IV SA/Wa 3841/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi Prezydenta O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. o wymierzeniu Prezydentowi O. kary w wysokości [...] zł za wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci elektroenergetycznej kablowej SN 15 kV (linie kablowe, stacja transformatorowa) i n.n. 0,4 kV (linie kablowe 0,4 kV, złącza kablowo-pomiarowe) w O. przy ul. [...] z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci elektroenergetycznej kablowej SN 15 kV (linie kablowe, stacja transformatorowa) i n.n. 0,4 kV (linie kablowe 0,4 kV, złącza kablowo-pomiarowe) w O. przy ul. [...], wpłynął do Urzędu Miasta O. w dniu [...] grudnia 2011 r. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana w dniu [...] marca 2012 r. Organ wywodził, że 65 – dniowy termin do wydania decyzji, o którym mowa w art. 52 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U z 2015, poz. 199 ze zm., dalej "u.p.z.p.") rozpoczął swój bieg w dniu [...] grudnia 2011 r. Zatem postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego toczyło się 76 dni, zaś 65 dzień przypadł na dzień [...] marca 2012 r, tj. sobotę. Organ przypomniał również, że stosownie do art. 57 § 4 k.p.a., gdy koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uznaje się najbliższy dzień powszedni. Sobota jest uznawana za dzień równorzędny z dniem wolnym od pracy – uchwała NSA z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11. Zatem w niniejszej sprawie ostatnim dniem terminu był poniedziałek [...] marca 2012 r. Powyższe oznacza, że Prezydent Miasta O. wydał decyzję 9 dni po terminie (76 – 65 – 2 = 9). Organ I instancji wskazał, że w sprawie nie miały miejsca jakiekolwiek czynności czy zdarzenia, które mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania na podstawie z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. W szczególności, zdaniem organu, do czynności takich zaliczyć nie można powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, ani o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Prezydent O., wskazując, iż wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wpłynął co prawda w dniu [...] grudnia 2011 r., jednak zawierał on błędy w numeracji działek ewidencyjnych objętych inwestycją, co uniemożliwiało wszczęcie postępowania w sprawie. Inwestor został telefonicznie poinformowany o konieczności dokonania korekty wniosku, czego dokonał w dniu [...] stycznia 2011 r. Organ odwoławczy utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy stwierdził, że organy orzekające w tej sprawie, z woli ustawodawcy, pozbawione zostały możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary. Organ po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu mają obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo ustalono, ze decyzja została wydana z 9 dniowym terminem zwłoki, wobec faktu, że bieg terminu rozpoczął się dniu [...] grudnia 2011 r., a postępowanie zakończyło [...] marca 2012 r., który jest dniem wydania decyzji. Minister wywodził, że termin do wydania decyzji upływał [...] marca 2012 r. – w sobotę, a zatem ostatnim dniem terminu do wydania decyzji był poniedziałek [...] marca 2012 r. Organ II instancji stwierdził, że kara w wysokości [...] zł została wyliczona prawidłowo. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Minister wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym organy kierują się zasadą pisemności, poza wyjątkowymi okolicznościami, w których każdorazowo treść czynności powinna znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. W omawianym przypadku jednak przywoływane telefoniczne wezwanie strony do skorygowania wniosku, nie zostało utrwalone w aktach sprawy. Tym samym telefoniczne poinformowanie inwestora o konieczności korekty wniosku bez podejmowania odpowiednich kroków proceduralnych, nie może zostać uznać za zwłokę spowodowaną bez winy organu. Dodatkowo Minister podniósł, iż brzmienie przepisu art. 51 ust. 2 u.p.z.p. pozwala przyjąć, że termin do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego liczy się od dnia złożenia wniosku, niezależnie od tego czy wniosek ten jest kompletny. Gdyby było inaczej racjonalny ustawodawca użyłby zwrotu "od daty wszczęcia postępowania". W przeciwnym wypadku, dochowanie terminu wydania decyzji mogłoby być uzależnione od tego jak szybko organ wezwie do uzupełnienia wniosku. To zaś, zgodnie z przywołanym orzecznictwem (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2015 r., sygn.. akt IV SA/Wa 1182/15), prowadziłoby do sytuacji, w której organ własnym działaniem, modyfikowałby obowiązki nałożone na niego ustawowo. Tym samym prowadziłoby to do zniweczenia celu regulacji zawartej w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Nadto organ wskazał, iż korekta wniosku nie stanowi o wszczęciu nowego postępowania, ale prowadzi do kontynuowania postępowania tylko w zmienionym zakresie. Zatem jedynie konieczność powtórzenia niezbędnych czynności mogłaby stanowić usprawiedliwienie dla wynikającego z tych czynności przedłużenia terminu wydania decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł Prezydent O. W skardze w skazano, że kluczowe znaczenie dla prawidłowego zastosowania przepisu art. 51 ust. 2 u.p.z.p. ma właściwe określenie początku biegu 65 - dniowego