IV SA/Wa 72/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odsetek i zobowiązania do wypłaty oddala skargę W dniu [...] maja 2014 r. I. K. i G. P. wniosły o ustalenie i zapłatę odsetek ustawowych w zapłacie odszkodowania. Odszkodowanie w kwocie 33 800 zł zostało przyznane I. K. i G. P. w decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]. Prezydent Miasta L. został zobowiązany do uiszczenia przedmiotowego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]. Skargę na decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miejska L. Wojewoda na podstawie art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wstrzymał wykonanie zaskarżonej do Sądu decyzji. Wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 961/13 Sąd oddalił skargę na decyzję z dnia 25 lutego 2013 r. Gmina Miejska L. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku oraz wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 596/14 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Gmina Miejska L. po doręczeniu jej postanowienia zwróciła się do I. K. i G. P. o wskazanie numeru rachunku bankowego, na który ma zostać wypłacona kwota odszkodowania. Po przekazaniu tej informacji odszkodowanie zostało wypłacone w dniu [...] maja 2014 r. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] września 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] ustalającej odsetki ustawowe w wysokości 1 914,10 zł za opóźnienie w zapłacie kwoty głównej odszkodowania za grunt zajęty pod gminną drogę publiczną – ul. [...] w L., oznaczony jako działka o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...] o powierzchni 125 m². Wojewoda podzielił argumentację Starosty, wskazując, że postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. upadło wraz z wydaniem wyroku oddalającego skargę, tj. w dniu 13 listopada 2013 r. Oznaczało to, że z chwilą wydania przez Sąd orzeczenia kończącego postępowanie przed tym sądem, przestaje obowiązywać postanowienie organu administracyjnego o wstrzymaniu wykonania aktu bądź czynności organu administracji, i to bez względu, czy orzeczenie sądu ma cechę prawomocności, czy nie. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania decyzji, dlatego decyzja Wojewody dotycząca zapłaty odszkodowania stała się wykonalna z dniem [...] listopada 2013 r., tj. następnego dnia po ogłoszeniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Odsetki za opóźnienie nie były jednak należne za okres od dnia następnego po wydaniu wyroku, lecz dopiero po upływie 14 dniowego terminu liczonego od dnia, w którym decyzja stała się wykonalna. W ocenie Wojewody, organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił zatem, że pierwszym dniem pozostania w zwłoce przez Gminę Miejską L. jest dzień [...] listopada 2013 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2014 r. wniosła Gmina Miejska [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną w zw. z art.132 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że sprawa dochodzenia roszczeń o wypłatę odsetek za opóźnienie, zwłokę w wypłacie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie posiada cywilnego charakteru i właściwa dla jej rozpatrzenia jest droga postępowania administracyjnego; - naruszenie art.104 § 1, art.107 § 1 i art.138 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez wydanie decyzji Wojewody [...] bez podstawy prawnej z uwagi na charakter cywilny przedmiotowego postępowania; - naruszenie art. 168 § 1 w zw. z art. 270 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że Gmina L. pozostała w opóźnieniu z zapłatą odszkodowania do czasu uprawomocnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 listopada 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 961/13); - naruszenie art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że odwołanie do przepisów kodeksu cywilnego nie odnosi się do kwestii przedawnienia roszczeń o wypłatę odsetek za opóźnienie, zwłokę w wypłacie odszkodowania; - naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz nierozpoznania wszystkich okoliczności sprawy. W uzasadnieniu skargi, zarzucając wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej, skarżąca podniosła, że rozstrzygnięcie tej sprawy nie należy do postępowania