IV SA/Wa 3266/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. staż. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Miasta W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. Wojewoda [...] (zwany dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.) po rozpoznaniu zażalenia [...] Spółka z.o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Prezydenta Miasta W. (zwany dalej: organ I instancji) Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (D.U. z 2015, poz. 782, zwana dalej: u.g.n.) za grunty położone w Dzielnicy [...] w rejonie ulicy A., oznaczone jako działki ewidencyjne nr: [...] o powierzchni 966 m2, [...] o powierzchni 557 m2, [...] o powierzchni 1255 m2, [...] o powierzchni 97 m2, [...] o powierzchni 288 m2, [...] o powierzchni 97 m2, [...] o powierzchni 358 m2, [...] o powierzchni 242 m2, [...] o powierzchni 78 m2, [...] o powierzchni 868 m2, [...] o powierzchni 259 m2, [...] o powierzchni 240 m2, [...] o powierzchni 125 m2, [...] o powierzchni 121 m2, [...] o powierzchni 38 m2, [...] o powierzchni 122 m2, [...] o powierzchni 92 m2, [...] o powierzchni 100 m2, [...] o powierzchni 36 m2, [...] o powierzchni 82 m2, [...] o powierzchni 209 m2, [...] o powierzchni 207 m2, [...] o powierzchni 77 m2, [...] o powierzchni 14 m2, [...] o powierzchni 235 m2, [...] o powierzchni 229 m2, [...] o powierzchni 111 m2, [...] o powierzchni 1002 m2, [...] o powierzchni 31 m2, [...] o powierzchni 295 m2, [...] o powierzchni 91 m2, [...] o powierzchni 233 m2, [...] o powierzchni 105 m2, [...] o powierzchni 17 m2, [...] o powierzchni 45 m2, o powierzchni 131 m2, [...] o powierzchni 74 m2, [...] o powierzchni 74 m2, [...] o powierzchni 68 m2, [...] o powierzchni 62 m2, [...] o powierzchni 65 m2, [...] o powierzchni 54 m2, [...] o powierzchni 2171 m2, [...] o powierzchni 29 m2 z obrębu [...] (zwane dalej: przedmiotowe działki), uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy: Postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2015 r. organ I instancji, działając na postawie art. 61a w związku z art. 123 k.p.a. w związku z art. 98 u.g.n., orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 u.g.n. za przedmiotowe działki położone w Dzielnicy[...], w rejonie ulicy A., w obrębie [...] wydzielonych pod drogę publiczną w [...]. Powołując przepisy art. 98 u.g.n. organ stwierdził, że odszkodowanie musi być uzgodnione pomiędzy byłym właścicielem, a organem. Czynności te muszą być udokumentowane, a inicjatywa uzgodnień może pochodzić od obu stron. Następuje to poza trybem administracyjnym. Bez tych uzgodnień nie jest możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania. Ponieważ negocjacje nie zostały przeprowadzone brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. W zażaleniu złożonym na powołane postanowienie [...] Spółka z.o.o. z siedzibą w [...] (zwany dalej: wnioskodawca, spółka) wniósł o uchylenie zażalonego postępowania podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 61a § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego – art. 98 ust. 3 u.g.n. Wskazanym na wstępie i stanowiącym przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie postanowieniem Nr [...] z [...] czerwca 2015 r. Wojewoda uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Uznał bowiem, że organ I instancji naruszył art. 98 ust. 3 u.g.n. oraz art. 7, 61a, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie zostały zakończone negocjacje mające na celu uzgodnienie wysokości odszkodowania. Wojewoda wskazał w tym zakresie, iż jak wynika z akt sprawy spółka już 24 lipca 2013 r. zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o rozpoczęcie negocjacji, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. W treści ww. pisma spółka zobowiązała organ I instancji do udzielenia merytorycznej odpowiedzi, w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania, pod rygorem złożenia przez spółkę wniosku o ustalenie odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Odpowiedzi na powyższe organ I instancji udzielił dopiero pismem z 30 grudnia 2013 r. w którym nie zajął merytorycznego stanowiska w sprawie, lecz lakonicznie opisał przyjętą przez siebie procedurę ustalania odszkodowania w trybie negocjacji cywilnoprawnych. Pismem z 6 maja 2014 r. spółka wezwała organ I instancji do rozpoczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty stosownego odszkodowania za przejęte działki. Wniosek ten spółka ponowiła pismem z 15 lipca 2014 r. oraz 21 października 2014 r. Następnie pismem z 10 lutego 2015 r. spółka wniosła o ustalenie odszkodowania w trybie art. 98 u.g.n. wskazując na brak możliwości przeprowadzenia negocjacji. Zdaniem Wojewody zawarcie