IV SA/Wa 597/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi L. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), określanej dalej jako K.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774), po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy [...] od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. ustalającej odszkodowanie na rzecz L. O. w wysokości 10.904,00 zł za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 216 m2, położoną w [...], gm. [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ, opisując stan sprawy podał, że Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. ustalającą odszkodowanie na rzecz L. O. w wysokości 10.904,00 zł za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 216 m2, położoną w [...], gm. [...], wydzieloną pod gminną drogę publiczną, w wyniku podziału dokonanego na wniosek E. O. i zobowiązał Gminę [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania. Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, iż nieruchomość powyższa, stanowiąca działkę nr ewid. [...] w obrębie [...], spełnia przesłanki z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, określanej dalej jako u.g.n.). Od powyższej decyzji odwołał się Wójt Gminy [...], wnosząc o jej uchylenie, z uwagi na ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego. Organ w zaskarżonej decyzji podał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia 30 marca 1988 r. (Dz. Urz. Województwa [...] nr [...] poz. [...] z [...] maja 1989 r.) określał przeznaczenie działki nr [...] - jako teren przeznaczony pod drogę, a w dacie dokonania projektu podziału obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz.127, ze zm.) Z treści decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] znak: [...] z dnia [...] maja 1993 r. wynika, że zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), określanej dalej jako u.g.n. został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] o pow. 0,30 ha, położonej w obrębie [...], z której wyodrębniona została m. in. działka nr [...] o pow. 216 m2. Decyzja stała się ostateczna w dniu 24 maja 1993 r. W dniu 3 października 2014 r. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę wystąpiła L. O. W dniu 17 lutego 2015 r. Wójt Gminy [...] przekazał Staroście [...] protokół z negocjacji przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2015 r. pomiędzy Gminą [...] a L. O., z którego wynika, że Gmina [...] za nieruchomość wydzieloną pod drogę zaproponowała kwotę 2.160,00 zł, a następnie 2.592,00 zł, jednak właścicielka gruntu zaproponowała odszkodowanie w wysokości 10.000,00 zł i strony nie doszły do porozumienia. Z wnioskiem o ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym do Starosty [...] wystąpiła w dniu [...] lutego 2015 r. L. O. Organ zauważył, że L. O. udokumentowała prawo własności do przedmiotowej nieruchomości, wynikające z postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku w całości oraz otwarcia i ogłoszenie testamentu po zmarłej w dniu [...] listopada 2012 r. E. O. Pismem z dnia 15 września 2015 r. Starosta [...] poinformował strony o zleceniu wyceny przedmiotowej nieruchomości. Operat szacunkowy wykonany został przez rzeczoznawcę majątkowego T. T. w dniu [...] października 2015 r. Ustalił on wartość nieruchomości w wysokości 5.184,00 zł. Starosta [...] w dniu [...] stycznia 2016 r. przeprowadził rozprawę administracyjną przy udziale stron postępowania i rzeczoznawcy majątkowego. Na rozprawę właścicielka gruntów nie stawiła się. Podczas rozprawy rzeczoznawca przedstawił poprawiony operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości, w którym wartość ustalił na kwotę 4.862,00 zł. