IV SA/Wa 526/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Aneta Dąbrowska asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Zakładu [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie wydania opinii dotyczącej uznania rekultywacji za zakończoną 1. uchyla zaskarżone postanowienie w zakresie punktu I; 2. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz Zakładu [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych (dalej: "Dyrektor Generalny") z [...] listopada 2018 r., znak: [...] (dalej: "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym Dyrektor Generalny, po rozpoznaniu zażalenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżący" lub "Spółka"), w części utrzymał w mocy (punkt I), a w części uchylił i przekazał do ponownego rozpatrzenia (punkt II), postanowienie [...] Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (dalej: "Dyrektor RDLP") z [...] marca 2018 r. (znak: [...]) w sprawie zaopiniowania wykonanej w kierunku leśnym rekultywacji gruntów po eksploatacji złoża piaskowców. II. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. II.1. Starosta [...] pismem z [...] grudnia 2017 r. wystąpił do Dyrektora RDLP o wydanie opinii dotyczącej uznania za zakończona rekultywacji gruntu na części działki [...] w [...] w odniesieniu do działalności prowadzonej przez [...] Sp. z o.o. II.2. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...], w oparciu o dokonane ustalenia i posiadaną dokumentacje wydal postanowienie z [...] marca 2018 r. nr [...], w którym: - w pkt. l - negatywnie zaopiniował wykonaną w kierunku leśnym rekultywację gruntów po eksploatacji złoża piaskowców w części działki nr [...] w [...] o powierzchni ok. 0,58 ha; - w pkt. II - odmówił wydania opinii dla pozostałej powierzchni objętej wnioskiem, czyli dla powierzchni 0,71 ha na działce nr [...] w [...], gdyż grunty te nie były wyłączone z produkcji i nie wykonywano na nich żadnych prac rekultywacyjnych. II.3. Zażalenie na postanowienie Dyrektora RDLP wniosła Spółka. II.4. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych w dniu [...] listopada 2018 r. wydał postanowienie, którym: - w zakresie pkt. I - utrzymał w mocy negatywną opinię RDLP w zakresie pkt.1, - w zakresie pkt. II - uchylił postanowienie Dyrektora RDLP i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano w szczególności, że jak wynika z akt sprawy, zarówno dokumentacja zawierająca m in. projekt rekultywacji jak i samo jej wykonanie potwierdzone faktycznymi ustaleniami przeprowadzonymi "na gruncie" przez organ I instancji nie zapewniają przywrócenia gruntom zdewastowanym, wskutek działalności górniczej, wartości użytkowych lub przyrodniczych na obszarze objętym uprzednio działalnością górniczą. Podstawowym kryterium, jakim kieruje się organ, właściwy w sprawach ochrony gruntów leśnych, wydając opinię w przedmiotowej sprawie jest to czy w wyniku przeprowadzonych zabiegów, gruntom zdegradowanym lub zdewastowanym nadano lub przywrócono wartości użytkowe właściwe dla gruntów leśnych. W wyniku przeprowadzonej analizy dokumentacji, dokonaniu oględzin terenu objętego wnioskiem dokonano rzetelnych ustaleń stanu faktycznego przeprowadzonej rekultywacji i stwierdzono nieprawidłowości wykonanej rekultywacji uniemożliwiające skuteczne prowadzenie gospodarki leśnej na przedmiotowym obszarze. W części północno-wschodniej widoczne jest osuwisko, a skarpy o większym nachyleniu wymagają dodatkowych wzmocnień przez rozmywaniem i osuwaniem (osuwisko zostało stwierdzone podczas oględzin terenu). Ponadto elementem niezbędnym jest dokonanie ustalenia właściwości fizyko-chemicznych odtworzonych gleb pod kątem prowadzenia nawożenia oraz wprowadzonej już roślinności leśnej. Ustalenia te powinny zostać przeprowadzone przy udziale właściciela nieruchomości, który po zakończeniu rekultywacji będzie prowadził na przedmiotowym obszarze zrównoważoną gospodarkę leśną - Nadleśnictwa [...]. Jednocześnie należy wykonać nasadzenia roślinności drzewiastej w ilości sadzonek jaka jest wymagana w ramach zasad gospodarki leśnej (Zasady Hodowli Lasu, 2012 r.) oraz odtworzyć wierzchnią urodzajną warstwę gleby gwarantując wymagane zagęszczenie i warunki siedliskowe. Tym samym zarzuty wskazane przez stronę w zażaleniu należy uznać za nietrafione. Ponadto odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie postępowania dowodowego z dokumentacji dotyczącej zakończonego postępowania administracyjnego prowadzonego przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] wraz z postępowaniem odwoławczym o wydanie opinii w zakresie wykonanej rekultywacji Dyrektor Generalny stwierdził, że przeprowadził analizę przesłanej dokumentacji i wziął pod uwagę ich treść, jednak stwierdzić należy, że wynik postępowań wpadkowych o wydanie opinii, prowadzonych przez organy opiniodawcze, nie może być wzajemnie od siebie