porozumienia w kwestii odszkodowania w drodze negocjacji cywilnoprawnych zależy od woli dwóch równorzędnych względem siebie podmiotów - organu jednostki samorządu terytorialnego i dotychczasowego właściciela przedmiotowej nieruchomości. Gdy któraś ze stron nie wyrazi woli prowadzenia dalszych negocjacji (najczęściej w formie jednostronnego oświadczenia na piśmie, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), wówczas należy uznać, że negocjacje zostały zakończone wynikiem negatywnym. Podał, iż jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 listopada 2012 r., sygn. I SA/Wa 1522/12: "obligatoryjne jest przeprowadzenie rokowań między właścicielem, a właściwym organem. Bez przeprowadzenia tych rokowań nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji, bowiem podstawą wszczęcia takiego postępowania jest negatywny wynik rokowań. Przeprowadzenie rokowań winno być więc udokumentowane (...). Odpowiednio udokumentowane fakty podejmowanych prób nawiązania uzgodnień, (...), które w konsekwencji nie doprowadziły do porozumienia mimo czynionych starań, są materiałem zastępującym protokół z uzgodnień.(...) Nie do zaakceptowania w państwie prawa jest bowiem pogląd, że wystąpienie strony z inicjatywą przeprowadzenia rokowań, podanie kwoty żądanego odszkodowania, a następnie trzyletnie uchylanie się organu od uzgodnienia wysokości odszkodowania, po których strona występuje z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. oznacza brak negocjacji bądź chęć ich dalszego kontynuowania". W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że wobec uchylania się przez organ I instancji od negocjacji w sprawie ustalenia odszkodowania, negocjacje zakończyły się wynikiem negatywnym i zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie powinno być prowadzone według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W skardze złożonej na powołane postanowienie do sądu administracyjnego Miasto W. reprezentowane przez Prezydenta [...] (zwane dalej: skarżący) wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zwrot kosztów postepowania. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 98 ust. 3 u.g.n., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że dopuszczalne jest wszczęcie i przeprowadzenie postępowania o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej, w sytuacji braku przeprowadzenia i formalnego zakończenia rokowań, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu umożliwia wydanie decyzji merytorycznej w zakresie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną tylko w przypadku, gdy nie dojdzie do uzgodnienia wysokości tego odszkodowania w drodze rokowań poprzedzających postępowanie administracyjne; 2. art. 61a k.p.a. w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n., poprzez błędne uznanie, że nie wystąpiła "inna uzasadniona przyczyna" uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną w sytuacji, gdy w sprawie nie doszło do zakończenia negocjacji wynikiem negatywnym; 3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na zaniechaniu przez organ odwoławczy wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, brak rozpatrzenia sprawy w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, a w konsekwencji dokonanie błędnej interpretacji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i sformułowanie wniosków nie znajdujących uzasadnienia w dokumentach zgromadzonych w sprawie poprzez uznanie, że zakończył się w sprawie etap rokowań mających na celu uzgodnienie wysokości odszkodowania, w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika jednoznacznie, że zobowiązany do wypłaty odszkodowania wyraża gotowość prowadzenia negocjacji; 4. art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., polegające na wydaniu postanowienia kasacyjnego w sytuacji braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia.  Uzasadniając złożoną skargę skarżący powielił argumenty zawarte we własnym postanowieniu z [...] czerwca 2015 r. Wskazał na pierwszeństwo trybu postępowania cywilnego w świetle art. 98 ust. 3 u.g.n., jako elementu poprzedzającego wydanie decyzji odszkodowawczej, konieczność zakończenia się negocjacji wynikiem negatywnym, obligatoryjność przeprowadzenia rokowań i ich udokumentowanie, niemożność wszczęcia postępowania administracyjnego bez udokumentowanego wcześniejszego przeprowadzenia rokowań. Zdaniem skarżącego brak negatywnego wyniku negocjacji w sprawie wysokości odszkodowania stanowi "inną uzasadnioną przyczynę" o której mowa w art. 61a k.p.a. uniemożliwiającą wszczęcie postępowania administracyjnego. Uznał, iż organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy ocenił zgromadzony materiał