IV SA/Wa 643/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej J. L. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].02.2013 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego - na skutek zażalenia spółki [...] Sp. z o. o. - uchylił postanowienie Prezydenta W. z dnia [...].12.2012 r. i postanowił zawiesić, prowadzone z urzędu postępowanie, w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego (w zakresie wykreślenia z ewidencji spółki [...] Sp. z o. o. jako użytkownika wieczystego działki ew. nr [...] z obrębu [...] w W.), do czasu wydania przez Sąd Rejonowy dla W. prawomocnego orzeczenia w sprawie o sygn. akt [...], o uzgodnienie treści księgi wieczystej prowadzonej dla wskazanej nieruchomości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w uzasadnieniu swego kasatoryjnego postanowienia – wydanego na skutek wniesionego zażalenia - podał przyczyny, które w jego ocenie, przemawiały za zawieszeniem tego postępowania administracyjnego. We wniesionej skardze prawidłowość tych ustaleń zakwestionowała J. L. Zarzuciła naruszenie art. 124 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a., z uwagi na brak wskazania daty wydania tego postanowienia. Podniosła nadto rażące naruszenie art. 101 § 3 K.p.a. w zw. z art. 124 K.p.a. oraz art. 8 i 11 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że stronie służyło zażalenie. W konsekwencji zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 3 K.p.a. Jednocześnie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 46 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Konkludując skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi, w całości podtrzymując swe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wyjaśnił, iż brak daty na egzemplarzu postanowienia doręczonego skarżącej miał miejsce, z uwagi na oczywiste przeoczenie. Zaznaczył też, że postanowienie znajdujące się w aktach sprawy posiada datę. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 101 § 3 K.p.a. organ stwierdził, iż nie podziela interpretacji tego przepisu dokonanej przez skarżącą. Zauważył także, iż niniejsze postępowanie administracyjne wszczęte zostało z urzędu, po otrzymaniu decyzji SKO. Uznał zatem sformułowany zarzut naruszenia art. 26 ust. 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 46 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków za niezrozumiały i bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga została oparta na uzasadnionych podstawach. Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm., określanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozpatrując niniejszą sprawę w pierwszej kolejności należy zauważyć, iż w aktualnym stanie prawnym na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego, nie służy zażalenie. Artykuł 101 § 3 K.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. uprzednio miał treść następującą: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie." Wobec takiego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. (a więc obowiązywała już od przeszło półtora roku w dacie wydania postanowienia organu I instancji) zmieniła treść art. 101 § 3 K.p.a. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Dodanie do dotychczasowej treści art. 101 § 3 K.p.a. sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" zmienia sens i rozumienie zawartego w tym przepisie pojęcia "w sprawie zawieszenia". Od dnia 11 kwietnia 2012 r. oznacza ono jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skoro bowiem zażalenie nie służy na podjęcie zawieszonego postępowania, to nie może też służyć na odmowę zawieszenia postępowania, gdyż skutek obu tych postanowień jest taki sam. W ich efekcie postępowanie administracyjne jest kontynuowane. Organ w jednym i w drugim przypadku (zarówno przy postanowieniu o odmowie zawieszenia, jak i przy postanowieniu o podjęciu zawieszonego postępowania) ocenia czy istnieją przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. W przypadku rozpoznawania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania organ nie tylko bada czy ustały przyczyny jego zawieszenia, ale ponownie ocenia samą zasadność zawieszenia. W sytuacji bowiem, gdy nie było podstaw do zawieszenia organ w każdym czasie obligowany jest podjąć dane postępowanie administracyjne. Wykładnia obecnej treści art. 101 § 3 K.p.a. nie wskazuje na istnienie takich okoliczności, które przemawiałyby za przyjęciem dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy nie przysługuje ono na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. W każdym z tych przypadków zasadność odmowy zawieszenia i zasadność podjęcia zawieszonego postępowania podlegać będzie kontroli instancyjnej w ramach odwołania od decyzji. Skoro więc w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 K.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania – wynikającą z art. 12 K.p.a. – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje jednak pozbawiona możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 K.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył możliwość wnoszenia zażalenia na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 3 K.p.a., odnoszą się merytorycznie do zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł jednak z uwagi na niedopuszczalność wniesienia owego zażalenia odnieść się merytorycznie do istoty sprawy, a więc dokonać oceny zgodności z prawem przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Ze wskazanych przyczyn bowiem skarga do sądu administracyjnego w tej sprawie nie przysługiwała. Stanowisko wyrażone przez Sąd w niniejszej sprawie, zaprezentowane było uprzednio w orzecznictwie Sądów Administracyjnych (por. postanowienie NSA z 15.02.2013 r., sygn. akt II OSK 2921/12). Wskazana wykładnia art. 101 § 3 K.p.a. przeważa obecnie także w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r., II SA/Bk 466/11 i z dnia 21 lutego 2012 r., II SA/Bk 513/11, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., II SA/Gd 112/12 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., IV SA/Wa 1822/11 i z dnia 25 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 127/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1693/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r., II SA/Po 571/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). W aktualnym stanie prawnym nie przysługuje zatem zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, tylko wówczas gdy kodeks tak stanowi. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w tym przepisie, a zatem rozpoznanie przez Sąd skargi na to postanowienie jest niedopuszczalne. Trafnie natomiast stwierdził [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, iż zaskarżone postanowienie doręczone skarżącej jedynie omyłkowo nie było opatrzone datą. Data wydania widniała bowiem na oryginale postanowienia, znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji. O kosztach postępowania, w punkcie 2 sentencji, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a.