uzależniony, bowiem każdy z organów rozpatruje wniosek (wydaje opinię) w ramach swojej kompetencji określonej przepisami ustawy oraz posiadanej wiedzy i doświadczenia. Na zakończenie organ podkreślił, że wydanie opinii w przedmiotowej sprawie jest wymagane w postępowaniu głównym (pod warunkiem że nie zachodzą przesłanki bezprzedmiotowości postępowania) prowadzonym tu przez Starostę [...], jednak opinie te, zgodnie z dominującą linią orzeczniczą, nie posiadają mocy wiążącej dla organu prowadzącego postępowanie główne. Tym samym, o ile organ prowadzący postępowanie główne jest związany treścią uzgodnienia, o tyle w przypadku opinii, może wydać decyzję niezależnie od tego czy jest ona pozytywna czy negatywna. II.5. Dyrektor RDLP w ramach ponownego rozpoznania sprawy w zakresie pkt. II - umorzył postępowanie postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. nr [...] i w tym zakresie postępowanie zostało ostatecznie zakończone. III.1. Skargę na postanowienie Dyrektora Generalnego z [...] listopada 2018 r. (w części dotyczącej punktu I) wniosła Spółka zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 11, art. 15, art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w utrzymaniu w mocy pkt I postanowienia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...], pomimo: - nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i niedokonania własnej merytorycznej oceny sprawy przedstawionej do załatwienia; - niewyjaśnienia w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia przyczyn utrzymania w mocy rozstrzygnięcia zawartego w pkt I postanowienia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...]; - nieodniesienia się w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia do zarzutów zawartych w zażaleniu na postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...]; co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem pozbawiło skarżącego prawa do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia jego sprawy w ramach dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, a zarazem skutkowało niezastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie wydaniem rozstrzygnięcia co do istoty sprawy poprzez zmianę postanowienia z dnia [...] marca 2018 r. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej części postanowienia Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...] listopada 2018 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że Dyrektor Generalny nie przeprowadził własnego postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Spółki, organ nie odniósł się w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia do żadnego z zarzutów zażalenia i zarzutów tych nie omówił merytorycznie. Mimo wskazania przez skarżącego w zażaleniu szeregu kwestii merytorycznych związanych z oceną dowodów przez DRLP w [...], a dotyczących treści dokumentacji rekultywacyjnej, kątów nachylenia skarp, grubości warstw gleby po rozwałowaniu lub właściwości fizykochemicznych tej gleby, czy wreszcie dotyczących sadzonek i sposobu ich sadzenia (w tym przy udziale leśniczego z Nadleśnictwa [...]), organ nie zajął żadnego stanowiska. Organ nie odniósł się do zarzutów związanych z oceną dowodów, pomimo wskazywania w zażaleniu na konkretne niedokładności organu pierwszej instancji. W konsekwencji tych naruszeń, treść uzasadniania postanowienia wydanego przez Dyrektora Generalnego jest zdawkowa, lakoniczna i wtórna względem postanowienia z [...] marca 2018 r. W skardze wniesiono również o przeprowadzenie dowodu (w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.) z ekspertyzy glebowo-siedliskowej "Rekultywacja wyrobiska po eksploatacj" wykonanej przez Biuro Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej, Oddział w [...]. III.2. Generalny Dyrektor, wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] marca 2019 r., wydanym na skutek tzw. samokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.), postanowił uchylić własne postanowienie z [...] listopada 2018 r. w zakresie punktu 1 oraz uchylił postanowienie nr [...] Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z [...] marca 2018 r. (znak: [...]) w zakresie punktu 1 i w tej części przekazał sprawę Dyrektorowi RDLP do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego postanowienia Generalny Dyrektor wskazał, że w wyniku analizy treści skargi, w szczególności w wyniku analizy załączonej do skargi ekspertyzy glebowo-siedliskowej wykonanej przez Biuro Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej, oddział w [...], organ zmienił swoje dotychczasowe stanowisko i stwierdził, iż w wyniku upływu czasu należy ponownie dokonać ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do wydania opinii w sprawie uznania rekultywacji za zakończoną. Ze względu na szeroki zakres ustaleń faktycznych, jaki należy poczynić oraz mając na względzie art. 7, art. 8, art. 15 k.p.a. niezbędnym jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez Dyrektora RDLP w części będącej przedmiotem zaskarżenia tj. w zakresie pkt I - negatywnej opinii wykonania przez Stronę rekultywacji w kierunku leśnym terenu położonego na działce ewid. [...] w obr. ew. [...]