IV SA/Wa 762/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2017 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Geodety Kraju (dalej: "GGK") z [...] grudnia 2016 r., znak: [...], (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Główny Geodeta Kraju, po rozpoznaniu odwołania W. P. (dalej: "wnioskodawca" lub "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] (dalej: "Wojewódzki Inspektor") z [...] października 2016 r., znak: [...], stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] (dalej: "Starosta") z [...] maja 2011 r., znak: [...], orzekającej o dokonaniu zmiany klasyfikacji gruntów i zmiany użytków dla działki ewidencyjnej nr [...] (obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]) polegającej na zmianie konturu klasyfikacyjnego [...] na kontur klasyfikacyjny [...]. II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. II.1. Starosta [...], po rozpoznaniu wniosku W. P., wskazaną na wstępie decyzją z [...] maja 2011 r. dokonał zmiany klasyfikacji gruntów i zmiany użytków dla działki ewidencyjnej nr [...] (obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]) polegającej na zmianie konturu klasyfikacyjnego [...] na kontur klasyfikacyjny [...]. Podstawą dokonania rzeczonej zmiany był wykonany na zlecenie wnioskodawcy operat techniczny oraz wizja lokalna. Podczas tej wizji stwierdzono w szczególności, że działka nr [...] "w rzeczywistości nie posiada charakteru użytku leśnego". II.2. Pismem z [...] sierpnia 2015 r. Dyrektor [...] Parku Narodowego wniósł o stwierdzenie przez Wojewódzkiego Inspektora nieważności powyższej decyzji Starosty jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku podniesiono w szczególności, iż działka ewidencyjna nr [...] położona jest w całości na obszarze [...] Parku Narodowego. Działka ta w uproszczonym planie urządzenia lasu obowiązującym w okresie [...] stycznia 2006 – [...] grudnia 2015 r. jest częścią jednolitego obszaru leśnego o powierzchni zajmującej łącznie 34,5072 ha oznaczonej jako oddział [...]. Wojewódzki Inspektor decyzją z [...] stycznia 2016 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty z [...] maja 2011 r. Decyzja ta została uchylona przez Głównego Geodetę Kraju decyzją z [...] maja 2016 r. ze wskazaniem ustalenia, czy znajdujący się w aktach uproszczony plan urządzenia lasu został zatwierdzony decyzją Starosty z [...] grudnia 2006 r. II.3. Wojewódzki Inspektor wskazaną na wstępie decyzją z [...] października 2016 r. stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji Starosty wskazując, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora, działka nr [...] w uproszczonym planie urządzenia lasu obowiązującym w dniu wydania decyzji Starosty (i zatwierdzonym decyzją tego organu z [...] grudnia 2006 r.) była częścią jednolitego obszaru leśnego o powierzchni zajmującej łącznie 34,5072 ha oznaczonej jako oddział [...]. W świetle art. 20 ust. 3a ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (aktualny t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1629; dalej: "p.g.k.") oraz art. 20 ust. 2 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (aktualny t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 788; dalej: "u.l.".), dokonanie przedmiotowej zmiany przez Starostę wbrew treści uproszczonego planu urządzenia lasu nastąpiło zatem z rażącym naruszeniem prawa. II.4. Odwołanie od decyzji Wojewódzkiego Inspektora wniósł skarżący (reprezentowany przez adwokata) zarzucając w szczególności błędne przyjęcie, że działka [...] spełnia kryteria kwalifikujące ją jako las, pomimo tego, ze jest ona trwale pozbawiona drzew, krzewów i runa leśnego. II.5. Wydają zaskarżoną decyzję Główny Geodeta Kraju wskazał w szczególności, że o zaliczeniu danego obszaru do określonego rodzaju użytku gruntowego decydujące znaczenie, co do zasady, ma faktyczny sposób zagospodarowania bądź wykorzystania konkretnego terenu. Mając jednakże na uwadze zasadę wyrażoną w art. 20 ust 3a p.g.k., trzeba wskazać, że przepis ten przewidują wyjątek od przedstawionej powyżej zasady ustalania rodzaju użytku gruntowego - lasu, na podstawie faktycznego sposobu użytkowania danego gruntu, w oparciu o kryteria wynikające z art. 3 u.l. Mianowicie, w myśl art. 20 ust. 2 u.l., w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków, podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalania granic i powierzchni lasów. Zmiany te nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzania lasów, które stanowiąc szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów i przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów. Plan urządzania lasu zawiera bowiem, nie tylko opis, ale także zestawienie powierzchni lasów i gruntów do zalesienia (art. 18 ust. 4 pkt 1 lit.a u.l.). Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że Starosta wydając decyzję z [...] maja 2011 r., której skutkiem było ujawnienie w operacie ewidencyjnym na obszarze działki nr [...], obręb [...], w miejsce dotychczasowego użytku gruntowego lasu (Ls), nowego użytku o charakterze nieleśnym, nie uwzględnił ustaleń obowiązującego wówczas Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu na okres od [...] stycznia 2006 roku do [...] grudnia 2015 roku, obręb ewidencyjny [...], zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2006 r. (znak: [...]), zgodnie z którym cały obszar działki nr [...] (0,0210 ha) wykazany był jako zalesiony. Zapisy w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczące rodzaju i zasięgu użytku gruntowego występującego na przedmiotowej działce powinny być zgodne z treścią przedmiotowego planu. Przy czym, wobec wiążącego charakteru ustaleń uproszczonego planu urządzenia lasu, bez znaczenia dla zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków pozostawało faktyczne użytkowanie i przeznaczenie tego terenu. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że decyzja Starosty została wydana wbrew zapisom uproszonego planu urządzenia lasu, przez co w sposób rażący narusza art. art. 20 ust 2 u.l. w związku z art. 20 ust 3a p.g.k. Wojewódzki Inspektor za niezasadny uznał także zarzut zawarty w odwołaniu dotyczący naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 k.p.a. Organ ten zapewnił stronie, czynny udział w każdym stadium postępowania, w szczególności pismem z [...] września 2016 r. zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia innych żądań. III.1. Skargę na decyzję Głównego Geodety Kraju wniósł skarżący. W skardze tej, sporządzonej przez adwokata, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 20 ust 2 ustawy o lasach poprzez ich zastosowanie i uznanie że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy naruszenie prawa w niniejszej sprawie nie miało charakteru rażącego. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że w zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenie lasu przedmiotowa działka nie była zalesiona, o czym świadczy dokumentacja fotograficzna załączona przez stronę do odwołania. Nieruchomość już wtedy stanowiła drogę prowadzącą pomiędzy zabudowaniami i stan ten nie zmienił się do dnia dzisiejszego. W związku z powyższym należy przyjąć, że uproszczony plan urządzenia lasu z 2006 r. w części dotyczącej działki nr [...] został opracowany nierzetelnie, gdyż już w dacie jego sporządzenia nie odpowiadał on stanowi faktycznemu na gruncie i definicji lasu z art 3 u.l. Zdaniem skarżącego, niezmiernie istotna jest również okoliczność że obecnie działka nr [...] położona w miejscowości [...] nie jest już objęta uproszczonym planem urządzenia lasu. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że jeżeli doszło do wydania decyzji naruszeniem prawa, to owo naruszenie nie miało charakteru rażącego skoro podstawa uznania przedmiotowej nieruchomości za teren o charakterze nieleśnym (uproszczony plan urządzenia lasu), nie dość że została sporządzona nierzetelnie, to w konsekwencji została zmieniona w ten sposób, że obecnie nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. W niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż rozstrzygająco dla uznania naruszenia za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Tymczasem w niniejszej sprawie waga naruszenia prawa jest znikoma skoro obecnie działka nr [...] położona w [...] nie jest objęta uproszczonym planem urządzenia lasu, a w rzeczywistości nie powinna ona nim być już objęta planem na lata 2006- 2015. Tym samym w niniejszej sprawie większe znaczenie powinna mieć stabilność decyzji administracyjnej, która w obecnym stanie prawnym odpowiada prawu. III.2. W odpowiedzi na skargę GKK wniósł o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarg jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy organy nadzoru (tj. Główny Geodeta Kraju oraz Wojewódzki Inspektor) trafnie przyjęły, że wskazana wyżej decyzja Starosty z [...] maja 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, podzielić należy