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił procedurę określenia wartości przedmiotowej nieruchomości i stwierdził, że wycena po jej skorygowaniu, dokonana jest zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami prawa i podtrzymał opinię zawartą w operacie. W dniu 17 lutego 2016 r. wnioskodawczyni złożyła zastrzeżenia do sporządzonego przez T. T. operatu zamiennego i poprzedniego kwestionując m.in. uwzględnienie przeznaczenia gruntów wg miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1988 r., a nie z 2004 r., przyjęcie niewłaściwych transakcji nieruchomościami do porównań oraz wyszczególniła inne uwagi. Wniosła o sporządzenie nowego operatu. Organ I instancji pismem z dnia [...] lutego 2016 r. zwrócił się do autora operatu o wyjaśnienie zaistniałych wątpliwości i nieścisłości w operacie. Biegły po analizie zgłoszonych zastrzeżeń, udzielił wyjaśnień pismem z dnia 29 lutego 2016 r., stwierdzając że rzeczoznawca miał obowiązek wycenić nieruchomość przeznaczoną w dniu wydania decyzji podziałowej pod drogi w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi. W ocenie L. O. rzeczoznawca nie wyjaśnił dlaczego sporządził dwa operaty i nie uwzględnił przeznaczenia gruntów z 2004 r., lecz z 1988 r. i nie przyjął do wyceny cen rynkowych, zastosował inne oceny w operatach tych samych nieruchomości. Uwagi powyższe przekazane zostały biegłemu celem ustosunkowania się do nich. Rzeczoznawca majątkowy dnia [...] maja 2016 r. sporządził nowy operat szacunkowy, ustalający inną wartość nieruchomości w wysokości 10.904 zł. opracowany "w związku ze zmianą w mpzp przeznaczenia działki z drogowego na tereny pod zabudowę mieszkaniową i niewykorzystania jej jako drogi". Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] Starosta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz L. O. w wysokości 10.904,00 zł. Organ odwoławczy stwierdził, że podstawą ustalenia odszkodowania jest operat szacunkowy, który zdaniem organu odwoławczego pozostawał w sprzeczności z przepisami prawa, stanowiącymi zasady jego sporządzenia, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109), określanego dalej jako rozporządzenie. Operat wykonany przez rzeczoznawcę T. T. w dniu [...] maja 2016 r. stanowi w sprawie dowód pomocny przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii, gdyż o wysokości odszkodowania decyduje jedynie właściwy organ i to on ocenia prawidłowość i wiarygodność otrzymanego operatu szacunkowego. Stosownie do art. 130 u.g.n., w przypadku gdy właściwy organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy, sporządzając operat uznał, iż nie istnieje możliwość stosowania dla celów wyceny nieruchomości cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Po przeanalizowaniu operatu, organ odwoławczy stwierdził, że stan nieruchomości oraz jej przeznaczenie powinno być określone na datę decyzji podziałowej – 24 maja 1993 r. Według opisu w pkt. 5.2 - 5.5 operatu uwzględniono prawdopodobnie stan nieruchomości na datę sporządzenia wyceny. Przemawia za tym m.in. zapis w pkt. 5.3: "działka ([...]) jest odgrodzona od niezagospodarowanej działki nr [...] z numerem porządkowym [...] (patrz: załączone niżej fotografie z dn. 9.05.2016 r.)" oraz ustalenia w pkt. 5.4: "Działka nr [...] (...) aktualnie nie jest używana jako droga, ponieważ działka nr [...] ma dojazd z drugiej strony... ". W ocenie organu powyższe sformułowanie nie odpowiada opisowi przedmiotu wyceny według stanu na 1993 r. Obecne przeznaczenie nieruchomości (tereny zabudowy mieszkaniowej, na podstawie aktualnego m.p.z.p. gm. [...] z [...] grudnia 2004 r.) jest odmienne od przeznaczenia w 1993 r. (działka nr [...] przeznaczona pod drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gm. [...] z [...] maja 1989 r.). Nowy plan miejscowy wszedł jednak w życie w dacie późniejszej, niż data, na którą określany jest stan nieruchomości. Organ wywodził, że z uwagi na archiwalną datę, na którą powinien być ustalony stan nieruchomości, należało w pierwszej kolejności uwzględnić transakcje drogowe z rynku lokalnego, a w przypadku stwierdzenia ich braku na rynku lokalnym - także z rynku rozszerzonego, W pkt. 7.1 operatu zdefiniowano obszar rynku lokalnego - gm. [...] i stwierdzono, że na terenie tym "występują transakcje gruntami przeznaczonymi pod budowę lub poszerzenie dróg publicznych...", jednak po analizie danych stwierdzono, że nie spełniają one wymogu podobieństwa do przedmiotu wyceny. W ocenie organu okoliczność, że nie przedstawiono w operacie tych transakcji przemawia za niekompletnością sporządzonej opinii. W operacie nie podjęto też próby wykorzystania transakcji drogowych z rynku rozszerzonego - nie pojawiło się w tej mierze choćby wyjaśnienie, dlaczego uznano, że rynek ten może obejmować tylko teren gm. [...], a nie np. całego powiatu lub kilku gmin sąsiednich. Organ zwrócił ponadto uwagę