terminu do wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego przez organ administracji oraz poddanie analizie użytego w tym przepisie określenie "zwłoka", której zaistnienie determinuje wydanie postanowienia o zastosowaniu wobec organu sankcji w postaci kary pieniężnej za każdy dzień tej zwłoki. W ocenie skarżącego przekroczenie terminu przewidzianego przez ustawę dla załatwienia sprawy, aby można było potraktować jako "zwłokę", musi być ocenione jako obciążające organ, wynikające z zaniedbań, jakich się on dopuścił polegających na niedochowaniu ciążących na nim obowiązków, braku należytego działania, nie wykazaniu się wystarczającą szybkością podejmowanych czynności, a więc wynikające z przyczyn leżących po stronie organu, który nie postępował zgodnie z wymogami ustawowymi. Zdaniem skarżącego nie można za taką zwłokę uznać przekroczenia terminu w sytuacji, gdy wniosek który wszczął postępowanie wymagał korekty. W takim bowiem wypadku, o rozpoczęciu biegu terminu decydować winna nie data złożenia wniosku, lecz data dokonania jego korekty. Skarżący przywołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że wniosek pozbawiony elementów formalnych nie wszczyna postępowania i wskazał, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenie żądania (wniosku) organowi, jednak wniosek taki musi być kompletny i nie wymagać usunięcia braków, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego, termin 65 dni na wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, należy rozumieć jako termin przewidziany przez ustawodawcę na merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a nie termin, w którym należy również pomieścić czynności związane z usuwaniem braków wniosku. W konkluzji skargi stwierdzono, że Minister wydając zaskarżone postanowienie dopuścił się naruszenie art 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przewidziany tym przepisem termin liczony winien być od daty złożenia wadliwego wniosku, a nie od daty jego uzupełnienia. Wskazując na tak sformułowany zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014r., znak: [...] r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przypisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej w skrócie: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, stwierdził że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania postanowienia organu pierwszej instancji oraz zaskarżonego postanowienia, którym organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, stanowił art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Dla właściwego zrozumienia normy prawnej zawartej w powołanym przepisie, a w konsekwencji dla prawidłowego zastosowania jej do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, konieczne jest odwołanie się do dyrektyw wykładni celowościowej. Te zaś prowadzą do wniosku, że określenie ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi gwarancję rozpatrzenia wniosku inwestora o ustalenie lokalizacji tego typu inwestycji w rozsądnym terminie. Nałożony w analizowanym przepisie obowiązek wydania decyzji w 65 dniowym terminie stanowi więc instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Należy też zakładać, że ustawodawca – określając maksymalny termin wydania decyzji – miał na uwadze "publiczny" charakter inwestycji objętej wnioskiem inwestora. Ta właśnie cecha zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego, przejawiająca się jego powszechnym wykorzystaniem; użytkowaniem przez dużą liczbę osób przebywających lub zamieszkujących na danym terytorium (wszystkich lub większość), bądź też dostępnością dla dużej liczby (wszystkich lub większości) osób, determinuje konieczność możliwie najszybszego określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem, norma zawarta w analizowanym przepisie: 1) stanowi gwarancję dla inwestora rozpatrzenia jego wniosku w odpowiednim – wedle ustawodawcy – terminie; 2) mobilizuje organ administracji do szybkiego działania i eliminuje opieszałość, a w konsekwencji przedłużenie się procesu inwestycyjnego dla inwestycji o publicznym charakterze, która w przyszłości służyć ma zaspokojeniu potrzeb szerokiego kręgu osób. Zakładając powyższą funkcję art. 51 ust. 2 u.p.z.p. należy wskazać, że istota problemu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia czy wobec dokonanej przez inwestora korekty wniosku, termin wszczęcia postępowania winien być liczony od dnia złożenia pierwotnego wniosku czy też wniosku skorygowanego. W rozpoznawanej sprawie podstawową kwestię sporną stanowi zasadność naliczenia kary, w sytuacji gdy w dniu [...] stycznia 2012 r. inwestor na telefoniczne wezwanie dokonał korekty wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, co w konsekwencji – zdaniem skarżącego – wywołało ten skutek, że wniosek został rozpatrzony w terminie. Zdaniem Sądu rację ma Minister Infrastruktury i Rozwoju. Ze zgromadzonych akt sprawy wynika bowiem niespornie, że jedyna czynność świadcząca o modyfikacji wniosku, utrwalona została w formie adnotacji sporządzonej na pierwotnym wniosku, w formie wykreślenia [...] działek ewidencyjnych i wpisania nowych numerów [...] działek ewidencyjnych, opatrzonej datą [...] stycznia 2012 r.. Taka forma czynności, jakkolwiek niewątpliwie stanowi korektę wniosku, to jednak nie świadczy