administracyjnego. Sprawa ma charakter cywilny w rozumieniu art. 1 k.p.c., wobec czego właściwym do jej rozpoznania jest sąd powszechny. Skarżąca powołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99, w którym Trybunał orzekł, co do rozumienia art. 1 k.p.c., w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej". Wskazała także na stanowisko Sądu Najwyższego w postanowieniu kolegium kompetencyjnego z 8 marca 2001 r. sygn. akt III KKO 5/00, w którym Sąd ten orzekł, że do rozpoznania sprawy o odsetki z tytułu opóźnienia lub zwłoki w wypłacie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami właściwy jest sąd powszechny. W ocenie skarżącej Gminy, o właściwości drogi cywilnej dla dochodzenia tego typu roszczeń świadczy fakt, że odszkodowanie przyznane uprawnionym właścicielom działki gruntu zajętej pod drogę publiczną nie wiązało się z wywłaszczeniem orzeczonym na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz było skutkiem wywłaszczenia z mocy prawa na podstawie ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, który to przepis wyłącznie na podstawie szczególnego odesłania z jego ust. 4 nakazuje stosowanie ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże tylko w zakresie zasad i trybu ustalenia i wypłacania odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości. Dlatego też nie może budzić wątpliwości, że nie cały przepis art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami może mieć zastosowanie do odszkodowań o których mowa w art. 73 ustawy z 1998 r. Skarżąca podniosła, że na podobny sposób rozumienia przepisu art. 73 ustawy 13 października 1998 r. wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok z 5.04.2007 r., sygn. akt I OSK 1746/06; wyrok WSA w Warszawie z 16.11.2007 r., sygn. akt. I SA/WA 1174/07). Skarżąca Gmina, powołując treść przepisu art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zarzuciła, że zarówno przepis art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., jak również art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 138 k.p.a. nie stanowią podstawy prawnej do orzeczenia przez organ administracji publicznej w trybie postępowania administracyjnego w formie decyzji administracyjnej o obowiązku wypłaty odsetek ustawowych za opóźnienie zwłokę w zapłacie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Skarżąca Gmina wskazała, że nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2013 r. oddalający jej skargę otrzymała dopiero dnia 27 grudnia 2013 r. Gmina nie mogła zatem wcześniej podjąć decyzji co do zapłaty odszkodowania. Zdaniem Gminy, nie tylko do dnia doręczenia jej odpisu wyroku z uzasadnieniem, ale do dnia doręczenia jej odpisu tego orzeczenia ze stwierdzeniem prawomocności nie można przyjąć, że pozostaje w opóźnieniu. Skarżąca zauważyła, że podjęła działania w celu wypłaty odszkodowania, ale nie może być obciążona odsetkami w sytuacji, gdy za opóźnienie odpowiadają także wnioskodawcy, którzy wskazali rachunek bankowy dopiero w dniu [...] kwietnia 2014 r. Po uzyskaniu tej informacji Gmina niezwłocznie wypłaciła odszkodowanie. Gmina Miejska L. stawiając zarzut niezgodności zaskarżonej decyzji z zasadami współżycia społecznego z art. 5 ustawy Kodeks cywilny wskazała na waloryzacyjny charakter odsetek, który stanowi element funkcji odszkodowawczej. Zarzuciła naruszenie art. 107 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niewskazanie metody i rachunkowego sposobu obliczenia kwoty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie podlega uwzględnieniu. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 73 ust.4 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872) w zw. z art. 132 ust. 1a i ust 2 ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) w zw. z art. 481 § 1 i § 2 zd. 