na inny mankament sporządzonej opinii: przyjęte na str. 9 zestawienie nieruchomości z możliwościami zabudowy mieszkaniowej z usługami cechuje się bardzo znacznym rozrzutem cen jednostkowych (15 zł/m2 - 84 zł/m2), nie dającym się w typowych warunkach rynkowych uzasadnić odmiennymi ocenami cech rynkowych poszczególnych obiektów porównawczych (o podobnym przeznaczeniu i porównywalnej lokalizacji). Organ wywodził, że dla racjonalnie postępującego, przeciętnego uczestnika rynku, nie będą wzajemnie porównywalne dwie nieruchomości, z których jedna jest prawie 6-krotnie tańsza/droższa od innej (15 zł/m2 i 84 zł/m2). Zauważył, że zwłaszcza nieruchomości o cenie minimalnej, według opisu na str. 12 stanowiącej "działkę niesamodzielną, bardzo wydłużoną (...), bez zagospodarowania" przypisano ceną skrajną, znacznie odstającą od pozostałych, skoro kolejna najtańsza działka w próbce danych ma już cenę 35 zł/m2. Organ wskazał, że jej przyjęcie sprawiło, że poziom współczynnika "dolnego" (Cmin/Cśr) wyniósł tylko 0,289, a więc cena minimalna stanowi jedynie 29% ceny średniej. Mogło to spowodować zniekształcenie wyniku wyceny - współczynniki korygujące dla cech rynkowych nr 4 i 5 - z uwagi na przyznane oceny tych cech "słabe" są bowiem przyjęte analogicznie do wartości współczynników określonych dla nieruchomości o cenie minimalnej (po 0,043 każdy). W ocenie organu przyjęcie do zbioru nieruchomości o cenie 15 zł/m2 mogło w tej sytuacji wpłynąć na zaniżenie uzyskanego wyniku i nie jest zrozumiałe, dlaczego nie odrzucono jej z dalszych porównań. W ocenie organu nie istnieją racjonalne przesłanki, by transakcja ta miała dotyczyć nieruchomości podobnej (w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n.) do pozostałych obiektów porównawczych przedstawionych w tabeli. Gdyby tak bowiem było, różnica poziomu cen transakcyjnych (względem ceny średniej) nie byłaby tak znaczna. Organ argumentował, że przytoczonych nieprawidłowości w operacie sporządzonym przez T. T. nie dostrzegł organ I instancji i uznał go za zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, przyjmując go za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, co spowodowało uchylenie decyzji organu I instancji, bowiem ponowne sporządzenie operatu szacunkowego stanowi w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Powyższe stanowisko stało się powodem uchylenia decyzji organu I instancji. W skardze wywiedzionej dnia 31 stycznia 2017 r. przez L. O. wniesiono o uchylenie decyzji Wojewody [...] wskazując, że wartość przedmiotowej działki należy określać w momencie jej wydzielenia wg aktualnego sposobu użytkowania czyli jako działki budowlanej (a do czasu podziału działka nie zwiększyła swej wartości w wyniku zmiany przeznaczenia), co prawidłowo zostało uwzględnione w operacie szacunkowym z dnia [...] maja 2016 r. T. T. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 781, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. II. Spór między stronami ogniskuje się wokół poprawności operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę wyceny i spełnienia przez organy procesowych wymogów w zakresie weryfikacji operatu szacunkowego. Biorąc to pod uwagę należy podkreślić istotną zasadę przekładającą się na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, tj. ograniczony zakres oceny operatu szacunkowego, która może być realizowana przez organ. Jak podkreśla się w piśmiennictwie (np. w komentarzu do art. 154 i art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. 2014 r., poz. 518, powoływanej dalej jako "u.g.n", E. Bończak-Kucharczyk – LEX 2014 r.), zarówno art. 156 ust. 1, jak i inne przepisy u.g.n. nie określają bliżej, czym jest operat szacunkowy ani jaka ma być jego forma, treść bądź zawartość, ograniczając się jedynie do posługiwania się terminem "operat szacunkowy". Natomiast na podstawie zawartego w ustawie (art. 159 u.g.n.) upoważnienia dla Rady Ministrów, organ ten określił w drodze powoływanego wcześniej rozporządzenia z 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, m.in. sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego (rozdział 4; § 55–58). Jak wynika z przepisów tego rozporządzenia, chodzi o stworzenie takiego dokumentu, który zawiera wymienione w rozporządzeniu informacje o rynku