IV SA/Wa 3700/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2016 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] października 2015 r. – zaskarżonym skargą przez E. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – stwierdziło niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez wymienioną skarżącą na postanowienie Burmistrza Miasta M. z [...] sierpnia 2015 r. odmawiające stronie zapoznania się z materiałem dowodowym w trybie art. 10 § 1 K.p.a. i przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na usługowy (usługi nieuciążliwe), budowie budynku gospodarczego, planowanej na dz. ew. [...] i [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w M. Stan sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z [...] lipca 2015 r. E. S. wystąpiła o umożliwienie zapoznania się z materiałem dowodowym w trybie art. 10 § 1 K.p.a. i przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że organ zawiadomił stronę pismem z [...] czerwca 2015 r. (odebranym [...] czerwca 2015 r.) o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. W dniu [...] czerwca 2015 r. strona dokonała próby zapoznania się z aktami postępowania, jednak w tym dniu akta nie znajdowały się w siedzibie organu i nie mogło dojść do skutecznego zapoznania. Z tego powodu w ocenie strony organ powinien ponownie zawiadomić o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, tak aby możliwe było faktyczne skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w przepisach o postępowaniu administracyjnym. Wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej ma na celu przyspieszenie i uproszczenie postępowania przez zaprezentowanie uwag i ustosunkowanie się do zebranego materiału dowodowego na rozprawie. Postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. Burmistrz Miasta M. odmówił skarżącej umożliwienia zapoznania się z materiałem dowodowym w trybie art. 10 § 1 Kpa i przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w przedmiocie wydania decyzji warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na usługowy (usługi nieuciążliwe) oraz budowie budynku gospodarczego dla nieruchomości dz. nr ew. [...] i [...] w obrębie [...], znajdujących się przy ul. [...]w M. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła skarżącą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - po rozpatrzeniu zażalenia – postanowieniem z [...] października 2015 r. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium, po przytoczeniu treści art. 134 Kpa w zw. z art. 144 K.p.a., wskazało że pierwszy etap postępowania zażaleniowego przed organem drugiej instancji to etap badania formalnego. Czynności w nim podejmowane zmierzają do ustalenia zaistnienia przesłanek dopuszczalności zażalenia. W literaturze prawniczej i orzecznictwie administracyjnym szeroko prezentowany jest pogląd, iż zażalenie jest niedopuszczalne, jeżeli postanowienia nie wydano lub gdy Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje zaskarżalności takiego postanowienia albo gdy organ podjął czynności innego rodzaju niż wydanie postanowienia. Zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują po pierwsze, aby organ wydawał na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. postanowienie. Obowiązkiem organu jest zawiadomienie stron o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim oraz wypowiedzenie się w stosunku do niego. Nawet, jeżeli organ, z powołaniem się na ten przepis (w wyniku żądania strony dokonania czynności na podstawie art. 10 § 1 K.p.a.) wydaje postanowienie, nie powoduje to aby takie postanowienie było zaskarżalne. Nie budzi przy tym wątpliwości, iż powyższe zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego (albo odmowa takiego zawiadomienia) nie stanowi postanowienia, w rozumieniu art. 123 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Skoro brak jest wyraźnego przepisu przewidującego zaskarżalność czynności na podstawie art. 10 K.p.a., to zażalenie na tę czynność nie przysługuje, a organ drugiej instancji - nawet w przypadku błędnego pouczenia przez organ pierwszej instancji o prawie złożenia zażalenia - ma obowiązek stwierdzić na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. niedopuszczalność takiego zażalenia. Przepisy Kodeksu przewidują zamknięty katalog zwyczajnych środków zaskarżenia (odwołanie, zażalenie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), wymagając wyraźnego przypisania takiego środka do określonego aktu lub czynności organu. Odnośnie rozpatrzenia wniosku o przeprowadzenia rozprawy organ wskazał, że w tym zakresie organ nie wydaje również postanowienia, w tym o odmowie