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodek cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.). Organy obydwu instancji prawidłowo wyjaśniły podstawy prawne decyzji wraz z ich przytoczeniem i właściwie je zastosowały, dokonując prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz właściwej subsumcji. Wbrew twierdzeniom skargi, utrata przez właściciela prawa własności nieruchomości na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. jest de facto wywłaszczeniem tej nieruchomości (por. wyroki NSA z 16 czerwca 2011 r., I OSK 1185/10; z 9 grudnia 2011 r., I OSK 41/11; wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2011 r., I SA/Wa 291/11). Wywłaszczenie dokonało się z mocy prawa i potwierdzone zostało ostateczną decyzją wojewody. Za wywłaszczoną nieruchomość były właściciel ma prawo dochodzić odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 73 ust. 4 wyżej wskazanej ustawy odszkodowanie będzie ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela złożony w terminie określonym w tym przepisie. Mają więc w sprawie zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami - w części dotyczącej odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości - w tym przepis art. 132 tej ustawy. Z kolei zgodnie z art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu zapłata odszkodowania następuje w terminie 14 dni, od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Natomiast zgodnie z art. 132 ust. 2 wyżej powołanej ustawy do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego. Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwaliło się stanowisko, że skoro obowiązek zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powstaje na tle stosunku administracyjnoprawnego, to również obowiązek zapłaty odsetek (jako pochodny od obowiązku zapłaty sumy głównej) od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Odesłanie w art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu cywilnego nie powoduje zmiany charakteru prawnego roszczenia (por. postanowienie NSA z 29 lutego 2012 r., I OSK 232/12; wyrok NSA z 15 marca 2006 r., I OSK 525/05; wyrok NSA z 15 maja 2014, OSK 2440/12 ). Pozwala ono jedynie na odpowiednie posługiwanie się regulacjami zawartymi w kodeksie cywilnym na użytek sprawy administracyjnej. Sformułowanie zawarte w tym przepisie nie ma bowiem wpływu na zastosowanie administracyjnego trybu postępowania wynikającego z art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności ust. 2 tego przepisu nie wprowadza żadnych odstępstw. W tak określonym odesłaniu nie mieści się stosowanie cywilnoprawnego trybu oceny skutków zwłoki i dochodzenia odsetek lub odszkodowania, zwłaszcza, że odsetki z tytułu opóźnienia lub zwłoki w zapłacie odszkodowania, jak wyżej wskazano, mają charakter akcesoryjny wobec samego odszkodowania, a przepisy kodeksu cywilnego mają tu jedynie odpowiednie zastosowanie. Tak więc przepis art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r. w zw. z art. 132 ust 1a i ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią samodzielną podstawę do żądania odsetek za opóźnienie w zapłacie kwoty głównej odszkodowania. Nie można więc podzielić stanowiska wyrażonego w skardze, że sprawę zapłaty odsetek powstałych w związku ze stosunkiem administracyjnoprawnym należy każdorazowo uważać za sprawę o charakterze cywilnoprawnym. Wywłaszczenie nieruchomości stwarza stosunek prawny o cechach wyraźnie administracyjnych, polega bowiem na odjęciu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Jest przykładem nierówności stron stosunku prawnego i działania władczego organu administracji. Wywłaszczenie nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. następuje za odszkodowaniem, gdy strona o nie wystąpi. Dlatego z przyczyn wyżej wskazanych niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r., art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym ust. 2 tego przepisu oraz art. 104 § 1 k.p.a. Skarżąca Gmina na poparcie stanowiska, że przedmiotowa sprawa ma charakter cywilny przywołała m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2000 r., sygn. SK 12/99. W orzeczeniu tym Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że w pojęciu "sprawa cywilna" mieszczą się także roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowią akty administracyjne. Jednakże wyrok ten nie może być brany pod uwagę w stanie faktycznym i prawnym zaistniałym w niniejszej sprawie, odnosi się on bowiem do sytuacji, gdy roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródłem jest decyzja administracyjna, w ogóle nie są unormowane w przepisach prawa. Trybunał Konstytucyjny ten aspekt zagadnienia wyraźnie w uzasadnieniu podkreślił. Luka prawna nie może przecież