IV SAB/Wa 107/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku [...] z siedzibą w M. o wyłączenie sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Łukasza Krzyckiego i Jakuba Linkowskiego ze sprawy ponownego rozpoznania wniosku [...] z siedzibą w M. o dopuszczenie tego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku dotyczącego obowiązku przeprowadzenia procedury oddziaływania na obszar Natura 2000 postanawia: oddalić wniosek. W piśmie z dnia 21 listopada 2014 r., złożonym na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 11 grudnia 2014 r., [...] z siedzibą w M. zgłosiło wniosek o wyłączenie sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Łukasza Krzyckiego i Jakuba Linkowskiego ze sprawy ponownego rozpoznania wniosku [...] z siedzibą w M. o dopuszczenie tego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku dotyczącego obowiązku przeprowadzenia procedury oddziaływania na obszar Natura 2000. Stowarzyszenie, powołując się na treść art. 185 § 2 w związku z art. 197 § 2 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podniosło w uzasadnieniu wniosku, że wymienieni sędziowie podlegają wyłączeniu, gdyż w dniu 8 lipca 2014 r. brali udział w wydaniu postanowienia o odmowie dopuszczenia [...] z siedzibą w M. do udziału w postępowaniu sądowym w tej sprawie, które to postanowienie na skutek zażalenia zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt II OZ 1019/14 i sprawę omawianego wniosku przekazano do ponownego rozpoznania. Z tego względu, w ocenie Stowarzyszenia, wniosek powinien być rozpoznany w innym składzie orzekającym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W razie uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub zarządzenia przewodniczącego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania nie ma zastosowania art. 185 § 2 w związku z art. 197 § 2 i art. 198 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – takiej treści uchwałę podjął Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów NSA w dniu 15 września 2010 r., sygn. akt I GPS 1/10 (LEX nr 622287, uchwała ta dostępna jest również na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na względzie treść tej uchwały, która dla wojewódzkiego sądu administracyjnego, w tym również i składu orzekającego w zakresie wniosku w tej sprawie, jest wiążąca, zgłoszony wniosek o wyłączenie sędziów jest niezasadny. Racją prawną przepisu art. 185 § 2 powołanej ustawy, zgodnie z którym: "w razie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, sąd rozpoznaje ją w innym składzie", jest stworzenie gwarancji pełnej niezawisłości sędziowskiej i bezstronności (obiektywności) orzekania. To instancyjne wyłączenie sędziego wynika z obawy, że sędzia, który podejmował już pewne rozstrzygnięcie w danej sprawie, będzie trwał w przekonaniu o jego prawidłowości nawet wówczas, gdy zostanie ono zakwestionowane przez sąd wyższej instancji. Ustalenie zakresu odniesienia przepisów dotyczących skargi kasacyjnej do postępowania toczącego się na skutek zażalenia, ściślej zaś sposobu odpowiedniego zastosowania omawianego art. 185 § 2 do sytuacji po uwzględnieniu zażalenia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania wymaga zatem, jak wskazał w powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny, scharakteryzowania rozstrzygnięć (postanowień), na które przysługuje zażalenie i rozstrzygnięć zaskarżalnych skargą kasacyjną. W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd drugiej instancji orzeka w sposób kasacyjny, tak w sprawach ze skargi kasacyjnej, jak i w sprawach zażaleń na postanowienia sądu pierwszej instancji. Problem ponownego orzekania przez ten sam skład sądu pierwszej instancji istnieje zatem po uwzględnieniu skargi kasacyjnej i po uwzględnieniu zażalenia. Istnieją jednakże istotne różnice pomiędzy postępowaniem ze skargi kasacyjnej i postępowaniem zażaleniowym. Różni je znacząco przedmiot postępowania. Skarga kasacyjna przysługuje od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 173 § 1). Zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego można natomiast wnieść na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w przypadkach określonych w ustawie, (art. 194 § 1). Postępowanie kasacyjne dotyczy rozstrzygnięcia kończącego postępowanie przed sądem pierwszej instancji w sposób merytoryczny lub procesowy. Postępowanie zażaleniowe jest zaś, co do zasady, związane z różnego rodzaju kwestiami czysto procesowymi (formalnymi), pojawiającymi się niejednokrotnie w ramach jednego postępowania, niekiedy o charakterze incydentalnym, wręcz marginalnym względem sprawy głównej (zwłaszcza, gdy chodzi o przedmiot zaskarżalnych zażaleniem zarządzeń przewodniczącego). Ich rozstrzyganie ma w dużej mierze charakter rutynowy, nie wymaga odnoszenia się do istoty sporu głównego, wypracowania szerszego poglądu na temat okoliczności faktycznych i prawnych mających istotne znaczenie dla sprawy, ani też na temat jej końcowego rozstrzygnięcia. Inaczej mówiąc – zaangażowanie intelektualne sędziów w rozpatrywanie incydentalnych spraw rozstrzyganych postanowieniem, na które przysługuje zażalenie, jest z reguły znacznie mniejsze niż w przypadku rozstrzygnięć zaskarżalnych skargą kasacyjną. Co za tym idzie, niebezpieczeństwo "przywiązania się" do swego stanowiska zajętego w postanowieniu uchylonym wskutek zażalenia nie wydaje się zatem duże. Istotne różnice co do wagi rozstrzygnięć – postanowienia i wyroku – prowadzą do wniosku, że powierzenie do ponownego rozpoznania kwestii incydentalnej temu samemu składowi sądu, którego postanowienie jej dotyczące zostało wzruszone przez sąd drugiej instancji, nie powinno wywoływać obaw, o których wyżej mowa. Za tym stanowiskiem przemawia istotny argument normatywny: dopuszczenie przez ustawodawcę możliwości samokontroli postanowień przez skład sędziowski, który je wydał. Według art. 195 § 2 powołanej ustawy, jeżeli zażalenie zarzuca nieważność postępowania lub jest oczywiście uzasadnione, wojewódzki sąd administracyjny, który wydał zaskarżone postanowienie, może na posiedzeniu niejawnym, nie przesyłając akt Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, uchylić zaskarżone postanowienie i w miarę potrzeby sprawę rozpoznać na nowo. W obu tych wypadkach autokontrola dokonywana jest przez sąd pierwszej instancji z urzędu, a wykorzystanie możliwości uchylenia postanowienia i rozpoznania sprawy po raz wtóry należy traktować jako powinność sądu, mając na uwadze dążenie do unikania zbędnej przewlekłości postępowania. Skoro więc ustawodawca przewiduje ponowne rozpoznanie sprawy przez ten sam skład sądu w przypadku zarzucanej w zażaleniu nieważności postępowania lub stwierdzenia oczywistej zasadności zażalenia, to nie ma podstaw, ażeby wyłączać taką możliwość również w przypadku uwzględnienia zażalenia przez sąd wyższej instancji. W każdym razie za takim zróżnicowaniem kompetencji sądu nie przemawiają dostatecznie różnice w motywach jego działania: w pierwszym przypadku własne przekonanie o wadliwości zaskarżonego postanowienia, w drugim zaś uznanie go za wadliwe przez sąd drugiej instancji. Ponadto przepis art. 165 powołanej ustawy stanowi, że postanowienia niekończące postępowania w sprawie mogą być uchylane i zmieniane wskutek zmiany okoliczności sprawy, chociażby były zaskarżone, a nawet prawomocne. W sytuacjach przewidzianych w tym przepisie również nie nakazuje się rozpoznania sprawy w innym składzie. Wynika z tego, że przewidziany w art. 185 § 2 nakaz wyłączenia sędziów należy odnieść jedynie do przypadków, w których brali oni udział w wydaniu w sprawie orzeczenia podlegającego zaskarżeniu skargą kasacyjną. Na rzecz ograniczenia zastosowania art. 185 § 2 powołanej ustawy do postępowania toczącego się wskutek uwzględnienia skargi kasacyjnej przemawiają również pewne względy pragmatyczne. Zaakceptowanie poglądu, że omawiany art. 185 § 2 stosuje się odpowiednio w postępowaniu zażaleniowym oznacza, że w jednej sprawie inny skład sądu będzie orzekać w kwestiach formalnych, uprzednio objętych skutecznym zażaleniem, inny zaś w pozostałym zakresie, w tym co do istoty sprawy, a przecież postępowanie sądowoadministracyjne to ciąg pragmatycznych, skoordynowanych i celowych czynności, stąd też wymaganie wielokrotnych i ustawicznych niekiedy zmian składu sędziowskiego (praktyka wskazuje, że strony bywają nadaktywne procesowo, nieraz działają obstrukcyjnie, nadużywając w złej wierze uprawnień procesowych) będzie prowadzić do obniżenia sprawności postępowania, a nawet wręcz do obniżenia powagi wymiaru sprawiedliwości (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 sierpnia 2006 r., III CZP 56/06, LEX nr 190505). Nie bez znaczenia jest tu też wzgląd na respektowanie i uszanowanie przyjętej przez sędziego sprawozdawcę w sądzie pierwszej instancji, a także i przez sam ten sąd, określonej koncepcji co do kierunku i zakresu rozpoznawania sprawy (jej określonego toku i porządku) i