. Ponowne rozpatrzenie i ustalenie aktualnego stanu faktycznego mającego istotny wpływ na wydanie opinii w sprawie uznania rekultywacji za zakończoną jest konieczne głównie ze względu na fakt, iż od wydania postanowienia Dyrektora RDLP minęło ok. 11 miesięcy, a tym samym w takim okresie czasu mogły zostać przez stronę przeprowadzone czynności rekultywacyjne, które miałyby wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie. Przesłana przy skardze ekspertyza potwierdza wykonanie takich czynności jak badanie fizyko-chemiczne gleby. Ekspertyza wskazuje ponadto na dokonanie nasadzeń świerkiem pospolitym oraz sosną zwyczajną jednocześnie stwierdzając, iż należy traktować je jako przedplon przed ostatecznym wykonaniem zalesienia. III.3. Z opisanym wyżej postanowieniem autokontrolnym z [...] marca 2019 r. nie zgodziła się Spółka. W skardze na postanowienie z [...] marca 2019 r. Spółka zarzuciła naruszenie art. 54 § 3 p.p.s.a. (w skardze omyłkowo podano art. 53 § 3 p.p.s.a.) przejawiające się w: a) niestwierdzeniu w postanowieniu, że działanie organu miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa, co jest bezwzględnym wymogiem rozstrzygnięcia w trybie art. 53 § 3 p.p.s.a.; b) rozstrzygnięciu sprawy niezgodnie z żądaniem wyrażonym w pkt III skargi z dnia 18 grudnia 2018 roku w zw. z wnioskiem pkt I (str. 3) zażalenia z dnia 9 kwietnia 2018 roku, tj. nie poprzez wydanie opinii o wykonaniu rekultywacji w kierunku leśnym. III.4. Wyrokiem z 25 września 2019 r. (IV SA/Wa 1002/19) WSA w Warszawie uchylił postanowienie Dyrektora Generalnego z [...] marca 2019 r. uznając, że organ naruszył art. 54 § 3 p.p.s.a. III.5. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny wniósł o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie. IV.2. Podstawę prawnomaterialną wydania zaskarżonego postanowienia stanowił m. in. art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161). Zgodnie z tym przepisem, decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania wydaje starosta po zacięciu opinii dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego - w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji. Trafnie zauważył Dyrektor Generalny, że podstawowym kryterium, jakim kieruje się organ, właściwy w sprawach ochrony gruntów leśnych, wydając opinię w sprawie rekultywacji jest to czy, w wyniku przeprowadzonych zabiegów, gruntom zdegradowanym lub zdewastowanym nadano lub przywrócono wartości użytkowe właściwe dla gruntów leśnych. Okoliczność, że przedmiotowa opina jest formalnie niewiążąca dla starosty, nie zwalania jednak organu współdziałającego, jakim jest Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych oraz, w II instancji, Dyrektor Generalny, od zachowania w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 106 k.p.a., standardów procesowych, w tym obowiązków wynikających z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Strona zainteresowana powinna jednak współdziałać z organem w ustaleniu stanu faktycznego pamiętając, że ciężar dowodu (w znaczeniu materialnym, czyli kto ponosi negatywne konsekwencje nieudowodnienia wykonania rekultywacji w kierunku leśnym) spoczywa w niniejszej sprawie na wnioskodawcy. Należy podkreślić, że niewiążący charakter opinii dla starosty nie oznacza, że opinia ta pozostaje bez znaczenia dla postępowania. Wręcz przeciwnie, jest to istotny dowód, pochodzący od organu wyspecjalizowanego w ochronie gruntów leśnych, który musi być wnikliwie rozważony przez starostę. IV.3. Podstawowym powodem uwzględnienia skargi było ujawnienie się nowych okoliczności zawartych w dołączonej do skargi ekspertyzie glebowo-siedliskowej "Rekultywacja wyrobiska po eksploatacji", wykonanej przez Biuro Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej, Oddział w [...] (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Dowód ten nosi datę listopad 2018 r. (bez daty dziennej) i nie można wykluczyć, że istniał w dniu wydania zaskarżonego postanowienia. Niezależnie od tego trzeba wskazać, że z jego treści wynika, że został sporządzony na podstawie zlecenia z [...] października 2018 r., a zatem dotyczy stanu sprzed wydania zaskarżonego postanowienia. W orzecznictwie wyjaśniono przy tym, że w świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., późniejsza data opinii nie przekreśla tego, że opinia ta może dotyczyć okoliczności istniejących w dacie wydania zaskarżonego postanowienia (zob. np. wyrok NSA z 1 lipca 2017 r., II OSK 2863/13, CBOSA). Innymi słowy, w takim przypadku nową okolicznością jest nie tyle sam fakt