wyłączać dochodzenia roszczeń na zasadach ogólnych przed sądem powszechnym. Stanowisko zaprezentowane w omawianym orzeczeniu nie oznacza automatycznego objęcia pojęciem "sprawy cywilnej" wszystkich roszczeń pieniężnych ustalanych w drodze aktu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie organ administracji prawidłowo na podstawie obowiązującego stanu prawnego, wydał decyzję administracyjną rozstrzygającą kwestię odsetek od odszkodowania za wywłaszczoną (przejęta z mocy prawa) nieruchomość. Natomiast powołane w skardze postanowienie Sądu Najwyższego w sprawie III KKO 5/00 nie wiąże Sądu w niniejszej sprawie, tym bardziej, że odbiega od stanowiska przedstawionego w wyżej powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego i utrwalonego obecnie stanowiska sądów administracyjnych. Odnośnie do zarzutu naruszenia przepisów art. 168 § 1 w zw. z art. 270 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a." poprzez uznanie, że skarżąca pozostawała w opóźnieniu w zapłacie odszkodowania, to wskazać należy, że jest on chybiony, gdyż organy wyżej wskazanych przepisów nie stosowały. Dotyczą one postępowania sądowoadministracyjnego, przy czym przepis art. 270 p.p.s.a. stanowi o wznowieniu postępowania sądowego. Natomiast, gdy chodzi o opóźnienie w zapłacie, to wskazać należy, że na skutek wydania postanowienia Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ustalającej odszkodowanie w związku z wniesieniem przez skarżącą skargi do Sądu, decyzja odszkodowawcza, aż do chwili wydania wyroku przez Sąd nie wywierała żadnych skutków. Jednakże skutki wstrzymania decyzji odszkodowawczej upadły z dniem wydania wyroku przez Sąd. Zgodnie bowiem z art. 61 § 6 p.p.s.a., wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Prawidłowo więc organy przyjęły, że 14 dniowy termin na wypłatę odszkodowania rozpoczął bieg od dnia następnego po wydaniu wyroku (wyrok zapadł 13 listopada 2013 r.) i upłynął 27 listopada 2013 r. Wobec tego od dnia 28 listopada 2013 r. do dnia zapłaty, tj. 5 maja 2014 r. strona skarżąca pozostawała w zwłoce z zapłatą odszkodowania. Stanowisko skargi, że dopiero prawomocny wyrok daje podstawę do wypłaty odszkodowania pozostaje w sprzeczności z treścią art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast zgodnie z art. 481 § 1 kodeksu cywilnego, jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Z kolei § 2 zd.1 tego przepisu stanowi, że jeżeli stopa odsetek za opóźnienie nie była z góry oznaczona, należą się odsetki ustawowe. Odsetki takie od kwoty odszkodowania za okres opóźnienia organ prawidłowo ustalił. Wbrew zarzutom skargi, organy nie naruszyły przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 11, 77, 80 i 107 § 1 k.p.a., a organ odwoławczy nie naruszył przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organy prawidłowo oceniły zebrane w sprawie dowody, wyjaśniły szczegółowo przyczyny rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzji i decyzja organu I instancji czynią zadość wymogom wskazanym przepisie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Zawierają wskazanie organu administracji publicznej, datę wydania decyzji, oznaczenie stron postępowania, podstawę prawną rozstrzygnięcia, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji i pouczenie o środkach zaskarżenia. Uzasadnienie szczegółowo wyjaśnia przyczyny wydania rozstrzygnięcia z powołaniem na orzecznictwo. Jak wyżej podano, organ wskazał za jaki okres ustalono odsetki ustawowe, w jakiej wysokości i od jakiej kwoty, na czyją rzecz oraz w jakiej kwocie na rzecz każdego z byłych właścicieli. Odnośnie do zarzutu braku wskazania metody wyliczenia, podnieść należy, że nie można go uznać za skuteczny. Organ określił datę wymagalności, okres opóźnienia w zapłacie ze wskazaniem dni i miesięcy, skapitalizowaną kwotę odsetek i kwotę odszkodowania, od jakiej zostały one naliczone. Organ wyjaśnił więc podstawy dokonanego wyliczenia. Natomiast wysokość odsetek jest uregulowana ustawowo - 13 % w stosunku rocznym (rozporządzenie Rady Ministrów z 4 grudnia 2008 r. w sprawie określenia wysokości odsetek ustawowych Dz. U. Nr 220 poz. 1434, obowiązywało w dacie wydania decyzji I i II instancji). Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 p.p.s.a.