treści ewentualnego jej rozstrzygnięcia. Nie sposób też abstrahować od tego, że istnieje gwarancja wydania poprawnego, ponownego orzeczenia w kwestii rozstrzygniętej przez sąd zażaleniowy w postaci związania sądu pierwszej instancji (względnie przewodniczącego) wykładnią prawa dokonaną w postanowieniu drugoinstancyjnym (art. 190). Również w literaturze prezentowane jest zapatrywanie o braku podstawy do stosowania art. 185 § 2 powołanej ustawy w postępowaniu zażaleniowym, wskazujące na ściśle procesowy charakter postępowania zażaleniowego oraz względy praktyczne (B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 3, Warszawa 2009, s. 593, teza 12). Wspomniany autor odwołuje się do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 15 stycznia 1992 r., III CZP 144/91 (LEX nr 3750), w której przesądzono, że w razie uchylenia przez sąd drugiej instancji postanowienia co do zabezpieczenia roszczenia i przekazania sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania, nie jest wymagana zmiana składu sądu pierwszej instancji przy kolejnym rozstrzyganiu tej kwestii. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy podkreślił m.in., że w omawianym wypadku wytwarzałaby się osobliwa sytuacja: sąd nadal prowadziłby merytorycznie całą sprawę w tym samym składzie, ale nie byłby uprawniony do rozstrzygnięcia kwestii incydentalnej, nieraz o znikomym znaczeniu procesowym. Byłoby to sprzeczne z wnioskowaniem a maiori ad minus. Poza tym zmiana składu orzekającego powodowałaby, że różne fragmenty postępowania w jednej sprawie toczyłyby się przed różnymi składami tego samego sądu. Trzeba też brać pod rozwagę, według Sądu Najwyższego, że wielokroć trafność orzeczenia, nawet o charakterze incydentalnym, uzależniona jest od pełnego i wszechstronnego rozeznania sprawy co do jej istoty, a takie rozeznanie ma przede wszystkim stały skład w niej orzekający. Zatem nie zachodzi konieczność rozpoznania wniosku w innym składzie, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uchyli zaskarżone zażaleniem postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego i przekaże sprawę do ponownego rozpoznania. Ponadto wyjaśnienia wymaga również, że sędzia jest wyłączony od udziału w sprawie z mocy samej ustawy w sprawach określonych w art. 18 § 1 - 3 powołanej ustawy. Niezależnie od przyczyn wymienionych wyżej, stosownie do treści art. 19 tej ustawy, sąd wyłącza sędziego na wniosek strony, jeżeli między nim a jedną ze stron istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego. Zgodnie z art. 20 § 1 powołanej ustawy wniosek o wyłączenie sędziego strona zgłasza na piśmie lub ustnie do protokołu posiedzenia w sądzie, w którym sprawa się toczy, uprawdopodabniając przyczyny wyłączenia. Z treści powołanych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, że ustawodawca wyróżnia dwie grupy przyczyn wyłączenia sędziego od udziału w sprawie. Pierwsza grupa, to tzw. bezwzględne przyczyny wyłączenia, przesądzające o tym, że sędzia jest wyłączony od orzekania w sprawie, na której tle przyczyny te się ujawniły. Katalog tych przesłanek sformułowany jest w sposób enumeratywny, a wyłączenie sędziego następuje z mocy samego prawa, bez udziału sądu w formie orzeczenia o wyłączeniu. Wobec tego, że wyłączenie sędziego na podstawie art. 18 oraz art. 185 § 2 powyższej ustawy następuje ex lege, to o zaistnieniu bezwzględnych przesłanek wyłączenia sędziego nie może rozstrzygać postanowienie sądu rozpoznającego wniosek o wyłączenie. Niedopuszczalne jest bowiem, aby orzeczenie sądu rozstrzygało, czy skutek ziszczenia się przesłanki z art. 18 czy art. 185 § 2 powołanej ustawy w postaci wyłączenia sędziego z mocy prawa zaistniał, czy nie. Nie stanowi uzasadnionej wątpliwości co do bezstronności przeświadczenie strony co do tego, że sędzia prowadzi proces nieobiektywnie, czy też stronniczo. Również nie jest dopuszczalne żądanie wyłączenia sędziego, jeżeli jedynym uzasadnieniem tego żądania jest udział sędziego w podjęciu orzeczenia, którego wnioskodawcy nie akceptują (postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., II OZ 496/12, dostępne na wskazanej powyżej stronie internetowej). Z samego faktu, że sędzia, którego dotyczy wniosek o wyłączenie orzekł incydentalnym postanowieniem odmiennie niż oczekiwało tego Stowarzyszenie, nie można wywodzić uzasadnienia dla wniosku o wyłączenie sędziego. Niezadowolenie Stowarzyszenia z uprzednio wydanego przez sędziego, objętego wnioskiem, orzeczenia, nie