IV SA/Wa 3209/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant ref. staż. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Miasta W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem Nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda, organ II instancji, organ odwoławczy) na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013, poz. 267, zwanej dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu zażalenia [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: uczestnik postępowania, wnioskodawca, Spółka) na postanowienie Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. (dalej: Prezydent, organ I instancji) odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (D.U. 2015, poz. 782 zwanej dalej: u.g.n.) za nieruchomość przeznaczoną pod drogi, położoną w Dzielnicy [...], w rejonie ulicy [...], oznaczoną jako działki ewidencyjne o numerach: [...] o pow. 5231 m², [...] o pow. 655 m², [...] o pow. 678 m², [...] o pow. 529 m², [...] o pow. 316 m², [...] o pow. 581 m², [...] o pow. 1335 m², [...] o pow. 273 m², [...] o pow. 623 m², [...] o pow. 1712 m², [...] o pow. 130 m², [...] o pow. 276 m², [...] o pow. 344 m², [...] o pow. 1081 m², [...] o pow. 113 m², [...] o pow. 588 m², [...] o pow. 264 m², [...] o pow. 269 m², [...] o pow. 1164 m² z obrębu [...], uchylił postanowienie Prezydenta w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej organu odwoławczego: Postanowieniem Prezydenta nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość składającą się z ww. działek ewidencyjnych w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., o co wnosił wnioskodawca w piśmie z dnia 11 lutego 2015 r. Przywołując ww. przepis organ I instancji stwierdził, że odszkodowanie musi być obligatoryjnie uzgodnione pomiędzy byłym właścicielem a organem. Czynności te muszą być udokumentowane, a inicjatywa uzgodnień może pochodzić od obu stron. Następuje to poza trybem administracyjnym, a czynność ta jest realizowana w drodze umowy cywilnej. Bez przeprowadzenia tych uzgodnień nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie negocjacje nie zostały przeprowadzone (są dopiero na początkowym etapie), dlatego brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Od powyższego postanowienia zażalenie złożył wnioskodawca, kwestionując odmowę wszczęcia postępowania i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu zażalenia wskazał, że w związku z przejęciem z mocy prawa na rzecz Miasta [...] własności ww. działek, wnioskodawca w dniu 6 czerwca 2013 r. zwrócił się do Prezydenta z wnioskiem o ustalenie w trybie cywilnoprawnym należnego mu odszkodowania za działki przeznaczone pod drogę, a przejęte z mocy prawa przez Miasto [...] na podstawie decyzji Prezydenta Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...], o powierzchni 1,8387 ha, działki nr [...] o powierzchni 1,0953 ha, działki nr [...] o powierzchni 1,1663 ha, działki [...] o powierzchni 0,6537 ha, działki nr [...] o powierzchni 0,2815, działki nr [...] o powierzchni 0,5174, położonych przy ulicy [...] w [...]. Dopiero po upływie kilku miesięcy Prezydent wskazał na przeszkodę do rozpoczęcia negocjacji w postaci braku uregulowania stanu prawnego przedmiotowych działek. Następnie wnioskodawca skierował do Prezydenta kolejne pisma z dnia: 23 czerwca 2014 r., 15 lipca 2014 r. i 21 października 2014 r. Pismem z dnia 14 listopada 2014 r. Prezydent odpowiedział, że Miasto [...] nie jest ujawnione jako właściciel w księdze wieczystej nieruchomości Spółki, a wnioski o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne są realizowane sukcesywnie, w miarę możliwości organizacyjnych tego organu. Pismem z dnia 19 grudnia 2014 r. uczestnik postępowania po raz kolejny wezwał Prezydenta do wskazania terminu spotkania w celu ustalenia wysokości odszkodowania podnosząc, że prowadzenie rokowań może toczyć się niezależnie od uregulowania stanu prawnego ksiąg wieczystych. W dniu 22 stycznia 2015 r. organ I instancji odpowiedział wnioskodawcy pismem identycznym w swej treści, jak w dniu 14 listopada 2014 r. Następnie w dniu 21 maja 2015 r. wnioskodawca wezwał Prezydenta do niezwłocznego rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie uczestnika postępowania, organ I instancji naruszył art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że kryterium "braku dojścia do uzgodnienia" jest równoznaczne z koniecznością przedstawienia przez wnioskodawcę pisemnego protokołu z negocjacji, bądź złożenia przez Prezydenta oświadczenia, że negocjacje zostały zakończone, podczas gdy ww. korespondencja