nieruchomości, ma odpowiednią strukturę i jest zgodny z przyjętymi standardami. NSA wskazuje w licznych wyrokach (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 922/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, strona określana dalej jako CBOSA), że operat szacunkowy powinien zarówno spełniać wymogi formalne przewidziane w rozporządzeniu, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy winien zawierać też dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (por. wyroki z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2012/06, LEX nr 437627, oraz z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 374/07, LEX nr 454007). Operat szacunkowy jest dokumentem w tym znaczeniu, że ze względu na zawartą w nim treść stanowi dowód okoliczności mającej znaczenie prawne, tj. stanowi dowód, że nieruchomość w nim opisana ma określoną wartość, będącą podstawą ustalenia ceny. Stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n., operat szacunkowy jest podstawowym dowodem w sprawie o ustalenie odszkodowania na okoliczność tego, jaką wartość miała nieruchomość, której prawa własności dany podmiot został pozbawiony. Zgodnie z art. 154 u.g.n., wyboru podejścia i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, jednakże organ administracji przeprowadza kontrolę operatu pod względem jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej odszkodowanie i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do jego oceny przez organy administracji we wskazanym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 833/00, wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK1753/06, CBOSA). W związku z powyższym wyjaśnić należy, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych, których organ nie posiada. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest zatem możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Należy przy tym podzielić prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że wyboru nieruchomości porównawczych dokonuje rzeczoznawca majątkowy, jako osoba posiadająca w tym zakresie wiadomości specjalne oraz stosowne i niezbędne uprawnienia, a także kwalifikacje. To biegły decyduje jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną, którą dysponuje biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2011 r., sygn. akt l SA/Wa 835/11, CBOSA). Niemniej jednak zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym nieruchomości porównawcze powinny jednocześnie spełniać wymóg podobieństwa do przedmiotu wyceny, w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. W rozpatrywanej sprawie wystąpiły wątpliwości przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczące niedających się uzasadnić rozbieżności w cenach nieruchomości, stanowiących kryterium dla dokonania wyceny przedmiotowej nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2068/12). A zatem zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji administracyjnych nie może być wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 229/15). Powyższe w ocenie składu orzekającego oznacza, że ani organy administracji publicznej orzekające w sprawie, ani obecnie Sąd, nie są uprawnione do podważenia metody i sposobu wyliczenia odszkodowania dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego. III. Skoro Wójt Gminy [...] kwestionował w odwołaniu okoliczności dotyczące sporządzenia operatu i jego elementy, tj. naruszenie art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 154 ust. 1 tej ustawy, a ponadto § 36 rozporządzenia poprzez oparcie się na nieprawidłowej wycenie (karta 20 akt administracyjnych sprawy, teczka 1/1), to rzeczoznawca powinien był wyjaśnić zgłoszone wątpliwości. Tymczasem z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi nie wynika, aby organ odwoławczy przedstawił rzeczoznawcy zarzuty skarżących odnośnie sporządzonego operatu szacunkowego i uzyskał w tym zakresie jego stanowisko. W niniejszej sprawie jedynie organ I instancji przedstawiał rzeczoznawcy majątkowemu wątpliwości strony skarżącej, co do sposobu sporządzenia operatu szacunkowego, jednak zarzuty zawarte w odwołaniu nie są tożsame z zarzutami przedstawionymi organowi I instancji w trakcie postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę znaczenie wiadomości