IV SA/Wa 605/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran po rozpoznaniu w dniu 6 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: kolegium, organ odwoławczy) po rozpatrzeniu wniosku H. M. (dalej: skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem kolegium z [...] października 2019 r. (sygn. akt [...]), odmawiającym wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją kolegium z [...] listopada 2016 r. (sygn. akt [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia przebiegu rowu (działka nr ew. [...] w obrębie A.) i jego odtworzenia w granicach ww. działki oraz działki o nr ew. [...], utrzymał w mocy to postanowienie. Postanowienie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej. Decyzją z [...] listopada 2016 r. (znak jak wyżej) kolegium uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy C. (dalej: wójt) nr [...] z [...] lipca 2013 r., umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia przebiegu rowu na działce nr ew. [...] w obrębie A. i jego odtworzenia w granicach tej działki oraz działki o nr ew. [...], a następnie umorzyło w całości postępowanie w pierwszej instancji w tejże sprawie. Wnioskiem z 18 kwietnia 2019 r. skarżąca zwróciła się do kolegium o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją ostateczną. Jako podstawę prawną wznowienia skarżąca wskazała art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5 i 8 K.p.a., a jako podstawę faktyczną - fakt wydania w dniu [...] kwietnia 2016 r. przez wójta zarządzenia nr [...], którym zlikwidowano drogę na działce o nr ew. [...] w A. o czym kolegium nie zostało poinformowane. Skarżąca wskazała ponadto, że jej zdaniem brak jest w aktach, w oparciu o które wydana została przedmiotowa decyzja ostateczna, "bardzo ważnego pisma MWINGiK z dnia 16.11.2016 (...), z którego wynika, że na działce gminnej nr [...] w A. nigdy nie wybudowano "drogi". O powyższych okolicznościach skarżąca powzięła wiedzę w dniu 19 marca 2019 r. Postanowieniem z [...] października 2019 r. (sygn. akt [...]) kolegium wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej przywołaną wyżej własną decyzją, jako przesłankę wznowienia wskazując okoliczność wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Natomiast postanowieniem z tego samego dnia (znak jak wyżej) organ odwoławczy odmówił wznowienia postępowania w tej samej sprawie, po stwierdzeniu, że skarżąca nie wskazała określonych w art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 8 K.p.a. przesłanek wznowienia postępowania. W uzasadnieniu drugiego z wymienionych postanowień kolegium podkreśliło, że przedstawione przez skarżącą okoliczności w żaden sposób nie potwierdzają sfałszowania dokumentacji, na której oparło się kolegium wydając sporną decyzję oraz nie wskazują na możliwość wydania ww. decyzji w wyniku przestępstwa. Jednocześnie kolegium zauważyło, że skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów, ani nie wskazała okoliczności, które mogłyby potwierdzać wydanie prawomocnego rozstrzygnięcia, lub choćby prowadzenia postępowania w przedmiocie potwierdzenia sfałszowania istotnych dla sprawy dowodów, lub wydania decyzji w wyniku przestępstwa. Kolegium uznało także, że nie można stwierdzić, aby skarżąca wskazała określoną w art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. podstawę wznowienia postępowania. Z wniosku o wznowienie, jak również z posiadanych przez kolegium akt sprawy nie wynika, aby decyzja z dnia [...] listopada 2016 r., jak również uchylona nią decyzja wójta wydane zostały w oparciu o inne ostateczne lub prawomocne rozstrzygnięcie, które zostałoby wyeliminowane w obrotu prawnego. Skarżąca nie zgadzając się z powyższym orzeczeniem wniosła o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy podnosząc m.in., że dowody przedstawione przez wójta i uznane przez kolegium okazały się fałszywe, a zatem decyzja z [...] listopada 2016 r. została wydana w wyniku przestępstwa. Rozpatrując ponownie sprawę kolegium podzieliło stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu kolegium co do braku podstaw do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 8 K.p.a. Kolegium uznało, że brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że którykolwiek z dowodów, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazał się fałszywy, bądź że ww. decyzja została wydana w wyniku popełnionego przestępstwa. Skarżąca – zdaniem kolegium – nie udowodniła poprzez przedłożenie odpowiednich orzeczeń (np. sądu czy prokuratury), że ww. decyzja została wydana w oparciu o sfałszowane dowody i jakie, bądź wydana została w wyniku popełnienia przestępstwa, ani nie uprawdopodobniła, że przestępstwo mogło zostać popełnione. Jednocześnie kolegium stwierdziło, że brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że wspomniana decyzja kolegium wydana została w oparciu o jakąkolwiek inną decyzję lub orzeczenie sądu. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzuciła organowi odwoławczemu m.in., że wydane postanowienie jest "bezpodstawne prawnie i faktycznie podające nieprawdę w uzasadnieniu". W dość obszernej skardze skarżąca podniosła m.in., że kolegium bezpodstawnie odmówiło – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 8 K.p.a. - wznowienia postepowania zakończonego decyzją kolegium z [...] listopada 2016 r. bowiem dowodowy przedstawione przez wójta i uznane przez kolegium okazały się fałszywe. Zdaniem skarżącej te fałszywe dokumenty to pisma wójta z 23 listopada 2011 r., w których podano, że na działce gminnej nr [...] w A. była i jest droga publiczna wybudowana w czynie społecznym. Powyższe dokumenty – jak twierdzi skarżąca – były podstawą wydania decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r., a ta z kolei stanowiła podstawę wydania decyzji wójta z [...] lipca 2013 r. nr [...] i decyzji kolegium z [...] listopada 2016 r. Oczywistym dla skarżącej jest to, ze decyzja kolegium z [...] listopada 2016 r. została wydana w wyniku przestępstwa i w oparciu o inną decyzję ww. wojewody nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. Skarżąca wniosła do Sądu o zmianę postanowienia kolegium z [...] grudnia 2019 r., tj. wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 8 K.p.a. W odpowiedzi na skargę kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu poddane zostało postanowienie kolegium z [...] grudnia 2019 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z [...] października 2019 r. odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją kolegium z [...] listopada 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia przebiegu rowu (na działce nr ew. [...] w obrębie A.) i jego odtworzenia w granicach tej działki oraz działki o nr ew. [...]. Na wstępie wyjaśnić należy, że wznowienie postępowania stanowi nadzwyczajny tryb umożliwiający uchylenie ostatecznej decyzji w przypadku, gdy prowadzone przed jej wydaniem postępowanie dotknięte było którąś z wad określonych w art. 145 § 1 K.p.a. lub gdy zaistniała przesłanka wskazana w art. 145a § 1 K.p.a., czy w art. 145b § 1 K.p.a. Pierwszy etap postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy złożony wniosek opiera się na ustawowych przyczynach wznowienia postępowania ujętych ww. przepisach oraz czy został on złożony przez podmiot będący stroną postępowania i czy został zachowany termin określony w art. 148 K.p.a. Dopiero w drugim etapie organ przechodzi do badania przyczyn wznowienia oraz prowadzi postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), a po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 i 2 K.p.a. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy podkreślić należy, że skarżąca podstaw wznowienia upatrywała w przesłankach określonych w art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 8 K.p.a., czyli że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, decyzja została wydana w wyniku przestępstwa oraz decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie uchylono lub zmieniono. W kontekście poczynionych wyżej uwag należy podkreślić, że złożenie przez skarżącą wniosku inicjuje w pierwszej kolejności opisany i omówiony powyżej etap badania wstępnego, który kończy się albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia albo wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. W ocenie Sądu, kolegium badając sprawę zarówno w pierwszej jak i w drugiej instancji doszło do słusznego wniosku, że skarżąca składając podanie o wznowienie z 18 kwietnia 2019 r. nie wykazała, że zachodzą wskazane przez nią przesłanki do wznowienia postepowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Odnosząc się do pierwszej przesłanki wskazanej przez skarżącą wynikającą z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., należy zauważyć, ze zgodnie z tym przepisem wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Wznowienie postępowania na tej podstawie wymaga wystąpienia następujących warunków: po pierwsze - w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu, po wtóre - sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu, a po trzecie - fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 3194/18). W doktrynie wskazuje się, że przez "istotne okoliczności faktyczne sprawy" należy rozumieć fakty, które dotyczą bezpośrednio danej sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania zakończonego decyzją ostateczną oraz mają znaczenie prawne (tak: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Warszawa 