o braku możliwości wszczęcia postępowania na skutek złożenia pierwotnego wniosku, szczególnie że wniosek nie zawierał braków formalnych, ale błędy w zakresie numerów działek ewidencyjnych. W tym kontekście niezasadne zdaniem Sądu, są wywody skargi dotyczące braku wszczęcia postępowania na skutek braków formalnych wniosku. W ocenie Sądu bowiem zmiana działek ewidencyjnych nie stanowi usunięcia braku formalnego wniosku w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., ani jakichkolwiek czynności dotyczących usunięcia braków wniosku. W rozpoznanej sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego została wydana na skutek rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2011 r. zmienionego w dniu [...] stycznia 2012 r. Żadnych innych zmian ani uzupełnień w sprawie nie dokonywano, co oznacza że Prezydent O. uznał wniosek za prawidłowy pod względem formalnym i kompletny. Stąd – jakkolwiek zgodzić się należy ze skarżącym, iż termin 65 dni na wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, należy rozumieć jako termin przewidziany przez ustawodawcę na merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a nie termin, w którym należy również pomieścić czynności związane z usuwaniem braków wniosku, to jednak stwierdzenie to pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Wyłącznie bowiem okres niezbędny do uzupełnienia braków formalnych wniosku, mógłby stanowić okres którego nie należy wliczać do przewidzianego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. terminu załatwienia sprawy, ale tylko z powodu tego, że wniosek zawierający braki formalne nie wszczyna postępowania. Taka okoliczność w niniejszej sprawie jednak nie miała miejsca Zdaniem Sądu zatem rację ma Minister wskazując, że dokonana korekta świadczy o tym, że postępowanie wszczęte [...] grudnia 2011 r. kontynuowane było w zakresie wynikającym ze zmian dokonanych w dniu [...] stycznia 2012 r. Prawidłowość oceny dokonanej przez organy orzekające w sprawie wymierzenia kary, zdaniem Sądu potwierdza całość zgromadzonych dokumentów, z których wynika jednoznacznie, że po dokonaniu korekty, żadne czynności nie były podejmowane poza obwieszczeniem i zawiadomieniem w trybie art. 10 k.p.a. Z powyższego wynika, iż informacje wynikające z korekty nie zmieniły trybu postępowania, nie spowodowały konieczności ponowienia pewnych czynności, nie wymusiły żadnych działań, które w sposób uzasadniony przedłużyłyby postępowanie. W konsekwencji prawidłowa jest ocena, że skorygowanie wniosku pozostało bez wpływu na działania organu w przedmiocie jego rozpatrzenia, a tym samym nie mogło stanowić podstawy do uznania, że rozpoczęcie biegu terminu do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nastąpiło w dniu dokonania korekty, ani też że dokonana korekta wymusiła podjęcie czynności, które przedłużyły termin rozpatrzenia sprawy, przez co terminy do dokonania tych czynności powinny zostać odliczone – w oparciu o regulację art. 51 ust. 2c u.p.z.p. – od ustawowego terminu załatwienia sprawy. Tym bardziej, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że w okresie pomiędzy złożeniem wniosku, tj. dniem [...] grudnia 2011 r. a dokonanie korekty również nie zostały podjęte żadne działania, które następnie musiałyby zostać powtórzone na skutek zmiany treści wniosku. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, nie można uznać za trafnych wywodów skargi, iż przekroczenie terminu załatwiania sprawy wszczętej wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. nie jest zwłoką wynikającą z niewywiązania się przez Prezydenta O. z ustawowych obowiązków. Skoro, co wyżej wykazano, korekta wniosku nie spowodowała konieczności dokonywania dodatkowych czynności bądź powtórzenia czynności już przeprowadzonych, zatem przekroczenie terminu załatwienia sprawy, należy potraktować jako "zwłokę", która obciąża organ, bowiem wynika z przyczyn leżących po stronie organu przejawiających się w niedochowaniu ciążących na nim obowiązków, w postaci wystarczająco szybko podejmowanych czynności. Wskazać również należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł żadnych innych przyczyn, które uzasadniałyby, zmniejszenie okresu opóźnienia w wydaniu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, wymienionych w art. 51 ust. 2c u.p.z.p.. W szczególności nie można uznać za takie czynności zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem (zob: wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 136/08, wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1573/09, wyrok NSA z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 87/08). Jak wynika z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 767/07 oraz z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt 973/06 "Nie mogą stanowić podstawy do odliczenia od biegu 65-dniowego terminu czynności polegające na zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania oraz o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym". Podjęcie czynności na podstawie art. 10 k.p.a. nie jest czynnością o charakterze nadzwyczajnym i w przeciwieństwie do np. wezwania, nie uzależnia dalszych czynności organu administracji publicznej od zajęcia stanowiska przez stronę. Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 151 k.p.a. skarga została oddalona