IV SA/Wa 580/16

Dnia 20 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Aneta Dąbrowska , po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2016 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. K. i P. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2015 roku, Nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić solidarnie skarżącym D. K. i P. K. kwotę 100 (stu) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. D. K. i P. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] grudnia 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2015 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy: Po rozpoznaniu wniosku D. K. i P. K. o zawieszenie postępowania w sprawie przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], położonych w dzielnicy [...] w mieście [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 98 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - Prezydent Miasta [...] postanowieniem z [...] października 2015 r. odmówił zawieszenia powyższego postępowania. Jednocześnie pouczono strony, że na to postanowienie nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Strona niezadowolona z treści postanowienia swoje zarzuty może podnieść w odwołaniu od decyzji rozstrzygającej sprawę. Na skutek zażalenia D. K. i P. K., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. - wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 101 § 3 w związku z art. 144 i art. 97 § 1 K.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. D. K. i P. K. w skardze na powyższe postanowienie zarzucili wydanie go z naruszeniem przepisów: 1) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, pomimo wykazania przez skarżących przesłanek uzasadniających konieczność zawieszenia postępowania, tj. konieczności uprzedniego prawomocnego zakończenia postępowania aktualizacyjnego; 2) art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez brak dostatecznego i wyczerpującego wyjaśnienia w zaskarżonym postanowieniu, dlaczego w ocenie organu nie znajduje on podstaw do zawieszenia postępowania klasyfikacyjnego oraz brak wyjaśnienia jakimi przesłankami organ kierował się utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie; a także poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 3) art. 136 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, m. in. przez brak ustalenia, który przepis rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów stanowi rzeczywistą podstawę wszczęcia postępowania klasyfikacyjnego; 4) art. 7 w zw. z 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności brak rozpatrzenia okoliczności wpływających na sytuację prawną skarżących, tj. prawomocnego stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2010 r. w przedmiocie zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów; a także poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i w konsekwencji nieustalenie ponad wszelką wątpliwość, na jakiej podstawie został zmieniony rodzaj użytków gruntowych skarżących; 5) art. 7 i 8 K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej oraz niedokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy i brak konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń skarżących, a także nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli w zawieszeniu postępowania klasyfikacyjnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, albowiem zaskarżone postanowienie nie mieści się w katalogu spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych określonych w szczególności w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – dalej w skrócie: "P.p.s.a."]. Zgodnie z punktem 2 powołanego przepisu sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Przedmiotem skargi jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] grudnia 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] [...] października 2015 r. o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] w dzielnicy [...]. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w tzw. postępowaniu wpadkowym (incydentalnym), a więc w toku postępowania głównego – w niniejszej sprawie o przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] w dzielnicy [...] w [...]. Tym samym postanowienie to ani nie kończy postępowania, ani nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Kwestią zasadniczą w niniejszym postępowaniu jest rozważenie czy na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania przysługuje zażalenie. Zgodnie z treścią art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. z 2016, poz. 23) - dalej w skrócie: "K.p.a."], na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Stosownie zaś do treści art. 101 § 3 K.p.a., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Brzmienie art. 101 § 3 K.p.a. jednoznacznie wskazuje, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zwieszenia postępowania") oraz postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 K.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą art. 101 § 3 K.p.a. jest pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego należy poszukiwać w zasadzie szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 K.p.a. Zasada ta wymaga od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 K.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Ponadto, należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarte w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 P.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r., II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, Nr 2, poz. 22, postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, Lex nr 551916, postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10, LEx nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest zbieżna z art. 394 § 1 pkt 6 K.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m. in. W. Siedlecki [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963). Prezentowana wykładnia art. 101 § 3 K.p.a. przeważa obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 29 września 2011 r., II SA/Bk 466/11 i z 21 lutego 2012 r., II SA/Bk 513/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 30 maja 2012 r., II SA/Gd 112/12; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 lutego 2012 r., IV SA/Wa 1822/11 i z 25 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 127/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1693/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r., II SA/Po 571/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, że skarga na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] grudnia 2015 r. jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. - orzekł jak w punkcie 1 postanowienia. O zwrocie wpisu Sąd postanowił - w punkcie 2 postanowienia - na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.