dowodowy, nieprawidłowo ustalił stan faktyczny w odniesieniu do kwestii dotyczących przeprowadzenia negocjacji. W aktach sprawy brak jest protokołu z rokowań. Nie uwzględniono, że organ reagował na wniosek o odszkodowanie uzależniając wszczęcie negocjacji od wpisu swego prawa do księgi wieczystej. Takie stanowisko organu było uzasadnione w świetle wyrażanego w orzecznictwie poglądu zgodnie z którym kwestia czy określone działki przeszły lub nie pod drogi publiczne z mocy prawa jest rozstrzygane na drodze postępowania o wpis prawa własności do księgi wieczystej. Dopiero ujawnienie nowego właściciela w księdze wieczystej daje podstawy do powoływania się na fakt przejścia prawa własności nieruchomości na inny podmiot. Organ odwoławczy pominął fakt, iż skarżący wyrażał gotowość podjęcia negocjacji a okoliczność ta miała istotne znaczenie w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania [...] Spółka z.o.o. z siedzibą w [...] w piśmie procesowym z dnia 5 lutego 2016 r. (k. 37 - 40 akt sądowych) wniósł o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego je postanowienia w związku z niewłaściwością Prezydenta do rozpoznania niniejszej sprawy z uwagi na konieczność jego wyłączenia na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a., a w konsekwencji do przekazania sprawy do rozpoznania Wojewodzie w oparciu o art. 26 § 3 k.p.a. w związku z art. 26 § 2 pkt 1 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia tego wniosku uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). W niniejszej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia organu był wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania a przede wszystkim kwestia wyczerpania trybu negocjacji o którym stanowi art. 98 ust. 3 u.g.n. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał w okolicznościach tej sprawy, że tryb negocjacji, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. został wyczerpany, co uzasadniało wszczęcie postępowania administracyjnego. Z treści art. 98 ust 1-3 u.g.n. wynika, że decyzja podziałowa którą wydzielono z nieruchomości drogi, a podział został dokonany przez właściciela stanowi podstawę odjęcia prawa własności dotychczasowego właściciela – co następuje z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (§ 1). Decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa, gminy, powiatu, województwa w księdze wieczystej – stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej (§ 2). Odszkodowanie przysługuje za działki co do których dokonany został ostateczny podział (opisane w § 1 tego przepisu), w cenie ustalonej pomiędzy właścicielem, lub użytkownikiem, a właściwym organem. Gdy nie dojdzie do uzgodnienia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującym przy wywłaszczaniu nieruchomości, a więc poprzez wydanie decyzji administracyjnej (§ 3). Tryb uzgodnień stanowi zatem wstępną fazę ustalania odszkodowania i następuje pomiędzy organem, a wywłaszczonym podmiotem. Z samej funkcji tego rodzaju uzgodnień wynika, że obie strony muszą być zainteresowane podjęciem negocjacji co do wysokości odszkodowania. Skierowanie do organu żądania wypłaty odszkodowania stanowi element rozpoczęcia negocjacji podjętych przez podmiot, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. Druga strona, w ramach swobody umów, powinna, (ale nie musi) do nich przystąpić. Nie ma w u.g.n. na gruncie art. 98 mechanizmu pozwalającego na "zmuszenie" organu do zawarcia umowy określającej wysokość odszkodowania. Zawarcie takiego porozumienia zależy od woli dwóch równorzędnych względem siebie podmiotów: organu jednostki samorządu terytorialnego i dotychczasowego właściciela przedmiotowej nieruchomości. Gdy któraś ze stron nie wyrazi woli prowadzenia dalszych negocjacji, wówczas należy uznać, że negocjacje zostały zakończone wynikiem negatywnym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy podnieść, że decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości z dnia [...] czerwca 2013 r. stała się ostateczna 15 lipca 2013 r. Z tym dniem działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, opisane w tej decyzji, przeszły z mocy prawa na własność gminy, tj. skarżącego. Z tą datą powstaje również ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2009 r., I OSK 382/09, publ. Lex nr 595363). Sąd tym samym nie podziela stanowiska skarżącego, zawartego w skardze, że warunkiem przystąpienia do negocjacji w zakresie odszkodowania było ujawnienie nowego właściciela w księdze wieczystej przedmiotowych działek. Wpis do księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny, a więc nie tworzy prawa i nie przesądza o tym, czy w danej sprawie została spełniona dyspozycja z art. 98 