między stronami jednoznacznie wskazuje, że tryb cywilnoprawny dotyczący uzgodnienia odszkodowania za działki został zakończony. Spółka w swoim zażaleniu wskazała również na naruszenie przez Prezydenta w zaskarżonej decyzji przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 61a § 1 w związku z art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wojewoda uchylił zaskarżone postanowienie i powołując się na korespondencję między Spółką a Prezydentem w przedmiocie ustalenia i wypłaty stosownego odszkodowania na rzecz skarżącej w trybie cywilnoprawnym stwierdził, że Prezydent uchylał od przeprowadzenia negocjacji w sprawie ustalenia przedmiotowego odszkodowania. Negocjacje zakończyły się wynikiem negatywnym i zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie powinno być prowadzone według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wojewoda podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 23 listopada 2012 r. w sprawie I SA/Wa 1522/12 w tym zakresie, że odpowiednio udokumentowane fakty podejmowanych prób nawiązania uzgodnień, które w konsekwencji nie doprowadziły do porozumienia mimo czynionych starań, są materiałem zastępującym protokół z uzgodnień. W związku z tym Prezydent, uznając, iż w niniejszej sprawie negocjacje nie zostały zakończone i wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania dotyczącego odszkodowania, naruszył art. 98 ust. 3 u.g.n. oraz art. 7, art. 61a, art. 77 i art. 80 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodło Miasto [...] (dalej: skarżący), reprezentowane przez Prezydenta, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: - art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że dopuszczalne jest wszczęcie i prowadzenie postępowania o odszkodowanie w drodze decyzji administracyjnej w sytuacji braku przeprowadzenia i zakończenia rokowań, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że wszczęcie takiego postępowania jest możliwe tylko w przypadku, gdy nie dojdzie do uzgodnienia wysokości odszkodowania w drodze rokowań poprzedzających postępowanie administracyjne; - art. 61a k.p.a. w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że nie wystąpiła "inna uzasadniona przyczyna" uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy nie doszło do zakończenia negocjacji wynikiem negatywnym; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na zaniechaniu przez organ odwoławczy wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, a w konsekwencji dokonania błędnej interpretacji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i sformułowanie wniosków nieznajdujących uzasadnienia w dokumentach zgromadzonych w sprawie poprzez uznanie, że zakończył się etap rokowań mających na celu uzgodnienie wysokości odszkodowania w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika jednoznacznie, że zobowiązany do wypłaty odszkodowania wyraża gotowość podjęcia negocjacji; - art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. polegające na wydaniu postanowienia kasacyjnego w sytuacji, gdy brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Prezydent, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wskazał na pierwszeństwo trybu postępowania cywilnego w świetle art. 98 ust. 3 u.g.n. jako elementu poprzedzającego wydanie decyzji odszkodowawczej, konieczność zakończenia negocjacji wynikiem negatywnym, obligatoryjność przeprowadzenia rokowań i ich udokumentowanie stosownym protokołem, niemożność wszczęcia postępowania administracyjnego bez udokumentowanego wcześniejszego przeprowadzenia rokowań. Zdaniem skarżącego, brak negatywnego wyniku negocjacji w sprawie wysokości odszkodowania stanowi "inną uzasadnioną przyczynę", o której mowa w art. 61a k.p.a., uniemożliwiającą wszczęcie postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego, organ II instancji w sposób nieprawidłowy ocenił zgromadzony materiał dowodowy, nieprawidłowo ustalił stan faktyczny w odniesieniu do kwestii dotyczących przeprowadzenia negocjacji. W aktach sprawy brak jest protokołu z rokowań. Nie uwzględniono okoliczności, że organ reagował na wniosek o odszkodowanie, uzależniając wszczęcie negocjacji od wpisu swego prawa do księgi wieczystej. Takie stanowisko organu było uzasadnione w świetle wyrażanego w orzecznictwie poglądu, zgodnie z którym kwestia, czy określone działki przeszły lub nie pod drogi publiczne z mocy prawa, jest rozstrzygane na drodze postępowania o wpis prawa własności do księgi wieczystej. Dopiero ujawnienie nowego właściciela w księdze wieczystej daje podstawy do powoływania się na fakt