stanowi przesłanki wyłączenia tego sędziego. Niedopuszczalne jest żądanie wyłączenia sędziego tylko z tego powodu, że kwestionowana jest zasadność i prawidłowość rozstrzygnięć podejmowanych z udziałem sędziego objętego wnioskiem, bowiem rozstrzygnięcie to może być kwestionowane jedynie w drodze właściwych środków zaskarżenia, przysługujących stronie postępowania (zob. postanowienia NSA: z dnia 21 września 2012 r., II OZ 608/12; z dnia 27 września 2012 r., II OZ 816/12 i z dnia 15 stycznia 2014 r., I OZ 1248/13 – wszystkie dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tytułem wyjaśnienia wskazać należy, że instytucja wyłączenia sędziego zarówno z mocy prawa, jak i na wniosek strony jest istotną gwarancją procesową, która ma zapewnić rozpoznanie sprawy przez sąd w takim składzie orzekającym, którego sędziowie nie pozostają w relacjach osobistych ze stronami oraz nie mieli określonych wcześniej związków z rozpoznawaną sprawą. Ratio legis przepisów o wyłączeniu sędziego we wszystkich procedurach sądowych sprowadza się do eliminowania przyczyn, które mogą skutkować wątpliwościami, co do bezstronności i obiektywizmu sędziego w rozpoznawaniu określonej sprawy. Instytucja ta nie może być jednak traktowana jako możliwość eliminowania w postępowaniu sędziów, których strona uznaje za nieodpowiadających subiektywnemu pojmowaniu swoich interesów (postanowienia NSA z dnia 22 lutego 2008 r., II FZ 60/08 oraz z dnia 8 maja 2009 r., II FZ 128/09 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie może tym samym służyć umożliwieniu stronie wybierania składów sędziowskich według jej subiektywnego odczucia. Subiektywny pogląd strony, co do trafności orzeczenia podjętego z udziałem danego sędziego nie stanowi przesłanki wyłączenia sędziego od rozpoznania danej sprawy (postanowienie NSA z dnia 9 czerwca 2009 r., I OZ 607/09, dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej). Poza wypadkami wyłączenia sędziego z mocy samego prawa – art.18 § 1 powołanej ustawy i w zależności od rodzaju przedmiotu postępowania (kasacyjne czy zażaleniowe) art. 185 § 2 powołanej ustawy – wyłączenie sędziego następuje na jego żądanie lub wniosek strony wówczas, jeżeli między sędzią a jedną ze stron istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie – art. 19 powołanej ustawy. Zgodnie z treścią art. 22 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wydanie postanowienia w przedmiocie wyłączenia sędziego musi być poprzedzone złożeniem wyjaśnienia przez sędziego, którego wniosek dotyczy. Sędziowie, których wniosek w niniejszej sprawie dotyczy, złożyli wymagane oświadczenia wskazując, że nie istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość, co do bezstronności tych sędziów. Wobec stanowiska, jakie zaprezentował Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 25 sierpnia 1971 r., I CZ 121/71 (OSN 1972, poz. 55), że "autorytet moralny sędziego przemawia za wiarygodnością złożonego wyjaśnienia i jeżeli strona żądająca wyłączenia zaprzecza prawdziwości, obowiązana jest wskazać i udowodnić okoliczności, które by podważały wiarygodność oświadczenia sędziego" (zob. też postanowienie NSA z dnia 6 maja 2011 r. I OZ 314/11. Lex nr 795303) oraz tego, że Stowarzyszenie nie wskazało, ani też nie uprawdopodobniło żadnych okoliczności, które uzasadniałyby jego wniosek, to brak jest podstaw do wyłączenia sędziego, bowiem podniesione przez stronę argumenty ani nie wypełniają dyspozycji przepisu art. 18 omawianej ustawy, co skutkowałoby wyłączeniem sędziego od orzekania w sprawie z mocy samej ustawy, ani nie stanowią przesłanki uzasadniającej zastosowanie instytucji wyłączenia sędziego stosownie do treści art. 19 powołanej ustawy. Rekapitulując należy stwierdzić, że w postępowaniu toczącym się przed sądem pierwszej instancji po uchyleniu, wskutek zażalenia, zaskarżonego postanowienia przepis art. 185 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma zastosowania, a skoro tak, to w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do wyłączenia sędziów, których wniosek dotyczy, od rozpoznawania wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu sądowym, również nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 18 § 1 - 3 i art. 19 tej ustawy, jak również wnioskodawca nie uprawdopodobnił przyczyn wyłączenia, o których mowa w art. 20 § 1 powołanej ustawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 22 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.