oceny prawne wyrażone w zaskarżonej decyzji. IV.3.1. Przez wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) należy zasadniczo rozumieć sytuację, w której rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Otóż zgodnie z art. 20 ust.3a p.g.k., ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Z kolei w myśl art. 20 ust. 2 u.l., w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. W świetle tych dwóch przepisów nie budzi wątpliwości, że organ prowadzący ewidencję jest związany ustaleniami co do charakteru użytku wynikającymi z uproszczonego planu urządzenia lasu. Bez znaczenia w takim przypadku ma kwestia, czy faktycznie spełnione zostały przesłanki determinujące zakwalifikowanie danego gruntu jako las (art. 3 u.l.). Przesłanki te były bowiem badanie w trakcie opracowywania i zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu i organ ewidencyjny prowadząc postępowanie o wpis do ewidencji gruntów nie ma kompetencji do podważania ustaleń rzeczonego planu. Reasumując, w świetle powołanych wyżej przepisów ustalenia uproszczonego planu urządzenia lasu mają charakter wiążący dla organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. Zagadnienie to jest w ten sposób jednolicie od wielu lat rozstrzygane przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. np. wyroki z: 8 lutego 2007 r., I OSK 454/06; 6 czerwca 2008 r., I OSK 845/07; 23 lipca 2008 r., I OSK 1077/07; 22 lutego 2012 r., I OSK 355/11; 13 stycznia 2017 r., II OSK 985/15 – CBOSA). Warto dodać, że również w piśmiennictwie przyjmuje się, że związanie planami (w tym uproszczonymi) urządzenia lasu dotyczy zarówno granic, jak i powierzchni lasu. Organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie mogą ani prowadzić własnych ustaleń co do granic i powierzchni lasu, ani orzekać wbrew treści tych planów (por. W. Radecki, Komentarz do art.20 ustawy o lasach, LEX 2011, teza 2). W takim stanie sprawy pomięcie przez Starostę ustaleń uproszczonego planu urządzenia lasu obowiązującego w 2011 r. w odniesieniu do działki nr [...] miało charter rażącego naruszenia prawa. Warto dodać, że dla zaistnienia tej kwalifikowanej wady decyzji nie ma znaczenia, czy naruszenie prawa było wynikiem przeoczenia czy też skutkiem świadomego pominięcia ustaleń wynikających z uproszczonego planu urządzenia lasu. Podobnie bez znaczenia jest okoliczność, czy działka nr [...] została objęta kolejnym planem urządzenia lasu (tj. po [...] grudnia 2015 r.). Z punktu widzenia oceny przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. istotny jest bowiem stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania kwestionowanego aktu administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 28 października 2016 r., II OSK 155/15, CBOSA). IV.3.2. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że w sprawie nie wystąpiło rażące naruszenie prawa z uwagi skutki, jakie decyzja wywołuje w praworządnym państwie. Wskazana w skardze przesłanka skutków decyzji odgrywa role uzupełniającą wobec przesłanki podstawowej, tj. oczywistego naruszenia przepisów prawa. Przesłanka ta pełni rolę korygującą i powinna być stosowana z dużą ostrożnością. Przede wszystkim odnosi się ona do decyzji wydanych w okresie państwa niedemokratycznego. Jej zastosowanie pozwala bowiem w wyjątkowych przypadkach na stwierdzenie nieważności decyzji, która w świetle ówczesnego prawa nie naruszała porządku prawnego w sposób oczywisty, ale z uwagi na fundamentalne wartości państwa demokratycznego dany akt administracyjny nie może być utrzymany w obrocie prawnym. Ponadto, przesłanka skutku pozwala na odmowę stwierdzenia nieważności w sytuacji, gdy dany akt administracyjny wydano z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, ale dany akt jest zgodny z relewantnymi normami prawa materialnego. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie zachodzi. Waga naruszenia prawa materialnego, jakiego dopuścił się Starosta, tj., zupełnie zignorowanie jasnych w swej treści norm prawa geodezyjnego i kartograficznego (art. 20 ust. 3a) oraz ustawy o lasach (art. 20 ust. 3) jest na tyle istotna, że decyzja Starosty z [...] maja 2011 r. nie może pozostać w obrocie prawnym. Należy podkreślić, że instytucja stwierdzenia nieważności stanowi jedną z gwarancji przestrzegania przez organy administracji publicznej zasady legalizmu (art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP). IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.