przejścia prawa własności nieruchomości na inny podmiot. Organ II instancji pominął fakt, iż skarżący wyrażał gotowość podjęcia negocjacji, a okoliczność ta miała istotne znaczenie w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Uczestnik postępowania w piśmie procesowym z dnia 5 lutego 2016 r. (k. 35 - 38 akt sądowych) wniósł o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego je postanowienia w związku z niewłaściwością Prezydenta do rozpoznania niniejszej sprawy z uwagi na konieczność jego wyłączenia na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a., a w konsekwencji do przekazania sprawy do rozpoznania Wojewodzie w oparciu o art. 26 § 3 k.p.a. w związku z art. 26 § 2 pkt 1 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia tego wniosku uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego oraz treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej (postanowienia). Działanie sądu ma na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2010 r., I GSK 982/08, publ. LEX nr 594803). W niniejszej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji był wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania, a przede wszystkim kwestia wyczerpania trybu negocjacji, o którym stanowi art. 98 ust. 3 u.g.n. W ocenie Sądu, organ II instancji prawidłowo uznał w okolicznościach tej sprawy, że tryb negocjacji, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. został wyczerpany, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz nakazanie organowi I instancji wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia i wypłaty przedmiotowego odszkodowania. Z treści art. 98 ust 1-3 u.g.n. wynika, że: - działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, na własność gminy, powiatu województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (ust. 1); - decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa, gminy, powiatu, województwa w księdze wieczystej (ust. 2); - odszkodowanie przysługuje za działki, co do których dokonany został ostateczny podział (opisane w ust. 1 tego przepisu), w cenie ustalonej pomiędzy właścicielem, lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Gdy nie dojdzie do uzgodnienia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowane ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, tj. przez wydanie decyzji administracyjnej (ust. 3). Tryb uzgodnień stanowi zatem wstępną fazę ustalania odszkodowania i następuje pomiędzy organem a wywłaszczonym podmiotem. Z samej funkcji tego rodzaju uzgodnień wynika, że obie strony muszą być zainteresowane podjęciem negocjacji co do wysokości odszkodowania. Skierowanie do organu żądania wypłaty odszkodowania stanowi element rozpoczęcia negocjacji podjętych przez podmiot, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. Druga strona, w ramach swobody umów, powinna, (ale nie musi) do nich przystąpić. Nie ma w u.g.n. na gruncie art. 98 mechanizmu pozwalającego na "zmuszenie" organu do zawarcia umowy określającej wysokość odszkodowania. Zawarcie takiego porozumienia zależy od woli dwóch równorzędnych względem siebie podmiotów: organu jednostki samorządu terytorialnego i dotychczasowego właściciela przedmiotowej nieruchomości. Gdy któraś ze stron nie wyrazi woli prowadzenia dalszych negocjacji, wówczas należy uznać, że negocjacje zostały zakończone wynikiem negatywnym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy podnieść, że decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości z dnia [...] grudnia 2012 r. stała się ostateczna 2 stycznia 2013 r. Z tym dniem działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, opisane w tej decyzji, przeszły z mocy prawa na własność gminy, tj. skarżącego. Z tą datą powstaje również ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2009 r., I OSK 382/09, publ. Lex nr 595363). Sąd tym samym nie podziela stanowiska skarżącego, zawartego w skardze, że warunkiem przystąpienia do negocjacji w zakresie odszkodowania było ujawnienie nowego właściciela w księdze wieczystej przedmiotowych działek. Wpis do księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny, a więc nie tworzy prawa i nie przesądza o tym, czy w danej sprawie została spełniona dyspozycja z art. 98 ust. 1 u.g.n. (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 listopada 2012 r., II SA/Po 531/12, publ. Lex nr 1241179). Niewątpliwie art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje w tego rodzaju sprawach w pierwszej kolejności ustalenie odszkodowania w trybie negocjacji (charakter cywilnoprawny). Spółka w tej sprawie