2017, str. 764-768). W rozpoznawanej sprawie Sąd podkreśla, że skarżąca podnosząc zarzut fałszywości dowodów - jak słusznie wskazało kolegium – we wniosku o wznowienie postępowania nie przedstawiła jaki dokument miałby być rzekomo sfałszowany. W skardze skarżąca wskazała, że chodzi o treść dwóch "fałszywych" pism wójta z 23 listopada 2011 r., które stanowiły istotną podstawę do wydania decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r., a ta z kolei była podstawą orzeczeń: wójta z [...] lipca 2013 r. i kolegium z [...] listopada 2016 r. Zauważyć jednak trzeba, że skarżąca na poparcie swoich twierdzeń nie przedstawiła żadnych dowodów, np. prawomocnego wyroku sądu, który stwierdzałby że powyższe pisma, bądź jakiekolwiek inne dowody zebrane w zakończonym postępowaniu były fałszywe. Skarżąca nie uprawdopodobniła nawet, że takie fałszerstwo dokumentów mogło mieć miejsce i kiedy. Podkreślić trzeba, że samo przeświadczenie skarżącej o tym, że jakiś konkretny dokument został sfałszowany (a który stanowił dowód w sprawie) nie wystarcza do wznowienia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się jasne stanowisko, że warunkiem niezbędnym dla wznowienia postępowania w razie zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. jest uprzednie stwierdzenie fałszywości danego dowodu przez sąd lub inny uprawniony do tego organ. Nie może tego dokonać organ właściwy do wznowienia postępowania (zob. wyroki NSA: z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 1539/18, z dnia 9 października 2019 r., sygn. I OSK 511/18). W ocenie Sądu zarzut fałszywości dowodów skarżąca wywodzi z własnej oceny sprawy na bazie własnych ustaleń i nie do końca logicznych wniosków z wydawanych kolejno w sprawie przez organy administracyjne orzeczeń. To że wójt w jednym z orzeczeń najpierw uznaje, że droga publiczna na działce nr [...] była, a po kilku latach stwierdza, że jednak jej nie było bądź została zlikwidowana (nie przesądzając czy było to prawidłowe czy nie) to nie oznacza jeszcze, że dowody na podstawie, których w taki sposób orzekł były fałszywe. Ponadto, Sąd nie dostrzegł aby w sprawie zachodziły wyjątki, o których mowa w art. 145 § 2 K.p.a., bo z akt sprawy i dokumentów przedstawionych przez skarżącą nie wynika, by "fałszerstwo" było obiektywnie "oczywiste", a wznowienie postępowania niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi również druga ze wskazanych przez skarżącą przesłanek wznowieniowych, tj. z art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie Sądu skarżąca - podobnie jak przy pierwszej przesłance - nie udowodniła, że decyzja z [...] listopada 2016 r. została wydana w wyniku przestępstwa wójta. Aby skutecznie wykazać istnienie tej przesłanki wznowieniowej musi mieć miejsce fakt popełnienia przestępstwa stwierdzony prawomocnym orzeczeniem Sądu lub innego organu (zob. wyrok NSA z 11 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 2631/17, wyrok WSA w Warszawie z 8 sierpnia 2019 r., sygn. VII SA/Wa 127/19). Skarżąca – jak wynika z akt sprawy – nie przedstawiła takiego dokumentu, wręcz przeciwnie w skardze jasno przyznała że prowadzone wobec wójta śledztwo zostało umorzone, a następnie utrzymane przez Sąd. A zatem wobec powyższego twierdzenia skarżącej należy uznać za gołosłowne i stanowiące jedynie polemikę z zaskarżonym postanowieniem. Powyższe rozważania świadczą o tym, że skarżąca nie zdołała wykazać, że decyzja z [...] listopada 2016 r. została wydana w wyniku przestępstwa. Rację ma również kolegium w tym, ze w omawianej sprawie brak jest podstaw do uznania, że decyzja kolegium (z [...] listopada 2016 r.) została wydana w oparciu o jakąkolwiek inna decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie zmienione bądź uchylone. Trafnie kolegium wskazało, że za taką decyzję nie może zostać uznane rozstrzygnięcie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. nr [...], bowiem decyzja ta – po pierwsze nie była przywołana w decyzji kolegium z 2016 r., a po drugie nie stanowiła oparcia wydanego przez kolegium rozstrzygnięcia. Nawet jeśli uznać, że decyzja ta była podstawą wydania decyzji kolegiom z 2016 r. (co jak już wskazano nie ma potwierdzenia w faktach) to rozstrzygnięcie to cały czas pozostaje w obrocie prawnym, nie zostało w żaden sposób zmienione ani uchylone. Przyznaje to sama skarżąca, która wniosła o "wyeliminowanie jej z obrotu prawnego". W konsekwencji powyższych rozważań Sąd podziela stanowisko kolegium, że w sprawie nie zachodzi przesłanka do wznowienia postepowania z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. W tym stanie rzeczy, uznając skargę za pozbawioną uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.