IV SA/Wa 3314/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi B. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji postanawia: oddalić wniosek. W piśmie z dnia 25 listopada 2016 r. B. S. i J. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...], mocą której uchylono własną decyzję z dnia [...] lipca 2014 nr [...] w całości i w tym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącym znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków w przypadku konieczności wykonania przez skarżących decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] nakazującej usunięcie z nieruchomości drewnianych podkładów kolejowych, uznanych przez SKO za odpady niebezpieczne. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik skarżących podał, że obowiązek wykonania decyzji z dnia [...] maja 2013 r. wiąże się ze znacznym nakładem finansowym związanym ze zdemontowaniem ogrodzenia nieruchomości, wywozem tych odpadów przez specjalistyczną firmę oraz zamontowania nowego ogrodzenia w miejsce dotychczasowego. W ocenie pełnomocnika, biorąc pod uwagę, że drewniane podkłady kolejowe nie są niebezpieczne i nie powodują zagrożenia dla środowiska, co potwierdza opinia instytutu, ich usunięcie jest oczywiście bezprzedmiotowe. Po ewentualnym uchyleniu przez Sąd zaskarżonej decyzji, ponowne odtworzenie uprzednio usuniętego ogrodzenia, którego elementy zostaną wywiezione będzie praktycznie niemożliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności została w sposób kompleksowy uregulowana w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zaś katalog pozytywnych przesłanek warunkujących wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania aktu lub czynności określony został w art. 61 § 3 tej ustawy i ma on charakter taksatywny. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, tj. zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z tego względu instytucję wstrzymania wykonania aktu lub czynności można zastosować tylko wówczas, gdy dany akt lub czynność posiada atrybut wykonalności. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy bowiem akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. W przedmiotowej sprawie żądaniem wstrzymania wykonania została objęta decyzja Kolegium – wydana w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa – odmawiająca uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2013 r. o nakazaniu skarżącym usunięcia z ich nieruchomości odpadów niebezpiecznych poprzez usunięcie i transport do miejsca składowania lub unieszkodliwiania odpadów przez przedsiębiorcę posiadającego odpowiednie zezwolenie, na podstawie zawartej umowy, w terminie do dnia 15 lipca 2013 r. Zatem nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja objęta wnioskiem o wstrzymanie jest rozstrzygnięciem nie wymagającym, a wręcz nie nadającym się do wykonania. W literaturze zwraca się uwagę na fakt, że nie kwalifikuje się do wykonania akt administracyjny nieprzyznający uprawnień i nie nakładający obowiązków, które wymagałyby wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony [por. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 381; oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2006 r., sygn. akt I FZ 281/06 (publ. OSP 2007, nr 6, poz. 76); z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OZ 3/11 (LEX nr 953121); postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 października 2008 r., II SA/Wr 411/08 (Lex nr 504587) i postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1883/16, dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl]. Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym o odmowie uchylenia decyzji. Jest to akt, który nie podlega wykonaniu, gdyż nie kreuje żadnych obowiązków, a tym samym nie wywołuje bezpośrednich skutków w sferze praw czy obowiązków materialnoprawnych, a więc nie mieści się w katalogu aktów nadających się do wykonania. Wynika to z samej istoty decyzji, która jest aktem administracyjnym o charakterze procesowym, nie nadaje stronie uprawnień, ani nie nakłada na nią obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Zaskarżona decyzja w żaden sposób nie dotyka bezpośrednio sfery prawnej skarżących. Instytucja wstrzymania wykonania aktu lub czynności, przewidziana w art. 61 § 3 powołanej ustawy, dotyczy natomiast takich aktów administracyjnych i czynności, których wykonanie może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Zaskarżona decyzja nie kwalifikuje się do wykonania, stąd nie jest możliwe wstrzymanie jej wykonania. W wyniku wydania takiej decyzji ostatecznej na stronie nie ciąży żaden obowiązek nadający się do dobrowolnego wykonania albo kwalifikujący się do egzekucji (por. szerzej: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II GZ 281/10; z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt II FZ 171/08; z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OZ 345/08; z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II OZ 19/08; z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1799/07; z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GZ 220/07; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1130/12, dostępne na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń i Informacji o Sprawach: https://cbois.nsa.gov.pl). Skoro inkryminowana decyzja nie nakłada obowiązków podlegających wykonaniu, a więc nie posiadając przymiotu wykonalności – węzła praw i obowiązków – to nie może podlegać wstrzymaniu jej wykonanie. Rozstrzygnięciem nadającym się do wykonania nie jest decyzja odmawiająca uchylenia decyzji nakazującej usunięcie odpadów. Taka decyzja ze względu na swój formalny charakter i zakres nie powoduje bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 § 3 powołanej ustawy. Dotyczy wyłącznie kwestii procesowej, a więc nie rodzi żadnych praw, jak również nie nakłada na stronę obowiązków. Nie podlega zatem ochronie tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania. Ponadto wskazać należy, że ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady przewidzianej w art. 61 § 1 powołanej ustawy, a ciężar dowodu spoczywa przy tym na wnioskodawcy, który powinien przynajmniej uprawdopodobnić, że w jego przypadku spełnione zostały przesłanki wskazane w powołanym przepisie. Zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania może mieć bowiem miejsce tylko w sytuacjach ściśle określonych w tym przepisie. Wskazać przy tym trzeba, że w myśl art. 61 § 3 powołanej ustawy Sąd orzeka o wstrzymaniu wykonania na wniosek skarżącego, a wobec tego to skarżący zobowiązany jest - poprzez odniesienie się do konkretnych zdarzeń - wykazać, że wykonanie aktu lub czynności przed rozpoznaniem skargi może spowodować dla niego skutki, o których mowa powyżej. Tak więc uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej. Konieczna jest spójna argumentacja, poparta faktami i odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Ogólnikowe twierdzenia wyrażane przez stronę skarżącą, pozbawione uzasadnienia nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Mając powyższe na uwadze Sąd, w oparciu o art. 61 § 3 a contrario ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.