wystąpiła do Prezydenta z wnioskiem o rozpoczęcie negocjacji w sprawie odszkodowania pismem z dnia 6 czerwca 2013 r. (po 5 miesiącach od daty ostateczności decyzji). Prezydent odpowiedział na to pismo dopiero po ponad 6 miesiącach, tj. w dniu 23 grudnia 2013 r., wskazując na konieczność uregulowania prawnego przedmiotowych nieruchomości w księdze wieczystej. Następne pisma Spółki z prośbą o wszczęcie negocjacji datowane są na 23 czerwca 2014 r., 15 lipca 2014 r. i 19 grudnia 2014 r. W tym czasie Prezydent odpowiedział w pismach z dnia 14 listopada 2014 r. i 22 stycznia 2015 r., za każdym razem powołując się na powyższy argument odnośnie uregulowania stanu prawnego działek w księdze wieczystej oraz dużą ilość wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi. Wnioski te Prezydent miał realizować sukcesywnie, w miarę możliwości organizacyjnych organu. Ostatecznie Spółka, nie widząc możliwości ustalenia odszkodowania w trybie negocjacji, po ponad 2 latach od daty ostateczności decyzji o podziale nieruchomości, tj. w dniu 10 lutego 2015 r. złożyła wniosek o ustalenie tego odszkodowania w trybie decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, w przedmiotowych okolicznościach faktycznych organ II instancji prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie została wyczerpana przesłanka "uzgodnień" na drodze polubownego załatwienia sprawy, ponieważ uczestnik postępowania pięciokrotnie kierował do właściwego organu (Prezydenta) wniosek o wypłatę odszkodowania, a organ za każdym razem usprawiedliwiał brak możliwości przystąpienia do negocjacji, nie zaproponował żadnego rozstrzygnięcia kończącego spór, ani konkretnego terminu w tym zakresie. Podnoszone przez organ okoliczności związane z koniecznością regulacji stanu własnościowego przedmiotowych działek w księdze wieczystej, jak już zostało wyżej wskazane, było nieprawidłowe, natomiast usprawiedliwianie się dużą ilością tego rodzaju wniosków i ich rozpoznawaniem według kolejności pozostaje w tym aspekcie bez żadnego znaczenia. Organ powinien tak zorganizować pracę urzędu, aby było możliwe ich rozpoznawanie w rozsądnym terminie. Podmiotowi wywłaszczonemu na skutek przejęcia na rzecz Skarbu Państwa czy gminy terenu pod drogę publiczną przysługuje prawo do odszkodowania z tytułu utraty prawa własności. Sytuacja, gdy nie dojdzie do uzgodnienia, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., jest okolicznością faktyczną i jako taka musi być badana każdorazowo w warunkach indywidualnej sprawy. Jeśli na wniosek o odszkodowanie w trybie negocjacji organ wprawdzie reaguje (tak jak w tej sprawie), jednak niewłaściwie, należy uznać, że tym samym ziszcza się przesłanka niedojścia do uzgodnienia wskazana w ww. przepisie (por. postanowienie NSA z 17 września 2014 r., I OSK 2102/14, Lex nr 1528996). Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca, uchwalając art. 98 ust. 3 u.g.n., nie dopuszczał możliwości wieloletniego zwlekania z rozpoczęciem negocjacji. Przekroczenie terminu 2 lat od daty ostateczności decyzji o podziale nieruchomości oraz brak wskazania konkretnego terminu rozpoczęcia negocjacji przez Prezydenta usprawiedliwiało uczestnika postępowania do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym. Tym samym Sąd orzekający w pełni podziela stanowisko Wojewody, że Prezydent uchylał się od przeprowadzenia negocjacji w sprawie odszkodowania należnego Spółce, która zasadnie wystąpiła z wnioskiem o ustalenie odszkodowania w trybie decyzji administracyjnej, co jednocześnie oznaczało rezygnację z próby jego ustalenia w drodze zgodnego porozumienia stron (por. postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., I OSK 596/13, publ. cbosa). Natomiast zawarte w aktach administracyjnych badanej sprawy pisma Spółki i Prezydenta, dokumentujące próby uczestnika postępowania nawiązania uzgodnień i odpowiedzi organu, które w konsekwencji nie doprowadziły do porozumienia, mimo czynionych starań, w ocenie Sądu, są materiałem zastępującym protokół z uzgodnień (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2012 r., I SA/Wa 1522/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2015 r., IV SA/Wa 272/15, oba publ. cbosa). W związku z powyższym, niezasadne są zarzuty skargi co do naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. polegające na niewyczerpaniu trybu uzgodnień. Gdyby bowiem przyjąć koncepcję skarżącego, należałoby dojść do wniosku, że zła wola organu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania polegająca na braku chęci podjęcia jakichkolwiek działań, mogłaby