specjalnych i brak możliwości zastępowania rzeczoznawcy przez organ w ich zakresie, przed wydaniem decyzji organ odwoławczy powinien był zwrócić się do rzeczoznawcy, aby ten odniósł się do zarzutów Wójta. Rzeczoznawca mógł również złożyć wyjaśnienia odnośnie do sporządzonego operatu w obecności stron postępowania. Wynika to z art. 79 § 2 K.p.a., zgodnie z którym strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, zadawać pytania biegłym i składać wyjaśnienia. Pisemna forma operatu szacunkowego nie wyklucza żądania przez organ administracji wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonego operatu w obecności stron postępowania. Prawo do udziału strony w przeprowadzeniu dowodu, zagwarantowane w art. 79 § 2 K.p.a., jest uszczegółowieniem ogólnej zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania zawartej w art. 10 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., sygn. II OSK 481/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 września 2011 r., sygn. II SA/Po 489/11, dostępne w CBOSA). Takie działanie mieściłoby się w ramach drugoinstancyjnego postępowania administracyjnego. Reasumując należy podkreślić, że mając na uwadze powyższe wywody oraz charakter i rodzaj zarzutów wobec operatu szacunkowego sformułowanych przez Wójta Gminy [...] w odwołaniu, zasadne było w kontrolowanej sprawie zobligowanie biegłego rzeczoznawcy przez organ odwoławczy do odniesienia się do tych zarzutów i wyjaśnienia kwestionowanych elementów operatu. IV. Wspomniana wyżej reguła, że organowi i Sądowi przypisany jest ograniczony zakres uprawnienia do ingerowania w merytoryczną część operatu powoduje, że w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych, ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Należy bowiem odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, a zatem kompetencji przypisanych organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, gdyż przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu (por. wyrok NSA z dnia z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1459/12, CBOSA). Skład orzekający podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2600/14, CBOSA). Ponadto wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w przypadku niedostatecznego wyjaśnienia wątpliwości dostrzeżonych przez organ II instancji przez rzeczoznawcę majątkowego, uzasadnia inna przesłanka wynikająca ze stanu faktycznego sprawy. Otóż w sprawie mamy do czynienia z przypadkiem przewidzianym dyspozycją art. 157 ust. 4 u.g.n., czyli rozbieżnymi operatami szacunkowymi określającymi wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (operaty: z dnia [...] października 2015 r. oraz z dnia [...] maja 2016 r., o dwóch różnych metodach szacowania), co może stanowić podstawę do zastosowania przez organ art. 157 ust. 1 u.g.n., czyli dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 maja 2014 r. (sygn. akt I OSK 2638/12, publ. Lex nr 1574658) stwierdził, że "[...] w sytuacji, gdy zachodzi merytoryczna rozbieżność operatów szacunkowych dotyczących tej samej nieruchomości, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców - zgodnie z art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n.". Przewidziany przez ustawę instrument kwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego służy zapewnieniu bezpieczeństwa obrotu prawnego, między innymi chroniąc rynek nieruchomości przed nadużyciami, gwarantując konstytucyjne prawo własności oraz realizując wiele innych celów szczególnych, również określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami (E. Klat-Górska, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz – art. 157, LEX 2015). V. Przedstawione wskazania, tj. w pierwszej kolejności wystąpienie do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie powstałych wątpliwości, organ powinien rozstrzygnąć w ponownie prowadzonym postępowaniu. VI. Ze względu na przedwczesne zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. w wyniku uprzedniego niewystąpienia do rzeczoznawcy majątkowego, Sąd uznał, że zachodzi przesłanka opisana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., stanowiąca podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. O kosztach nie orzeczono, bowiem skarżąca nie złożyła wniosku w tym zakresie.