ust. 1 u.g.n. (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 listopada 2012 r., II SA/Po 531/12, publ. Lex nr 1241179). Niewątpliwie art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje w tego rodzaju sprawach w pierwszej kolejności ustalenie odszkodowania w trybie negocjacji (charakter cywilnoprawny). Spółka w tej sprawie wystąpiła do Prezydenta z wnioskiem o rozpoczęcie negocjacji w sprawie odszkodowania pismem z dnia 24 lipca 2013 r. Prezydent odpowiedział na to pismo dopiero po ponad 6 miesiącach, tj. w dniu 30 grudnia 2013 r., w którym nie zajął merytorycznego stanowiska w sprawie. Następne pisma Spółki z prośbą o wszczęcie negocjacji datowane są na 15 lipca 2014 r. i 21 października 2014 r. i 19 grudnia 2014 r. W tym czasie Prezydent odpowiedział w pismach z dnia 12 listopada 2014 r. i 22 stycznia 2015 r., za każdym razem powołując się na argument odnośnie uregulowania stanu prawnego działek w księdze wieczystej oraz dużą ilość wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi. Wnioski te Prezydent miał realizować sukcesywnie, w miarę możliwości organizacyjnych organu. Ostatecznie Spółka, nie widząc możliwości ustalenia odszkodowania w trybie negocjacji, po około 2 latach od daty ostateczności decyzji o podziale nieruchomości, tj. w dniu 10 lutego 2015 r. złożyła wniosek o ustalenie tego odszkodowania w trybie decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, w przedmiotowych okolicznościach faktycznych organ II instancji prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie została wyczerpana przesłanka "uzgodnień" na drodze polubownego załatwienia sprawy, ponieważ uczestnik postępowania pięciokrotnie kierował do właściwego organu (Prezydenta) wniosek o wypłatę odszkodowania, a organ za każdym razem usprawiedliwiał brak możliwości przystąpienia do negocjacji, nie zaproponował żadnego rozstrzygnięcia kończącego spór, ani konkretnego terminu w tym zakresie. Podnoszone przez organ okoliczności związane z koniecznością regulacji stanu własnościowego przedmiotowych działek w księdze wieczystej, jak już zostało wyżej wskazane, było nieprawidłowe, natomiast usprawiedliwianie się dużą ilością tego rodzaju wniosków i ich rozpoznawaniem według kolejności pozostaje w tym aspekcie bez żadnego znaczenia. Organ powinien tak zorganizować pracę urzędu, aby było możliwe ich rozpoznawanie w rozsądnym terminie. Podmiotowi wywłaszczonemu na skutek przejęcia na rzecz Skarbu Państwa czy gminy terenu pod drogę publiczną przysługuje prawo do odszkodowania z tytułu utraty prawa własności. Sytuacja, gdy nie dojdzie do uzgodnienia, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., jest okolicznością faktyczną i jako taka musi być badana każdorazowo w warunkach indywidualnej sprawy. Jeśli na wniosek o odszkodowanie w trybie negocjacji organ wprawdzie reaguje (tak jak w tej sprawie), jednak niewłaściwie, należy uznać, że tym samym ziszcza się przesłanka niedojścia do uzgodnienia wskazana w ww. przepisie (por. postanowienie NSA z 17 września 2014 r., I OSK 2102/14, Lex nr 1528996). Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca, uchwalając art. 98 ust. 3 u.g.n., nie dopuszczał możliwości wieloletniego zwlekania z rozpoczęciem negocjacji. Przekroczenie terminu 2 lat od daty ostateczności decyzji o podziale nieruchomości oraz brak wskazania konkretnego terminu rozpoczęcia negocjacji przez Prezydenta usprawiedliwiało uczestnika postępowania do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym. Tym samym Sąd orzekający w pełni podziela stanowisko Wojewody, że Prezydent uchylał się od przeprowadzenia negocjacji w sprawie odszkodowania należnego Spółce, która zasadnie wystąpiła z wnioskiem o ustalenie odszkodowania w trybie decyzji administracyjnej, co jednocześnie oznaczało rezygnację z próby jego ustalenia w drodze zgodnego porozumienia stron (por. postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., I OSK 596/13, publ. cbosa). Natomiast zawarte w aktach administracyjnych badanej sprawy pisma Spółki i Prezydenta, dokumentujące próby uczestnika postępowania nawiązania uzgodnień i odpowiedzi organu, które w konsekwencji nie doprowadziły do porozumienia, mimo czynionych starań, w ocenie Sądu, są materiałem zastępującym protokół z uzgodnień (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2012 r., I SA/Wa 1522/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2015 r., IV SA/Wa 272/15, oba publ. cbosa). W związku z powyższym, niezasadne są zarzuty skargi co do naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. polegające na niewyczerpaniu trybu uzgodnień. Gdyby bowiem przyjąć koncepcję skarżącego, należałoby dojść do wniosku, że zła wola