IV SA/Wa 847/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski,, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant ref. staż. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1. stwierdza nieważność § 1 pkt 8 załącznika do uchwały; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Pismem z dnia 14 lutego 2019 r. Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") skargę na uchwałę Rady Gminy [...] (dalej "Rady") z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...] (dalej "zaskarżona uchwała") w części, tj. w zakresie ustaleń § 1 ust. 8 załącznika do uchwały, wnosząc o stwierdzenie nieważności w/w postanowienia uchwały w związku z istotnym naruszeniem przepisu art. 15 ust. 3 w zw. z art. 27 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1152, z późn. zm.), dalej także "ustawy", poprzez ich błędne zastosowanie. W uzasadnieniu w/w zarzutu Wojewoda wskazał w szczególności, co następuje: (i) Kwestionowany § 1 ust. 8 załącznika do uchwały zawiera definicję "podlicznika", w myśl której jest to "wodomierz zainstalowany na wewnętrznej instancji wodociągowej za wodomierzem głównym, w celu opomiarowania ilości wody zużytej bezpowrotnie lub mierzący ilość wody pobranej z własnych ujęć wody, zainstalowany i utrzymywany na koszt odbiorcy usług". Przedmiotowe pojęcie nie zostało natomiast zdefiniowane w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. (ii) Zgodnie z tendencją dominującą w orzecznictwie sądowym, w aktach prawa miejscowego nie powtarza się, ani nie modyfikuje przepisów aktów wyższego rzędu, ponieważ stanowi to nieuprawnioną ingerencję w kompetencje ustawodawcy. Należy podkreślić, że "(...) artykuł 19 ust. 2 ustawy nie przyznaje również organowi uchwalającemu regulamin doprowadzania wody i odprowadzania ścieków prawa do definiowania jakichkolwiek pojęć związanych z gospodarko wodną i ściekową (...) W orzecznictwie ugruntowany jest też pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07)". Taki pogląd wyraził m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 marca 2018 r. VIII SA/Wa 896/17. "Z racji, iż rada gminy (miasta) nie została uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca, to tym samym niedopuszczalne jest również dokonywanie zmian w definicjach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 października 2014 r. I SA/GI 636/14). "Ustanowiona w art. 7 Konstytucji RP zasada legalności oznacza, że każde działanie organu władzy publicznej musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Zarówno organy gminy, jak i organy powiatu muszą ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa". (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 sierpnia 2009 r. IV SA/Wr 248/09). (iii) Odnotować należy, iż przepisach ustawy uregulowano następujące kwestie: (-) w rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług (art. 27 ust. 6), (-) koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług (art.15 ust.3), (-) urządzenie pomiarowe to przyrząd pomiarowy mierzący ilość odprowadzanych ścieków, znajdujący się na przyłączu kanalizacyjnym (art.2 pkt 15). "Zasadnicze pojęcie "wodomierza głównego" zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 328 ze zm.) - art. 2 pkt 19, natomiast pojęcie "dodatkowego wodomierza" występuje w art. 27 ust. 6 omawianej ustawy. Ustawodawca nie uznał jednak za stosowne dalszego definiowania pojęcia "dodatkowego wodomierza". Takie podejście jest podyktowane tym, że ustawodawca posłużył się powyższym pojęciem w kontekście pomiaru ilości wody bezpowrotnie zużytej w rozliczeniach ilości odprowadzanych ścieków (art. 27 ust. 6). W tej sytuacji należy uznać, że pojęcie to zostało zdefiniowane pośrednio w art. 27 ust. 6 wskazanej ustawy, a prawodawca lokalny nie jest upoważniony do ponownego definiowania (nawet w sposób zbieżny treściowo) pojęć ustawowych. Nie jest także dopuszczalna zmiana językowego ujęcia określonych pojęć." (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 marca 2018 r. II SA/Rz 1364/17). (iv) W/w ustalania prowadzą do wniosku, że w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków brak pojęcia podlicznika. Ustawa używa wyłącznie pojęć: 1) wodomierza głównego, 2) wodomierza dodatkowego i 3) urządzenia pomiarowego. Użyte w kwestionowanym zapisie zawartym w załączniku do uchwały pojęcie podlicznika jest zatem nowym, nieznanym ustawie terminem, jak również nie odpowiada żadnemu z pojęć i definicji ustawowych. Ponadto brak delegacji do obciążania odbiorcy usług kosztami instalacji i utrzymania podlicznika, ponieważ kompetencja taka nie wynika z ustawy. Tym samym Rada, po pierwsze, dokonała nieuprawnionej modyfikacji przepisów ustawowych poprzez stworzenie własnego pojęcia "podlicznik", a po drugie, postanawiając, iż koszty zainstalowania i utrzymania podlicznika, ponosi odbiorca usług, dokonała rozdziału kosztów we wskazanym powyżej zakresie w sposób nie znajdujący potwierdzenia w jej przepisach. II. W odpowiedzi na skargę udzielonej w piśmie z dnia 25 marca 2019 r. reprezentujący Radę Wójt nie zawarł wniosku co do oddalenia lub uwzględnienia skargi, stwierdzając jednakże, iż wywodzona w niej wadliwość uchwały istotnie wystąpiła. Wójt stwierdził jednocześnie, że "podlicznik" to zwyczajowa nazwa przyjęta dla wodomierza dodatkowego zainstalowanego na instalacji wewnętrznej odbiorcy usług. Wodomierz dodatkowy mierzy wodę zużytą bezpowrotnie, odliczając ją od ilości odprowadzonych ścieków zgodnie z art.27 ust.6 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: III. Sąd rozpoznał skargę