jej przeprowadzenia. Stosownie do art. 90 K.p.a. organ w ramach przygotowania rozprawy wzywa strony do złożenia przed rozprawą wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów i do stawienia się na rozprawę osobiście lub przez przedstawicieli albo pełnomocników; świadków i biegłych do stawienia się na rozprawę; zawiadamia o rozprawie państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, organizacje społeczne, a także inne osoby, jeżeli ich udział w rozprawie jest uzasadniony ze względu na jej przedmiot. Wszystkie te czynności nie przybierają jednak formy postanowienia, a nawet gdyby organ nadał im formę postanowienia, to również nie powoduje to powstania prawa zaskarżenia takiego postanowienia. Tym bardziej również odmowa dokonania czynności w postaci przeprowadzenia rozprawy nie jest aktem podlegającym samoistnemu zaskarżeniu do organu wyższego stopnia w postaci zażalenia. Wprawdzie, stosownie do art. 112 w zw. z art. 126 K.p.a., błędne pouczenie w postanowieniu co do prawa zażalenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, niemniej jednak nie można w ten sposób ani przyznawać stronie uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania administracyjnego, ani też usankcjonować nieistniejących zasad zaskarżania, wskazanych przez organ pierwszej instancji. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia nie decydują bowiem organy administracji, lecz przepisy prawa, które organy winny prawidłowo stosować (por. wyrok WSA w Olsztynie z 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 518/09, opubl. LEX Nr 503980). Odnosząc się do zawartego w zażaleniu stanowiska strony, że w sprawie o zaskarżalności przedmiotowego postanowienia przesądza treść art. 74 § 2 K.p.a., uznać należy je za niezasadne. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 73 § 1 strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a art. 73). Z kolei art. 74 § 2 K.p.a. stanowi, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Skład orzekający stwierdza jednakże, że w niniejszej sprawie organ nie rozstrzygał o odmowie udostępnienia akt sprawy. Wprawdzie informacja o nieudostępnieniu przez organ akta sprawy znalazła się we wniosku strony, to jednak wniosek ten miał za przedmiot nie udostępnienie akt sprawy, a wyraźne żądanie zawiadomienia wszystkich stron w trybie art. 10 § 1 Kpa. Wydane przez organ pierwszej instancji postanowienie odnosiło się właśnie do tej kwestii, a więc oceny czy takie zawiadomienie jest potrzebne. Tylko jako jedną z przyczyn (oprócz braku nowych okoliczności sprawy) odmowy wskazano brak posiadania przez organ akt, co uniemożliwi stronom zapoznanie się z nimi. Tak więc organ nie odmawiał stronie dostępu do akt, a jedynie wskazywał na brak tych akt aktualnie (z uwagi na przekazanie ich organowi wyższego stopnia), co czyniło niezasadnym uczynienie zadość wnioskowi stron o zawiadomieniu o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim. Tym samym podtrzymać należy stanowisko, że w sprawie nie zostało wydane postanowienie, na które z mocy przepisów Kpa przysługiwałoby stronie prawo złożenia zażalenia. Zgodnie z art. 142 K.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Z tego względu ocena czy organ prawidłowo przeprowadził postępowanie w zakresie zawiadomienia stron o zebraniu materiału dowodowego oraz przeprowadzenia rozprawy może dokonać się tylko w ramach oceny decyzji kończącej postępowanie w ramach postępowania odwoławczego. E. S. – reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem – w skardze na postanowienie z [...] października 2015 r. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienie, ewentualnie i rozważenie uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji. Zarzuciła wydanie przedmiotowego postanowienia z naruszeniem: 1) art. 74 § 2 w zw. z art. 141 § 1 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że na postanowienie odmawiające udostępnienia akt sprawy zażalenie nie przysługuje; 2) art. 73 § 1 w zw. z art. 74 § 1 K.p.a. przez odmowę umożliwienia wglądu w akta sprawy, podczas, gdy nie zachodziły przesłanki wyłączające prawo strony do zapoznania się z aktami; 3) art. 10 § 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia odmawiającego umożliwienia zapoznania się z materiałem dowodowym, podczas, gdy przy poprzednim zawiadomieniu o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym nie było ono możliwe ponieważ w tej dacie akta postępowania nie znajdowały się w siedzibie organu; 4) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 oraz art. 124 § 2 K.p.a. przez niewystarczające, niekompletne i nieprzekonujące uzasadnienie