organu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania polegająca na braku chęci podjęcia jakichkolwiek działań, mogłaby doprowadzić nie tylko do blokady w ustaleniu wysokości odszkodowania na drodze rokowań, ale i do braku możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego. W konsekwencji organ II instancji w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny i doszedł do niewadliwych wniosków o wyczerpaniu trybu uzgodnień i zasadności wszczęcia postępowania o odszkodowanie (art. 61a k.p.a.). W tych okolicznościach Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia przez Wojewodę art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., ani też nie dostrzegł z urzędu uchybień kontrolowanej decyzji, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia. Odnosząc się do wniosku uczestnika postępowania dotyczącego wyłączenia Prezydenta od rozpoznawania niniejszej sprawy z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., to Sąd w składzie orzekającym uznał ten zarzut za niezasadny. Powyższy przepis wskazuje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki (art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a.), czy też był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w punktach 2 i 3, tj. swego małżonka, krewnych i powinowatych do drugiego stopnia, osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli (art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a.). Okoliczność, że Prezydent [...] jako reprezentant gminy – Miasta W. miałby ewentualnie wypłacić odszkodowanie za przedmiotowe działki, które jako drogi gminne z mocy prawa stały się własnością Miasta W., nie stanowi podstawy do wyłączenia tegoż organu w przedmiotowej sprawie. Należy wskazać, że brak jest wyraźnej normy prawnej, wyłączjącej wójta, burmistrza, prezydenta miasta od orzekania w sprawie, w której jego gmina jest stroną. Obowiązku tego nie można dopatrzyć się w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r., II OSK 460/08, publ. cbosa). Z treści art. 112 ust. 4 u.g.n. oraz art. 129 ust. 1 u.g.n wynika, że organem właściwym w sprawach wywłaszczenia oraz ustalenia odszkodowania jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 92 w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), w miastach na prawach powiatu funkcję starosty wykonuje prezydent miasta. Ponadto art. 4 pkt 9b¹ u.g.n. wyjaśnia, że ilekroć w ustawie jest mowa o staroście – należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Z powyższego wynika, że Prezydentowi w przedmiotowej sprawie, wykonującemu zadania starosty z zakresu administracji rządowej powierzone zostało orzekanie w sprawach ustalenia odszkodowania. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że w sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, reprezentuje on interes tej jednostki w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., I OSK 521/05, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. I OSK 1017/04, oba publ. cbosa). W tej sytuacji, zdaniem Sądu, brak jest w niniejszej sprawie podstaw do odpowiedniego stosowania uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., wydanej w sprawie OPS 1/03 (publ. ONSA z 2003 r., Nr 4, poz. 115) i wskazywania innych spraw, w których prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty powinien również podlegać wyłączeniu. Ww. uchwała została podjęta na tle zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nie dotyczyła kwestii orzekania w sprawie ustalenia odszkodowania, które ma wypłacić gmina. Przepis art. 142 ust. 2 u.g.n. stanowi wprost, że w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zwrotu odszkodowania, w tym nieruchomości zamiennej oraz rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I k.p.a. Z powyższego wynika, że przepisy prawa materialnego, procesowego i ustrojowego wyznaczyły prezydenta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej rolę organu administracji publicznej, załatwiającego sprawę administracyjną dotyczącą ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która jest położona na terenie miasta na prawach powiatu. Ewentualne uprawnienia właścicielskie oraz pozostawanie jednocześnie dysponentem władzy publicznej uprawnionym do wydania decyzji nie prowadzą do konieczności wyłączenia w oparciu o art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.(por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2016 r., I OSK 1155/14, publ. cbosa, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 września 2013 r., II SA/Gd 337/13, Lex nr 1396264, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 marca 2015 r., IV SA/Wa 370/15, publ. cbosa). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.