doprowadzić nie tylko do blokady w ustaleniu wysokości odszkodowania na drodze rokowań, ale i do braku możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego. W konsekwencji organ II instancji w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny i doszedł do niewadliwych wniosków o wyczerpaniu trybu uzgodnień i zasadności wszczęcia postępowania o odszkodowanie (art. 61a k.p.a.). W tych okolicznościach Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia przez Wojewodę art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., ani też nie dostrzegł z urzędu uchybień kontrolowanej decyzji, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia. Odnosząc się do wniosku uczestnika postępowania dotyczącego wyłączenia Prezydenta od rozpoznawania niniejszej sprawy z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., to Sąd w składzie orzekającym uznał ten zarzut za niezasadny. Powyższy przepis wskazuje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki (art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a.), czy też był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w punktach 2 i 3, tj. swego małżonka, krewnych i powinowatych do drugiego stopnia, osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli (art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a.). Okoliczność, że Prezydent Miasta [...] jako reprezentant gminy – Miasta [...] miałby ewentualnie wypłacić odszkodowanie za przedmiotowe działki, które jako drogi gminne z mocy prawa stały się własnością Miasta [...], nie stanowi podstawy do wyłączenia tegoż organu w przedmiotowej sprawie. Należy wskazać, że brak jest wyraźnej normy prawnej, wyłączjącej wójta, burmistrza, prezydenta miasta od orzekania w sprawie, w której jego gmina jest stroną. Obowiązku tego nie można dopatrzyć się w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r., II OSK 460/08, publ. cbosa). Z treści art. 112 ust. 4 u.g.n. oraz art. 129 ust. 1 u.g.n wynika, że organem właściwym w sprawach wywłaszczenia oraz ustalenia odszkodowania jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 92 w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), w miastach na prawach powiatu funkcję starosty wykonuje prezydent miasta. Ponadto art. 4 pkt 9b¹ u.g.n. wyjaśnia, że ilekroć w ustawie jest mowa o staroście – należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Z powyższego wynika, że Prezydentowi w przedmiotowej sprawie, wykonującemu zadania starosty z zakresu administracji rządowej powierzone zostało orzekanie w sprawach ustalenia odszkodowania. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że w sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, reprezentuje on interes tej jednostki w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., I OSK 521/05, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. I OSK 1017/04, oba publ. cbosa). W tej sytuacji, zdaniem Sądu, brak jest w niniejszej sprawie podstaw do odpowiedniego stosowania uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., wydanej w sprawie OPS 1/03 (publ. ONSA z 2003 r., Nr 4, poz. 115) i wskazywania innych spraw, w których prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty powinien również podlegać wyłączeniu. Ww. uchwała została podjęta na tle zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nie dotyczyła kwestii orzekania w sprawie ustalenia odszkodowania, które ma wypłacić gmina. Przepis art. 142 ust. 2 u.g.n. stanowi wprost, że w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zwrotu odszkodowania, w tym nieruchomości zamiennej oraz rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I k.p.a. Z powyższego wynika, że przepisy prawa materialnego, procesowego i ustrojowego wyznaczyły prezydenta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej rolę organu administracji publicznej, załatwiającego sprawę administracyjną dotyczącą ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która jest położona na terenie miasta na prawach powiatu. Ewentualne uprawnienia właścicielskie oraz pozostawanie jednocześnie dysponentem władzy publicznej uprawnionym do wydania decyzji nie prowadzą do konieczności wyłączenia w oparciu o art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.(por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2016 r., I OSK 1155/14, publ. cbosa, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 września 2013 r., II SA/Gd 337/13, Lex nr 1396264, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 marca 2015 r., IV SA/Wa 370/15, publ. cbosa). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.