wydania opinii (która może pochodzić z daty po wydaniu zaskarżonego aktu), lecz fakty z opinii tej wynikające. W świetle zasady uwzględniania słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.) oraz zasady zaufania (art. 8 k.p.a.), w realiach niniejszej sprawy nie można przyjąć niekorzystanego dla strony domniemania faktycznego, że przedmiotowa ekspertyza dotyczy okoliczności zaistniałych po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Co do istotności dla rozstrzygnięcia wynikających z niej okoliczności, to potwierdził to sam Dyrektor Generalny w uzasadnieniu wskazanego wyżej postanowienia samokontrolnego z [...] marca 2019 r. Dodać tylko można, że wystarczające jest tu tylko prawdopodobieństwo wydania odmiennego rozstrzygnięcia, a nie pewność w tej materii (por. np. wyrok NSA z 7 lutego 2007 r., I OSK 429/06, CBOSA). Sąd podziela tym samym pogląd, że w przesłance uchylenia zaskarżonego aktu, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a., mieszczą się wszystkie podstawy wznowienia postepowania, w tym te z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006 r., II OSK 1321/05, CBOSA; M.Jagielska, J.Jagielski, R.Stankiewicz, M.Grzywacz, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R.Hausera i M.Wierzbowskiego, 6 wyd., Warszawa 2019, Nb 13 do art. 145). Względy elementarnej racjonalności i zasada szybkości postępowania sprzeciwiają się w takim przypadku odsyłaniu strony do trybu wznowienia postępowania (art. 126 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). IV.4. Przyjęcie, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa czyni w zasadzie zbędnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi (por. np. wyrok NSA z 8 maja 2018 r., II OSK 2264/17, CBOSA). W tym aspekcie należy ograniczyć się do stwierdzenia, że za daleko są idące zarzuty skargi, jakoby Dyrektor Generalny w ogóle nie odniósł się do zarzutów zażalenia (zob. s. 5 – 6 zaskarżonego postanowienia). Natomiast rację ma Spółka, że organ uczyni to w stopniu niewystarczająco wnikliwym, jak tego wymaga art. 7, 11 i 107 § 3 k.p.a. W szczególności dotyczy to kwestii kąta nachylenia skarpy (zwłaszcza w konfrontacji z korzystanym dla Spółki stanowiskiem Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego). Na próżno również szukać w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia rzeczowego odniesienia do argumentacji Spółki dotyczącej tego, co wynika z przedłożonego aneksu nr 1 (zob. np. s. 5 zażalenia). To samo dotyczy spornej kwestii składu gatunkowego wprowadzonego zalesienia (s. 7 zażalenia). IV.5. Rozpoznając sprawę ponownie Dyrektor Generalny będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne. Odnosząc się do twierdzeń organu zgłoszonych w postanowieniu samokontrolnym należy wskazać, że Dyrektor Generalny winien dążyć do załatwienia sprawy co do istoty w postępowaniu zażaleniowym (mając również na uwadze upływ czasu od chwili wszczęcia niniejszego postępowania, tj. grudzień 2017 r.). W szczególności powodem do wydania postanowienia kasatoryjnego (art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a.) nie może być okoliczność przedłożenia przez stronę nowej ekspertyzy. W orzecznictwie podkreśla się, że obowiązek prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II instancji (art. 136 k.p.a.) dotyczy również dowodów o kluczowym znaczeniu dla sprawy – por. np. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17 oraz II OSK 3012/17; wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2017 r., II SA/Po 893/17; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 lutego 2018 r., II SA/Rz 1277/17; wyrok WSA w Szczecinie z 1 marca 2018 r., II SA/Sz 1439/17; wyrok WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2018 r., IV SA/Wa 884/18; wyrok WSA w Poznaniu z 24 kwietnia 2018 r., II SA/Po 209/18 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281). Dodatkowo należy podkreślić, że tak akcentowana przez Dyrektora Generalnego, zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została wprowadzona w interesie strony, a nie w interesie organu. Tymczasem w świetle akt sprawy jest oczywiste, że wolą Spółki było merytoryczne załatwienie sprawy przez organ II instancji. Równocześnie Sąd wskazuje, że uchylenie zaskarżonego postanowienia następuje wyłącznie z powodu zaistnienia uchybień proceduralnych (art. 145 § 1 pkt 1 lit.b i c p.p.s.a.). Rzeczą organu II instancji będzie dokonanie ponownej oceny zebranego materiału, w razie potrzeby poszerzonego jeszcze w trybie art. 136 k.p.a., a następnie sformułowanie oceny, czy w świetle tego materiału istnieją podstawy do wydania pozytywnej opinii w sprawie wykonanej w kierunku leśnym rekultywacji gruntów po eksploatacji złoża piaskowców. IV.6. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty składają się wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł).