IV SA/Wa 824/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi B. S. i M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz B. S. i M. S. kwotę 25 022 (dwadzieścia pięć tysięcy dwadzieścia dwa) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), określanej dalej jako K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B. S. i M. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości 1. 196.448,75 zł na rzecz B. S. i M. S. za prawo własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gminie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,3219 ha, nr [...] o pow. 2,6229 ha, nr [...] o pow. 3,4175 ha i nr [...] o pow. 0,4090 ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...], odcinek węzeł "[...] - [...]" (droga krajowa - klasa S) na terenie województwa [...] i [...] oraz zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. W uzasadnieniu zaskarżonego aktu organ wskazał, że nieruchomość położona w obrębie [...], gminie [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,3219 ha, nr [...] o pow. 2,6229 ha, nr [...] o pow. 3,4175 ha i nr [...] o pow. 0,4090 ha, decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], częściowo zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...], odcinek węzeł "[...]-[...]" (droga krajowa - klasa S) na terenie województw [...] i [...]. Z dniem [...] października 2014 r. ww. nieruchomość stanowiąca własność B. i M. S. przeszła na rzecz Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 1.196.448,75 zł na rzecz B. S. i M. S. za prawo własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gminie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,3219 ha, nr [...] o pow. 2,6229 ha, nr [...] o pow. 3,4175 ha i nr [...] o pow. 0,4090 ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...], odcinek węzeł "[...] - [...]" (droga krajowa - klasa S) na terenie województwa [...] i [...] oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju złożyli B. S. i M. S., reprezentowani przez radcę prawnego D. N. Skarżący podnieśli, iż operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2015 r. autorstwa E. J. został sporządzony wadliwie. Podniesiono ponadto, iż poprzedni operat szacunkowy z dnia [...] września 2014 r. autorstwa tej samej bieglej uzyskał negatywną opinię Komisji Opiniującej Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w [...], natomiast opinia z dnia [...] stycznia 2015 r., która stanowi podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie nie uwzględnia zaleceń Komisji. W szczególności, zdaniem skarżących, nie uwzględniono 55 transakcji z lat 2011-2014, zawieranych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, które dotyczyły sprzedaży nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę dróg krajowych. Według skarżących w niniejszej sprawie nieruchomości podobnych należało poszukiwać właśnie wśród gruntów nabywanych pod budowę tej kategorii dróg. Natomiast żadna z przyjętych do porównań transakcji nie została dokonana na rynku dróg krajowych i w opinii skarżących nie jest możliwe wykorzystanie ich do ustalenia wartości przejętej nieruchomości. Zarzucono również brak wskazania sposobu ustalenia wag cech rynkowych. Ponadto wskazano, iż niektóre cechy otrzymały ocenę "dobra plus" mimo, iż taka ocena nie została przez biegłego zdefiniowana. Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. i ustalenie odszkodowania w wysokości 2.256.875,00 zł zgodnie z operatem szacunkowym z dnia [...] czerwca 2014 r. sporządzonym na zlecenie strony przez rzeczoznawcę majątkowego P. W., ewentualnie o uchylenie tejże decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2031) nieruchomości o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W myśl art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Organ podał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gminie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,3219 ha, nr [...] o pow. 2,6229 ha, nr [...] o pow. 3,4175 ha i nr [...] o pow. 0,4090 ha, stanowi operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2015 r., sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego E. J., która ustaliła, że przedmiotowa nieruchomość gruntowa, oznaczona jako ww. działki położona jest w sąsiedztwie terenów rolnych i zabudowy siedliskowej. Nieruchomość stanowi płaski teren, jest niezabudowana, nie ogrodzona i uzbrojona w prąd, znajduje się na niej uprawa rzepaku oraz pszenicy ozimej, a teren nie jest objęty aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r., wyceniane działki znajdowały się częściowo na obszarze oznaczonym symbolem MM - tereny osadnicze, częściowo na obszarze oznaczonym symbolem OM - tereny osadnicze na glebach pod ochroną oraz częściowo na terenie, na którym ma przebiegać trasa obejścia [...] w ciągu drogi ekspresowej nr [...]. Dalej organ wyjaśnił, że oszacowania nieruchomości dokonano w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. W wyniku przeprowadzonej analizy biegła podała, iż na terenie województwa [...] i [...], w okresie od 2011 r. do dnia sporządzenia wyceny, nie zawierano transakcji dotyczących nabywania gruntów pod drogi krajowe. Nieruchomości niezbędne dla realizacji tego rodzaju inwestycji drogowych przejmowane były na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji administracyjnych. W ww. okresie, na terenie województwa [...] zawierano transakcje, których stroną był Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, i które dotyczyły nabywania gruntów pod poszerzenie dróg, budowy chodników czy też ścieżek wzdłuż dróg na terenach zainwestowanych, tj. na terenach zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Transakcje te miały miejsce w większości na terenach południowo-wschodnich powiatów województwa [...]: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Biegła wskazała, iż powyższe transakcje nie mogły być uwzględnione w wycenie, ponieważ nie spełniały kryterium podobieństwa ze względu na położenie i inne cechy wpływające na wartość nieruchomości, takie jak otoczenie, sąsiedztwo czy cenność gruntów z których zostały wydzielone. Analizą objęto transakcje gruntami nabywanymi pod drogi na terenie powiatu [...] oraz powiatów ościennych o podobnym potencjale gospodarczym. Na tym terenie zanotowano niewielką liczbę transakcji, dlatego poszerzono rynek o teren powiatów położonych w północno-wschodniej i zachodniej części województwa [...]. Najwyższe ceny odnotowano za grunty zlokalizowane w otoczeniu terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, dobrze zurbanizowanych i zagospodarowanych. Niższe ceny odnotowano za grunty zlokalizowane w oddaleniu od terenów zabudowanych, zainwestowanych, wydzielonych z terenów rolniczych. Ze względu na sąsiedztwo gruntów podlegających przejęciu na cele drogowe, analizie podlegały grunty przeznaczone pod drogi, położone w sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej, siedliskowej, zagrodowej i terenów do zainwestowania. Badaniem objęto transakcje w okresie 3 lat poprzedzających wycenę ze względu na małą ilość transakcji spełniających kryterium podobieństwa. Sytuacja ta zdaniem biegłego spowodowana jest szczególnym trybem nabywania gruntów pod drogi i transakcji gruntami nabywanymi pod komunikację. Dla potrzeb wyceny dokonano oceny wpływu poszczególnych cech kształtujących ceny transakcyjne i preferencje nabywców ustalając, że na badanym rynku zasadniczy wpływ na wysokość ceny jednostkowej mają takie cechy jak: lokalizacja szczegółowa (waga 30%), cenność gruntów otaczających (waga 30%), dostęp do infrastruktury (waga 25%) oraz dojazd (waga 15%). Na strome 18 operatu szczegółowo scharakteryzowano wszystkie cechy. Z przyjętego zbioru sześciu transakcji gruntami niezabudowanymi nabywanymi pod drogi publiczne wybrano trzy nieruchomości w największym stopniu spełniające kryterium podobieństwa. Ostatecznie, przy uwzględnieniu cech rynkowych, wyliczono wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na kwotę 52.566,00 zł, nr [...] na kwotę 428.320,00 zł, nr [...] na kwotę 558.078,00 i nr [...] na kwotę 66.790,00 zł. Wartość zniszczonej uprawy pszenicy na wycenianych działkach wyliczono na kwotę 12.222,00 zł, natomiast rzepaku na kwotę 21.499,00 zł. Powyższe pozwoliło na łączną wycenę przedmiotowych działek na kwotę 1.139.475,00 zł. Wobec spełnienia przesłanek określonych w art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Wojewoda [...] prawidłowo podwyższył odszkodowanie o 5% wartości prawa własności z tytułu wcześniejszego wydania przedmiotowych działek. Dalej organ wywodził, że aby dokonać oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy należy mieć na uwadze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207 poz. 2109, ze zm.). Podał, że analiza sporządzonego operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autorka operatu wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w ww. rozporządzeniu. W związku z faktem, iż wyceniane nieruchomości są przeznaczone pod inwestycję drogową, a zasada korzyści nie występuje, wycena jej została przeprowadzona w oparciu o prawidłowy dobór transakcji porównawczych na podstawie § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, czyli w oparciu o rynek nieruchomości drogowych. Tym samym brak jest podstaw do podważenia ustaleń biegłego w zakresie oszacowanej wartości gruntu. Organ odwoławczy, po dokonaniu analizy akt sprawy, nie miał podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało przeprowadzone nieprawidłowo. Organ wyraził stanowisko, że biegła dokonała analizy transakcji nieruchomościami nabywanymi z przeznaczeniem pod budowę dróg krajowych w latach 2011 - 2014, na terenie województwa [...], realizując tym samym wytyczne Komisji Opiniującej Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w [...] sformułowane w opinii z dnia [...] grudnia 2014 r. (Sprawa Nr: [...] dot, działek nr [...], nr [...] i nr [...] przeznaczonych pod budowę drogi ekspresowej [...]). W wyniku tej analizy biegła stwierdziła, iż ww. transakcje nie mogą stanowić podstawy wyceny z uwagi na brak cechy podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Zalecenie Komisji Opiniującej dotyczyło konieczności dokonania pełnej analizy rynku, a nie zaś obowiązku przyjęcia do wyceny określonych transakcji. Ponadto organ podał, iż znajdująca się w ww. rozporządzeniu definicja transakcji drogowych nie wskazuje na konieczność kategoryzacji nieruchomości nabywanych, ze względu na przeznaczenie dróg. Zatem realizacja § 36 ust. 4 rozporządzenia jest możliwa jedynie przy przyjęciu szerokiej interpretacji pojęcia "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych". Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego braku wskazania sposobu ustalenia wag cech rynkowych oraz ich niezdefiniowanych ocen organ podał, że na stronie 19 operatu szacunkowego biegła wskazała, że wagi cech rynkowych ustalono na podstawie analiz przeprowadzonych przez rzeczoznawców majątkowych oraz katedrę nieruchomości Akademii [...] w [...]. Natomiast przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymagają, aby dane użyte przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym były wskazane np. poprzez dołączenie do operatu dokumentów, na których opierał się rzeczoznawca. W kwestiach porównawczych wystarczy ich należyty opis i nie są potrzebne dane identyfikacyjne. Dość, aby biegły wyjaśnił jakie cechy mają wpływ na wartość nieruchomości i w oparciu o te kryteria dokonał prawidłowej wyceny. Organ zaakcentował, że rzeczoznawca majątkowy opisała w operacie szacunkowym cechy rynkowe nieruchomości i przyznała im określone wagi, należycie uzasadniając swój wybór. Z kolei kwestia oceny poszczególnych cech rynkowych została już wyjaśniona w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Dalej organ wskazał, że odnośnie do zarzutu przyznania niektórym cechom oceny "dobra plus", biegła w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. wyjaśniła, iż ocena "dobra plus" mieści się w przedziale pomiędzy oceną bardzo dobrą a oceną średnią i w operacie szacunkowym z dnia [...] stycznia 2015 r. określona została jako stan pośredni. Ponadto, z analizy przedmiotowego operatu szacunkowego wynika, iż E. J. objęła wagą cechy "stan pośredni", wagę "dobre" i "dobre plus". Natomiast fakt, iż nie zostało to dostatecznie opisane nie miał – zdaniem organu - w tym kontekście żadnego znaczenia, bowiem biegła prawidłowo określiła wysokość współczynników korygujących (tabela na str. 20 operatu szacunkowego). Organ wyraził stanowisko o braku podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o ustalenie odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2014 r. sporządzony na zlecenie strony przez rzeczoznawcę majątkowego P. W. argumentując, że opinia Komisji Opiniującej Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. wydana w sprawie Nr: [...], dotycząca operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] czerwca 2014 r. przez Pana P. W. dla działek nr [...], nr [...] i nr [...], przejętych pod budowę drogi krajowej [...], dotyczy operatu szacunkowego sporządzonego dla nieruchomości przeznaczonej na realizację tej samej inwestycji co nieruchomość, której dotyczy przedmiotowa sprawa, jak również o takim samym przeznaczeniu planistycznym, a zastosowana metodologia wyceny jest identyczna. Tym samym została uwzględniona przez organ drugiej instancji również w przedmiotowym postępowaniu. Zgodnie z treścią ww. opinii operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] czerwca 2014 r. przez P. W. nie powinien stanowić podstawy ustalenia odszkodowania, gdyż zawiera błędy stanowiące odstępstwa od przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które mają istotny wpływ na określoną wartość nieruchomości. W skardze wywiedzionej dnia 29 lutego 2016 r. skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r., [...] i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono w szczególności: 1. naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż organ administracji winien podejmować czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, podczas gdy wydając zaskarżoną decyzję organ administracji ograniczył się do ustaleń mających niekorzystne znaczenie dla skarżącego i jednocześnie nie ustosunkował się do zarzutów zawartych w jego pismach, nadto poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i uchybienia w postępowaniu dowodowym poprzez brak wszechstronnej analizy materiału dowodowego, w szczególności złożonego w sprawie operatu szacunkowego, poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż biegły przyjął do porównań nieruchomości przeznaczone pod zupełnie różne drogi oraz pod ścieżki rowerowe, zamiast nieruchomości przeznaczone pod budowę dróg krajowych, nadto poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż biegły nie zastosował się do zaleceń organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, 2. naruszenie art. 8 K.p.a., gdyż organ administracji nie działał w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, biorąc pod uwagę jedynie okoliczności niekorzystne dla skarżącego, 3. naruszenie art. 80 K.p.a., bowiem organ administracji nie ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy rzeczywiście wartość nieruchomości, a tym samym wysokość odszkodowania, została ustalona w sposób prawidłowy, w szczególności nie zwrócił uwagi, czy wartość nieruchomości została ustalona w kwocie netto czy brutto, nadto nie ustalił, czy ceny transakcyjne przyjęte do porównań były podane w wartościach netto czy brutto, podczas gdy uzyskanie przez skarżącego odszkodowania może wiązać się z koniecznością wystawienia faktury VAT, 4. naruszenie art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n., w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż biegły w operacie przyjął do porównań nieruchomości nie spełniające kryterium podobieństwa, np. nieruchomości przeznaczone pod budowę ścieżki rowerowej czy poszerzenie drogi gminnej, podczas gdy podobieństwo jest istotnym elementem przy sporządzaniu operatu szacunkowego, gdyż do porównań winno przyjąć się nieruchomości przeznaczone pod budowę drogi krajowej, natomiast już z samej analizy transakcji wynika, że średnie ceny nieruchomości pod drogi krajowe są o wiele wyższe niż nieruchomości pod inne inwestycje, takie jak ścieżki rowerowe czy poszerzenie drogi, 5. naruszenie art. 157 u.g.n., w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. i art. 136 K.p.a. poprzez niezwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, mimo iż operat tego samego rzeczoznawcy był już raz zaopiniowany negatywnie, a ponowny operat, stanowiący podstawę do wydania decyzji w niniejszej sprawie, zgodnie z zastrzeżeniami skarżącego, nadal nie spełniał wymogów określonych przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując prezentowaną uprzednio argumentację. W piśmie procesowym z dnia 9 listopada 2016 r. skarżący uzupełnił argumentację skargi, podnosząc w szczególności, że w odniesieniu do działki nr [...] Wójt Gminy [...] wskazał na dwa przeznaczenia: mieszkaniowe i drogowe, podczas gdy biegła wskazała, że nieruchomość posiada wyłącznie przeznaczenie drogowe. Skarżący wskazali również, że biegła bez podstawy prawnej zastosowała zasadę korzyści w stosunku do nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, twierdząc iż jest ona użytkowana rolniczo, bez odniesienia się do zapisów studium, do którego treści skarżąca nie odniosła się w przedmiotowym operacie. W piśmie procesowym z dnia 16 grudnia 2016 r. skarżący zwrócili się o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci opinii Komisji Opiniującej z dnia [...] grudnia 2016 r., dotyczącej operatu szacunkowego z dnia [...] stycznia 2015 r. E. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: I. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 781, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę uznając, że decyzja Wojewody [...] narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści wyżej wymienionej decyzji – Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. II. Spór między stronami ogniskuje się wokół poprawności operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę wyceny. Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest zatem możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Nie oznacza to jednak przerzucenia na rzeczoznawcę rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wysokości odszkodowania, poprzez powielenie przez organ w decyzji wyniku wyceny dokonanej w operacie, bez ustosunkowania się do poprawności operatu. Operat szacunkowy – jako stanowiący dowód z opinii biegłego – wymaga oceny w kontekście zasad ogólnych i przepisów postępowania dowodowego, tj. art. 7, w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 października 2006 r. (sygn. akt I OSK 417/2006, publ. LEX nr 281387) podkreślił, iż rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje organ. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny sporządzonej opinii. I chociaż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest wyłączną podstawą ustalenia wartości nieruchomości, to regulacja ta nie zwalnia organu administracji z oceny operatu szacunkowego, jak każdego dowodu zgromadzonego w sprawie w ramach postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt OSK 459/05, publ. LEX nr 206473). Organy administracji mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 K.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005, publ. LEX nr 206473). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Z uwagi na eksponowany w skardze zarzut dotyczący niewłaściwej oceny, dokonanej przez organy dotyczącej zgodności z prawem operatów szacunkowych sporządzonych w toku postępowania, jak również z uwagi na znaczne rozbieżności w dokonanej w nich wyceny należy uwzględnić modyfikację, w stosunku do ogólnych zasad oceny dowodu z opinii biegłego, jaką wprowadza przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Przeprowadzenie takiej oceny może zostać zainicjowane przez stronę postępowania (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1434/11, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast organ może zlecić weryfikację operatu organizacji rzeczoznawców w sytuacji, gdy ocena operatu szacunkowego, dokonana na podstawie art. 80 K.p.a. oraz art. 84 § 1 K.p.a., budziłaby wątpliwości co do jego wiarygodności. Wątpliwości te nie mogą dotyczyć istoty wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, tj. merytorycznej wartości wyceny. W tym zakresie operat może być podważony przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Zatem, weryfikacji w trybie art. 80 K.p.a. i art. 84 K.p.a. podlega w zasadzie prawidłowość sporządzenia operatu pod względem formalnym, tj. czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, a także, czy nie zawiera on nieścisłości, rachunkowych, czy jest jasny, czy nie pomija niektórych składników majątkowych (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1250/08; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11, CBOSA). Prowadzący postępowanie nie może natomiast wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy (por. wyrok NSA z 28 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2430/11). Także o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Pełną ocenę merytoryczną operatów szacunkowych, obejmującą także czynności wchodzące w zakres wiadomości specjalnych, ustawodawca powierza (na zasadzie wyłączności) organizacjom zawodowym rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.). Przy czym, jak wynika z art. 157 ust. 2 u.g.n., sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Nadto zgodnie z art. 157 ust. 4 przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. Skład orzekający rozpoznając sprawę uwzględnił stanowisko zaprezentowane w wyroku z dnia 9 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 226/10 (LEX nr 745181), w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji." Z kolei w wyroku z 26 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1098/16, CBOSA, NSA podniósł, iż ocena operatu szacunkowego nie ma charakteru formalnego. Weryfikacja opinii biegłego, tak jak i innych dowodów, jest oceną całościową dowodu, czyli oceną opierającą się na doświadczeniu zawodowym, życiowym i regułach logicznego rozumowania. Brak wiedzy fachowej nie zwalnia organu z dokonania takiej oceny. W razie wątpliwości co do poprawność operatu organ może zażądać od rzeczoznawcy dodatkowych wyjaśnień albo odniesienia się do argumentów strony przeciwnej. III. Nie odpowiada obowiązkowi powtórnego rozpatrzenia sprawy (art. 15 K.p.a.) nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania. W tym zakresie należy wskazać, że w odwołujący się kwestionowali ocenę poszczególnych cech rynkowych nieruchomości. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji wskazał jedynie, że kwestia ta "została już wyjaśniona w postępowaniu pierwszoinstancyjnym". Tymczasem w piśmie z dnia 24 kwietnia 2015 r. biegła wyjaśniła jedynie jakie cechy zostały wyszczególnione operacie (chodzi o pkt IV przedmiotowego operatu), tj. lokalizacja szczegółowa, cenność gruntów otaczających, dostępność do infrastruktury technicznej (str. 3 pisma, karta 281 akt sprawy). Organ II instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, tj. nie zwrócił się do biegłej o ponowne wyjaśnienia. Nie uczynił również tego organ I instancji. Organ nie odniósł się w wystarczający sposób do kolejnej kwestii podnoszonej w odwołaniu, tj. czy ceny transakcyjne przyjęte do porównań były liczone netto czy brutto. Wreszcie organ nie wyjaśnił rozbieżności, która wynika z treści Komisji Opiniującej Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w [...] sformułowane w opinii z dnia [...] grudnia 2014 r. (Sprawa Nr [...] dot. działek nr [...], nr [...] i nr [...] przeznaczonych pod budowę drogi ekspresowej [...]). W ocenie organu biegła dokonała analizy transakcji nieruchomościami nabywanymi z przeznaczeniem pod budowę dróg krajowych w latach 2011 - 2014, na terenie województwa [...], bowiem wskazała w operacie, że ww. transakcje nie mogą stanowić podstawy wyceny z uwagi na brak cechy podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Zdaniem organu zalecenie Komisji Opiniującej dotyczyło konieczności dokonania pełnej analizy rynku, a nie zaś obowiązku przyjęcia do wyceny określonych transakcji. Tymczasem Komisja Opiniująca w treści opinii stwierdziła, że "zespół opiniujący otrzymał z Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] zestawienie 55 zawartych w latach 2011-2014 umów nabycia gruntów pod drogi krajowe na terenie województwa [...], a które nie zostały uwzględnione w analizie rynku opisanej w opiniowanym operacie, a w konsekwencji w wycenie" (str. 10 przedmiotowej opinii Komisji Opiniującej – odrębny plik w aktach administracyjnych sprawy). W operacie [...] stycznia 2015 r. biegła stwierdziła, że transakcje z tych obszarów nie zostały uwzględnione w wycenie, ponieważ nie spełniały wymogów art. 4 u.g.n. ze względu na położenie i inne cechy wpływające na wartość m.in. otoczenie, sąsiedztwo, cenność gruntów z których wydzielono grunt pod drogi. Jedna transakcja spełniała warunek podobieństwa, jednak z uwagi na upływ czasu nie została uwzględniona (str. 12 operatu, karta 245 akt sprawy, teczka 2/3). Organ powinien był rozwiać wyraźnie artykułowane przez skarżących w odwołaniu wątpliwości w tym zakresie, poprzez zwrócenie się do biegłej o szczegółowe wyjaśnienia, bowiem opinia Komisji Opiniującej wyraźnie odnosi się do uwzględnienia tych transakcji. Należy przy tym podzielić prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że wyboru nieruchomości porównawczych dokonuje rzeczoznawca majątkowy jako osoba posiadająca w tym zakresie wiadomości specjalne oraz stosowne i niezbędne uprawnienia, a także kwalifikacje. To biegły decyduje jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną, którą dysponuje biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2011 r. sygn. akt l SA/Wa 835/11, CBOSA). Niemniej jednak zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym nieruchomości porównawcze powinny jednocześnie spełniać wymóg podobieństwa do przedmiotu wyceny, w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Organ powinien być zatem wyposażony w wystarczające informacje, by móc wyrazić ocenę w tym zakresie. IV. Odnosząc się do innych twierdzeń skargi Sąd wyraża stanowisko, że rzeczoznawca powinien podać opis nieruchomości porównawczych w sposób zapewniający odpowiednią identyfikację nieruchomości podobnych pod względem atrybutów rynkowych, które stanowią wyznacznik "podobieństwa" do nieruchomości wycenianej. W sporządzonym operacie szacunkowym powinny być zawarte wszystkie niezbędne informacje o nieruchomościach podobnych, które umożliwiają ich prawidłową weryfikację (data transakcji, cenę transakcyjną, wielkość działki, cenę za 1 m, położenie nieruchomości, lokalizację, otoczenie (sąsiedztwo), przeznaczenie nieruchomości, sposób użytkowania, dostęp komunikacyjny, wyposażenie w urządzenia infrastruktury, stan zagospodarowania i opisu nieruchomości podobnych w oparciu o atrybuty rynkowe). Opis nieruchomości podobnych powinien zawierać elementy określone w definicji zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n., tak aby nie powstały jakiekolwiek wątpliwości, czy próbka wyłoniona przez biegłego może być uznana za reprezentatywną. W przypadku wyceny