – tak jak w niniejszej sprawie, wylotów wód opadowych, zbiorników retencyjno-infiltracyjnych, urządzeń oczyszczających – co może wpłynąć w istotny sposób na środowisko. Sąd dodał, że w ówczesnym stanie faktycznym nie została wydana decyzja ZRID zezwalająca na realizację inwestycji drogowej, dlatego zasadnym było wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 14 grudnia 2016 r. uczestnik postępowania [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] wniósł o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2014 r. oraz o odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w analogicznej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II OZ 594/15 uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 318/14 oraz odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Wnioskodawca podał, że rozstrzygnięcia zapadłe w obu sprawach dotyczą inwestycji budowy i rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od m. [...] do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] w m. [...] od km [...] do km [...], przy czym Sąd odmiennie ocenił zaistnienie przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, pomimo powołania przez skarżących tych samych argumentów. Wnioskodawca podkreślił, że decyzje Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] dotyczą inwestycji, która docelowo ma być współfinansowana z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Programu Operacyjnego [...]. Regulamin konkursu jak również wytyczne Programu Operacyjnego [...] szczegółowo określają ramy czasowe ws. skrajnego terminu uzyskania przez inwestora decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID). Stąd czas na sprawdzenie formalne i merytoryczne złożonego wniosku o dofinansowanie projektu oraz finalne podpisanie umowy z Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP), jako Instytucją Pośredniczącą dla Programu Operacyjnego [...], liczony jest od dnia zamknięcia naboru wniosków o dofinansowane w konkursie i wynosi maksymalnie 90 dni. Dodatkowo należy uwzględnić nie więcej niż 30 dni na całą procedurę podpisywania umowy. W następstwie tego, dzień 28 lutego 2017 r. należy traktować jako datę graniczną umożliwiającą podpisanie przez [...]ZDW umowy z PARP. Natomiast warunkiem koniecznym w dniu podpisywania umowy jest posiadanie przez [...]ZDW decyzji ZRID. Niedopełnienie ww. terminu określającego dostarczenie decyzji ZRID do PARP bezspornie uniemożliwi [...]ZDW podpisanie umowy o dofinansowanie, a co za tym idzie wykluczy szansę na realizację Projektu przez uczestnika postępowania. Wniosek o dofinansowanie Projektu uczestnik postępowania [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] złożył do PARP 28 października 2016 r. i aktualnie trwa weryfikacja wniosku aplikacyjnego. Całkowita wartość projektu wynosi 170 605 398,44 zł, z czego dofinansowanie ma wynieść 85% tj.: 145 014 588,67 zł. Ponadto dodał, że inwestycja dotycząca przebudowy [...] na odcinku [...] jest kluczowa z uwagi na kolejny bezpośrednio połączony projekt, który jako dalszy etap rozbudowy trasy w stronę [...] również został złożony do dofinansowania ze środków Unii Europejskiej w ramach Programu Operacyjnego [...] i aktualnie także jest w trakcie weryfikacji. Projekt opiewający na 229 mln zł obejmujący odcinek od [...] do [...] zostanie automatycznie oceniony negatywnie i nie uzyska dofinansowania, jeżeli nie będzie realizowana "[...]" ze względu na brak ciągłości infrastruktury i brak połączenia z drogami krajowymi. Łączna wartość obu Projektów określona została na niemalże 400 mln zł a wysokość dofinansowania ze środków unijnych opiewa w sumie na kwotę 340 mln zł. Stąd też wstrzymanie wykonania decyzji wodnoprawnej, w konsekwencji możliwości uzyskania decyzji ZRID spowoduje, że Województwo [...] bezpowrotnie straci środki w wysokości 340 mln zł. Wnioskodawca stwierdził, że ze względu na wstrzymanie wykonania decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, nie ma możliwości skutecznego procedowania decyzji ZRID. W ocenie wnioskodawcy, w sprawie niniejszej nie zaszły przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego, pojawiły się też nowe okoliczności dające podstawę do uchylenia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 317/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 61 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.) – dalej p.p.s.a., postanowienie w sprawie wstrzymania aktu wydane na podstawie art. 61 § § 2 i 3 p.p.s.a., sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Przez zmianę okoliczności należy rozumieć zmianę okoliczności faktycznych, jakie Sąd przyjął za przesłankę rozstrzygnięcia, jak i zmianę okoliczności prawnych, które uzasadniałyby wydanie postanowienia odmiennej treści niż to, które zostało wydane uprzednio. Na