postanowienia przejawiające się w szczególności w: - wysnuciu chybionych wniosków niewynikających z materiału dowodowego w sprawie i pism strony oraz organu pierwszej instancji i błędnej ocenie przez Kolegium intencji pism organu oraz strony; - pominięciu w uzasadnieniu argumentacji, dlaczego SKO nie zastosowało art. 73 § 1 K.p.a.; 5) art. 8 K.p.a. przez: - dokonanie niekorzystnej dla strony i daleko posuniętej interpretacji jej żądania, ograniczając je do udostępnienia akt w trybie art. 10 § 1 K.p.a., podczas gdy żądanie miało charakter ogólny i nie ograniczało się jedynie do tej podstawy prawnej, - utrzymanie w mocy postanowienia, które odmawia umożliwienia zapoznania się przez stronę z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, co w poważny sposób podrywa zaufanie do organu, oraz - utrzymanie w mocy postanowienia, które odmawia przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w celu uzgodnienia stanowisk i interesów stron oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów podczas, gdy działając zgodnie z zasadą zaufania organ powinien rozprawę przeprowadzić, aby zapewnić jawność działań organu i przejrzystość postępowania; 6) art. 89 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia, które odmawia przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w przypadku, gdy zapewniłoby to przyspieszenie oraz uproszczenie postępowania; 7) art. 89 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia, które rozstrzyga o zaniechaniu przeprowadzenia rozprawy podczas, gdy w przedmiotowej sprawie zachodzi potrzeba uzgodnienia stanowisk i interesów stron, oraz, gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale biegłego, którzy w przedmiotowej sprawie sporządzili opinię urbanistyczną, podczas, gdy przepis nakazuje w takich okolicznościach rozprawę przeprowadzić; 8) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. przez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia które: - wydane zostało bez dokonania analizy całego materiału dowodowego, którego to materiału brak było w siedzibie organu podczas, gdy rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku powinno być podjęte po wyczerpującej analizie akt oraz - wydane zostało pomimo zaniechania podjęcia jakichkolwiek czynności niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy i zbadania stanu faktycznego ignorując interes społeczny słuszny interes strony, jak również pomijając obowiązek wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego podczas, gdy powołane przepisy nakładają na organ obowiązek działania w taki sposób, aby podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, czego organ I instancji zaniechał odmawiając przeprowadzenia rozprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Zdaniem organu sformułowane w skardze zarzuty mają na celu wykazanie, iż w sprawie organ błędnie odczytał żądanie, przez co doszedł do wadliwej konkluzji co do procesowego sposobu załatwienia sprawy. Tymczasem nawet w skardze na stronie 6 przedstawiono żądanie strony w taki sposób w jako zostało ono odczytane przez organ pierwszej i drugiej instancji. Również istotne jest, że organ odwoławczy oceniał zaskarżone postanowienie z punktu widzenia dopuszczalności w ogóle jego zaskarżenia. Skoro wniosek strony obejmował żądania podjęcia czynności, w stosunku do których organ nie wydaje zaskarżalnego aktu, to oczywistym jest, że zażalenie strony nie mogło wszcząć postępowania zażaleniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2015 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Tym samym nie stwierdzono przywołanych w treści skargi naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, że skarżąca wniosła do organu o umożliwienie zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy w trybie art. 10 § 1 K.p.a. i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w toczącym się postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, którego jest stroną. Organ pierwszej instancji postanowieniem odmówił skarżącej umożliwienia zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy w trybie art. 10 § 1 K.p.a. i przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Jednocześnie pouczył skarżącą o prawie wniesienia na powyższe postanowienie środka zaskarżenia w postaci zażalenia. Skarżąca wniosła zażalenie. Organ odwoławczy postanowieniem – wydanym na podstawie art. 134 K.p.a. – stwierdził niedopuszczalność zażalenia, wskazując że przepisy postępowania administracyjnego nie dają podstaw do wydania postanowienia w przypadku czynności związanych z trybem wynikającym z art. 10 § 1 K.p.a., jak i w przypadku wnioskowania strony o przeprowadzenie rozprawy. W ocenie Sądu stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe, tym samym postanowienie to jest zgodne z art. 134 K.p.a. W rozdziale 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, w art. 141 – 144, zawarto uregulowania dotyczące zażaleń. I tak, stosownie do art. 141. § 1 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń – zgodnie z art. 144 K.p.a. - mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Organ odwoławczy – w myśl Art. 134 K.p.a. - stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania [...]. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W doktrynie przyjmuje się, że ze środka zaskarżenia można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: "1) środek zaskarżenia musi być dopuszczalny z ustawy, 2) musi być wniesiony w przepisanej formie, 3) musi być wniesiony w przepisanym czasie, 4) musi być wniesiony przez legitymowaną do tego osobę" (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 417). "Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka zaskarżenia lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania (zażalenia) zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych" (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06, LEX nr 425381) (M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. LEX/el. 2016 – komentarz, stan prawny: 2 luty 2016 r., art. 134 – autor A. Wrobel). W odniesieniu do postanowień obowiązuje więc zasada, że prawo zażalenia przysługuje tylko wówczas, gdy tak stanowią przepisy, a brak prawnej możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji powoduje niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych. W niniejszej sprawie mieliśmy do czynienia z przypadkiem, w którym stwierdzono brak spełnienia jednego z warunków dających stronie możliwość skorzystania ze środka zaskarżenia, mianowicie dopuszczalności środka zaskarżenia, w tym wypadku zażalenia, z ustawy. Innymi słowy, w sprawie zaistniała niedopuszczalność wynikająca z przyczyny przedmiotowej - wyłączenie możliwości wniesienia zażalenia wobec nieprzewidywania jego zaskarżalności przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca, jak słusznie zauważył organ w zaskarżonym postanowieniu, nie przewidział bowiem formy postanowienia dla czynności związanych z trybem art. 10 § 1 K.p.a. i w przypadku wnioskowania strony o przeprowadzenie rozprawy (Rozdział 5 K.p.a. – art. 89 – art. 96), jak i ich zaskarżalności. Bezspornie Burmistrz Miasta M. nie miał podstaw do wydania [...] sierpnia 2015 r. postanowienia o odmowie umożliwienia skarżącej zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy w trybie art. 10 § 1 K.p.a. i przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz pouczenia skarżącej o możliwości zaskarżenia tego postanowienia zażaleniem. Niemniej, błędne pouczenie nie mogło kreować dla strony (skarżącej) uprawnienia, którego nie przewidują przepisy. Kiedy strona wnosi zażalenie, którego przepisy nie przewidują, organ odwoławczy nie jest uprawniony do oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Rozpoznanie bowiem zażalenia oznaczałoby dla organu działanie z urzędu, gdy tymczasem wszczęcie postępowania zażaleniowego uzależnione jest wyłącznie od wniosku strony (wyrok NSA z 9.05.2013 r., sygn. akt II OSK 2719/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro przepisy nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia, to błędne pouczenie przez organ nie powoduje przyznania takiego prawa. O tym, czy przysługuje środek odwoławczy decydują przepisy prawa, a nie organ (wyrok NSA z 10.07.2015 r., sygn. akt II FSK 1401/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym wypadku organ nie był władny do podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego, czyli w trybie art. 138 w zw. z art. 144 K.p.a. Obowiązkiem organu było natomiast zastosowanie się do reguł procesowych, z uwzględnieniem dyspozycji art. 134 K.p.a., co też uczynił. W przeciwnym zaś razie wydałby rozstrzygnięcie obarczone wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z 16.02.2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2343/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych wywodów niezasadny również jest zarzut skargi, jakoby postanowienie z [...] sierpnia 2015 r. było postanowieniem związanym z art. 74 § 2 w zw. art. 141 K.p.a., a na takie postanowienie zażalenie przysługuje. W zakresie tego zarzutu Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wobec zgodności z prawem postanowienia z [...] października 2015 r., Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.