dokonywanej według zasad określonych w § 36 ust. 4 rozporządzenia zasadnicze znaczenie ma wykazanie, że nieruchomości porównawcze są nieruchomościami drogowymi. V. Sąd podczas rozprawy, które się odbyła dnia 30 grudnia 2016 r. postanowił dopuścić na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. dowód z dokumentu w postaci opinii Komisji Opiniującej z dnia [...] grudnia 2016 r. (załączonej przy piśmie skarżących z 16 grudnia 2016 r. – karta 110 akt sądowych), dotyczącej operatu szacunkowego z dnia [...] stycznia 2015 r. E. J., w którym wskazano, że "opiniowany operat nie powinien stanowić podstawy określenia wartości dla potrzeb ustalenia odszkodowaniem, gdyż zawiera błędy i uchybienia stanowiące odstępstwa od przepisów prawa, mogące mieć wpływ na określoną w nim wartość nieruchomości". W ocenie wskazano, że doszło do błędnej analizy rynku, opartej na błędnych założeniach wynikających z nieprawidłowego ustalenia przeznaczenia przedmiotu wyceny (str. 16). Podano ponadto, że doszło do naruszenia § 56 ust. 1 pkt 7 oraz § 26 ust. 3 ww. rozporządzenia (tamże). Przesądzono również, że doszło do niewłaściwego ustalenia przeznaczenia przedmiotu wyceny, powołując się na zapisy Studium oraz informację Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r., sporządzonej na wniosek Zespołu Opiniującego (str. 13 ww. opinii). Taka negatywna ocena operatu, który posłużył do dokonania wyceny, zarówno przez organ I, jak i II instancji powoduje konieczność uchylenia decyzji obu instancji. Istnieje bowiem konieczność sporządzenia ponownie operatu i dokonania jego oceny, przez organy obydwu instancji. VI. Dodatkowo, ustosunkowując się do kolejnych argumentów skargi, Sąd wyjaśnia, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 listopada 2014 r. (sygn. akt I OSK 1395/13, CBOSA) podkreślił w odniesieniu do regulacji zawartej w § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2011 r., sygn akt I OSK 98/1; wyrok WSA w Krakowie z 1 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA 184/16; wyrok WSA w Białymstoku z 10 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 807/10, CBOSA). Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, określenie pas drogowy - oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zasięg pasa drogowego wyznaczają zatem linie graniczne gruntu, na którym jest zlokalizowana droga oraz inne obiekty i urządzenia z nią związane (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2494/13, CBOSA). W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Słowem chodzi tu o usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 1997 r., sygn. akt I SA/Wa 1106/07, CBOSA). Nie są zatem zasadne formułowane przez skarżących argumenty dotyczące rozumienia pojęcia "droga" w kontekście wywłaszczenia. Wskazać nadto należy, że obowiązująca szczególna regulacja dotycząca nieruchomości, które w dniu wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycję drogową prowadzi ponadto do wniosku, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy także rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. II SA/Po 445/13, LEX nr 1361812, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 479/12, LEX nr 1234914). Trudno bowiem sobie wyobrazić sytuację aby nabyciem takiej nieruchomości zainteresowany był inny podmiot niż przyszły zarządca drogi (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 603/14, CBOSA). VII. W świetle powyższego Sąd stwierdza, że organy naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwa ocenę operatu szacunkowego oraz art. 15 K.p.a. w wyniku nieustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego wynikającą z art. 7 K.p.a. jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanych rozstrzygnięć - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 K.p.a.). Obowiązek właściwego sporządzenia uzasadnienia wiąże się z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś orzeczenia w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 K.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ponownie rozpoznając sprawę organy dokonają wnikliwej oceny sporządzonego w sprawie nowego operatu szacunkowego. VIII. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a., ze względu na naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. orzekł jak w sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, na podstawie art. 135 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących kwotę stanowiącą sumę uiszczonego wpisu od skargi (tj. 10 605 zł), wynagrodzenie tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.