stronie domagającej się zmiany lub uchylenia postanowienia spoczywa ciężar wykazania takiej zmiany okoliczności, która czyni zasadnym jej wniosek (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2008r., II OZ 569/08, Lex nr 493611). Na podstawie art. 61 § 4 p.p.s.a. sąd administracyjny może zmienić postanowienie wstrzymujące wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności. Warunkiem niezbędnym takiego rozstrzygnięcia jest zmiana takich okoliczności, które warunkowały jego podjęcie, tj. były analizowane przy wydawaniu postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu. Podstawę zmiany będą zatem stanowić okoliczności wskazujące na wzrost lub osłabienie zagrożenia tymi zjawiskami albo tylko na potrzebę zmiany zakresu wstrzymania wykonania aktu lub czynności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2495/13). Ponadto wskazuje się, że warunki określone w art. 61 § 4 p.p.s.a. dotyczą zaistnienia nowych okoliczności albo ujawnienia dotąd nieznanych, a nie zmiany strategii argumentacyjnej autora (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2012r., sygn. akt II FZ 819/11, LEX nr 1104138). W związku z powyższym wnioskujący musi dokładanie i wyczerpująco określić okoliczności przemawiające za zmianą postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, gdyż od uprawdopodobnienia wystąpienia tych okoliczności zależeć będzie możliwość zmiany wydanego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, wniosek uczestnika postępowania zasługuje na uwzględnienie. Powołał on bowiem nowe okoliczności faktyczne, które uzasadniają uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2014 r. oraz odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim wskazać należy, że [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] w dniu 28 października 2016 r. złożył do PARP wniosek o dofinansowanie projektu i aktualnie trwa weryfikacja wniosku aplikacyjnego, przy czym 28 lutego 2017 r. należy traktować jako datę graniczną umożliwiającą podpisanie przez [...]ZDW umowy z PARP. Całkowita wartość projektu wynosi 170 605 398,44 zł, z czego dofinansowanie ma wynieść 85% tj.: 145 014 588,67 zł. Ponadto, inwestycja dotycząca przebudowy [...] na odcinku [...] - [...] jest kluczowa z uwagi na kolejny bezpośrednio połączony projekt, który jako dalszy etap rozbudowy trasy w stronę [...] również został złożony do dofinansowania ze środków Unii Europejskiej w ramach Programu Operacyjnego [...] i aktualnie także jest w trakcie weryfikacji. Projekt opiewający na 229 mln zł obejmujący odcinek od [...] do [...] zostanie automatycznie oceniony negatywnie i nie uzyska dofinansowania, jeżeli nie będzie realizowana "[...]" ze względu na brak ciągłości infrastruktury i brak połączenia z drogami krajowymi. Łączna wartość obu Projektów określona została na niemalże 400 mln zł a wysokość dofinansowania ze środków unijnych opiewa w sumie na kwotę 340 mln zł. Stąd też wstrzymanie wykonania decyzji wodnoprawnej, w konsekwencji możliwości uzyskania decyzji ZRID spowoduje, że Województwo [...] bezpowrotnie straci środki w wysokości 340 mln zł. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt II OZ 643/16, rozpoznanie żądania wstrzymania wykonania aktu lub czynności i wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., nie może nastąpić wyłącznie na podstawie samego wniosku. Wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, sąd administracyjny powinien w równym stopniu uwzględnić materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i ocenić, czy występują przesłanki, od spełnienia których uzależnione zostało udzielenie ochrony tymczasowej. Ocena ta nie może abstrahować od potrzeby uwzględniania poszanowania praw wszystkich uczestników postępowania, albowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę, ale również po stronie innych uczestników postępowania. Uzasadnia to konieczność przeprowadzenia oceny potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej również przez pryzmat uwarunkowań odnoszących się na tle okoliczności sprawy do innych niż skarżący uczestników postępowania. Złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie oznacza bowiem automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczne jest zatem wyważenie racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżącego oraz interesów inwestora. Powyższe pozwala stwierdzić bezspornie, że nastąpiła zmiana okoliczności w porównaniu z istniejącymi w dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, skutkiem czego postanowienie to podlega uchyleniu. W opisanych okolicznościach zasadna jest bowiem odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 61 § 4 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 127 § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.