Wojewody na uchwałę Rady z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.). W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art.19 ust.4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej "u.s.g", po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesiona skargi (zob: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 320/05, publ. ONSAiWSA 2006/1/7, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 572/05, publ. LEX Nr 196722), a zatem skargę wniesioną w niniejszej sprawie uznać wypada za dopuszczalną. Zgodnie z art.147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności - w odniesieniu do gminnych aktów prawa miejscowego - wynika z art. 91 ust. 4 w zw. z art. 93 ust. 1 p.p.s.a. Powyższe przepisy stanowią, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W takich wypadkach sąd administracyjny uwzględnia skargę poprzez stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa w całości albo w części. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 stycznia 2018 r. II SA/Rz 1182/17, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2016 r. II GSK 1650/16 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skargę należało uwzględnić poprzez stwierdzenie nieważności kwestionowanego § 1 ust. 8 załącznika do uchwały albowiem postanowienie to wydano z istotnym naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem art.19 ust.5 oraz art.27 ust.6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. IV. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady w zakresie wskazanym w skardze prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem zaskarżonego aktu, wydanego na podstawie art.18 ust.2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art.19 ust.3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, było uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W ocenie skargi postanowienia § 1 ust. 8 załącznika do uchwały, wprowadzające do obrotu prawnego pojęcie "podlicznik", są w istotny sposób wadliwe prawnie albowiem stanowią niedopuszczalną modyfikację uregulowań ustawowych a ich zamieszczenie w uchwale oznacza wykroczenie przez Radę poza zakres ustawowego upoważnienia. Stanowisko to jest trafne. 2. Art.19 ust.3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków obliguje radę gminy do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Art.19 ust.5 ustawy kataloguje natomiast w wyczerpujący sposób przedmiot regulacji przedmiotowego aktu prawa miejscowego. Stosownie do powyższego regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Jak trafnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 191/19, publ. LEX: "Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 [obecnie art.19 ust.5 – dop. Sądu] ustawy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 analizowanej ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Regulaminy mają charakter prawa miejscowego, w związku z czym wynikające z nich uprawnienia i obowiązki muszą w sposób precyzyjny znajdować umocowanie w delegacji ustawowej na podstawie, której są tworzone.". Podobne stanowisko prezentuje wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 279/19, publ. LEX, wskazując, iż: "Artykuł 19 ust. 5 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.". 3. Kwestionowany § 1 ust. 8 załącznika do uchwały zawiera definicję "podlicznika", w myśl której jest to "wodomierz zainstalowany na wewnętrznej instancji wodociągowej za wodomierzem głównym, w celu opomiarowania ilości wody zużytej bezpowrotnie lub mierzący ilość wody pobranej z własnych ujęć wody, zainstalowany i utrzymywany na koszt odbiorcy usług". Bezsporną intencją uchwałodawcy było zdefiniowanie wodomierza, za pomocą którego przy rozliczeniach ilości ścieków odprowadzanych przez danego odbiorcę usług możliwe byłoby uwzględnianie (na korzyść tego odbiorcy) wody zużytej bezpowrotnie lub wody pobranej z własnych ujęć wody. Nie ulega jednakże wątpliwości, iż ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie posługuje się pojęciem "podlicznik", które – jak to wyjaśnia odpowiedź na skargę – zostało użyte w uchwale jako synonim pojęcia "dodatkowy wodomierz", o którym mowa w art.27 ust.6 ustawy. Przepis ten stanowi, że w rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług (art. 27 ust. 6). Trafnie w tym kontekście przywołuje skarga wykładnię przepisów ustawy, przyjętą w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1364/17, publ. LEX, gdzie wskazano, iż wprawdzie ustawa nie definiuje wprost pojęcia "dodatkowy wodomierz" (w odróżnieniu od pojęcia "wodomierz główny"), niemniej pojęcie to zostało zdefiniowane pośrednio w art. 27 ust. 6 (jako wodomierz służący do pomiaru - na potrzeby rozliczeń ilości odprowadzanych ścieków - ilości wody bezpowrotnie zużytej), a prawodawca lokalny nie jest upoważniony do ponownego definiowania (nawet w sposób zbieżny treściowo) pojęć ustawowych. Nie jest także dopuszczalna zmiana językowego ujęcia określonych pojęć. Konsekwentnie także, jak to trafnie podnosi Wojewoda, z ustawy nie można wywieść delegacji do obciążania odbiorcy usług kosztami instalacji i utrzymania przewidzianego w uchwale "podlicznika". W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że § 1 ust. 8 załącznika do uchwały wydano z naruszeniem art.19 ust.5 oraz art.27 ust.6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, co nakładało na Sąd obowiązek uwzględnienia skargi i w efekcie stwierdzenia nieważności w/w postanowienia uchwały. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.147 § 1 oraz art.200 p.p.s.a.