IV SAB/Wa 322/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi J. S. i K. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do rozpatrzenia odwołania od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...]; 2. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się bezczynności w zakresie rozpatrzenia odwołania, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie miała miejsca rażącego naruszenia prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących J. S. i K. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W rozpoznawanej sprawie [...] listopada 2012 r., z wniosku J. S. i K. S. wszczęte zostało postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Zarząd Dzielnicy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ew. [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w [...], w związku z postanowieniem wydanym przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. odmawiającym uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji w zakresie gruntów leśnych, które zostało utrzymane w mocy postanowieniem Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w następstwie rozpatrzenia skargi J. S. i K. S., wyrokiem z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1161/13 oddalił skargę na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2013 r. Na skutek skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt II OSK 308/14, uchylił zaskarżony wyrok sądu I instancji oraz postanowienia organów uzgodnieniowych. Na wniosek strony, postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., Zarząd Dzielnicy [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., a w rezultacie – decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] – uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy oraz jednocześnie ustalił te warunki dla przedmiotowej inwestycji. W dniu [...] grudnia 2016 r. odwołanie od ostatnio wskazanej decyzji kierowanej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] - wnieśli A. P. i D. P.. Zostało ono przekazane organowi odwoławczemu [...] grudnia 2016 r. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. J. S. i K. S. wezwali organ II instancji do usunięcia naruszenia prawa odnośnie niezałatwienia w terminie sprawy z odwołania A. P. i D. P. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...]. W dniu 20 lutego 2017 r. J. S. i K. S., wnieśli skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] we wskazanym wyżej postępowaniu odwoławczym. Zarzucając organowi naruszenie art. 35 § 1, 2 i 3 kpa, art.12 § 1 i 2 kpa, a także art. 36 § 1 i 2 kpa, skarżący domagali się: 1) stwierdzenia bezczynności wymienionego organu administracji; 2) zobowiązania organu administracji do załatwienia sprawy; 3) stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznania od organu na rzecz skarżących kwoty 5 000 zł tytułem sumy pieniężnej wskazanej w art. 149 § 2 p.p.s.a.; 5) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...] i umorzyło postępowanie przed organem I instancji, które wznowione zostało przez ten organ postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. W odpowiedzi na skargę J. S. i K. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w postępowaniu odwoławczym z odwołania wniesionego przez D. P. i A. P. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2016 r., organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, względnie o umorzenie postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazał m.in., że niedotrzymanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy odwoławczej nastąpiło z uwagi na dużą ilość prowadzonych postępowań administracyjnych. WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 19 czerwca 2017 r. (sygn. akt IV SAB/Wa 72/17) odrzucił skargę stwierdzając, że w sprawie nie doszło do wyczerpania przesłanki uprzedniego (tj. przed wniesieniem skargi) wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, gdyż skarga została wniesiona po upływie zaledwie 3 dni po tym wezwaniu. Na skutek skargi kasacyjnej J. S. i K. S. od powyższego orzeczenia, NSA postanowieniem z dnia 24 stycznia 2018 r. (sygn. akt II OSK 9/18) uchylił je i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wskazał m.in., że obowiązujące przepisy nie dają podstaw do określenia niezbędnego czasu na reakcję organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co oznacza, że skargę na bezczynność można wnieść następnego dnia po takim wezwaniu. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16.05.2018 r. oddalił skargę J. S. i K. S. na bezczynność SKO w [...]. W ocenie orzekającego sądu I instancji, nie sposób przyjąć, że w okresie od [...] grudnia 2017 r. do [...] lutego 2018 r. organ pozostawał w bezczynności. Przede wszystkim zwrócił uwagę sąd na to, że przekazanie organowi II instancji akt z odwołaniem nastąpiło w okresie świąteczno-noworocznym, co już samodzielnie wpływa na sprawność postępowania. W tych okolicznościach, niecałe dwa miesiące na załatwienie sprawy nie stanowi długiego czasu także przy uwzględnieniu specyfiki i charakteru SKO w [...] (zwłaszcza ilości rozpatrywanych tam spraw). Stąd też rozpoznanie odwołania D. P. i A. P. – w ocenie sądu I instancji - nastąpiło bez zbędnej zwłoki, co oznacza, że nie ma podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż bezczynność nie wystąpiła. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 16.05.2019 r. wnieśli J. S. oraz K. S.. Wyrokiem z 14 marca 2019r. Sygn. akt IV SA/Wa 223/19 Naczelny Sąd Administracyjny, uchylił w całości wyw. Wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu NSA wskazał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy. Jako zasadny i trafny ocenić bowiem należało zarzut naruszenia art. 149 par. 1 i par. 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 par. 3 k.p.a. Zauważyć bowiem należy, iż z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika, że decyzja SKO w [...], która kończyła postępowanie odwoławcze w sprawie objętej skargą na bezczynność - została wydana w dniu [...].02.2017 r. Tymczasem postępowanie sądowoadministracyjne wszczęte powyższą skargą na bezczynność, uruchomione zostało w dniu [...].02.2017 r., a więc cztery dni przed wydaniem wskazanej wyżej decyzji Kolegium Odwoławczego. Stwierdzić więc należy, iż organ administracji załatwił sprawę poprzez wydanie merytorycznej decyzji – już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na bezczynność polegającą na braku rozpoznania odwołania. W takiej zaś sytuacji, nie było dopuszczalne i uprawnione oddalenie skargi na bezczynność (w szczególności z powołaniem przyczyn wskazanych w uzasadnieniu sądu I instancji, a dotyczących dużej liczby spraw załatwianych przez SKO w [...]), lecz wobec braku celowości i potrzeby zobowiązania organu administracji do wydania aktu lub podjęcia stosownej czynności – należało w tym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne umorzyć. Stosownie bowiem do uchwały 7 sędziów NSA z dnia 26.11.2008 r. (sygn. akt I OPS 6/08) przepis art. 161 § 1 pkt 3 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Nadto podkreślić trzeba, że sam fakt załatwienia przez organ administracji sprawy po wniesieniu skargi nie zwalnia sądu I instancji z obowiązku badania zaistnienia bezczynności i jej charakteru (rażąca lub nie), jak też nie zwalnia z konieczności oceny, czy celowe byłoby wymierzenie organowi administracji grzywny określonej w art. 149 par. 2 p.p.s.a., czego m.in. także dotyczyło żądanie skargi. Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że sąd I instancji oddalając w realiach sprawy skargę na bezczynność uchybił zatem przepisowi art. 149 par. 1 i par. 1a p.p.s.a., co trafnie zostało powołane w podstawie skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania. Nakazywało to uchylić zaskarżony wyrok w całości i przekazać sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, o czym NSA orzekł w pkt I sentencji. Rzeczą sądu I instancji ponownie rozpatrującego niniejszą sprawę zarzucanej organowi odwoławczemu bezczynności będzie zatem uwzględnienie powyższych wskazań, w tym dokonanie oceny wystąpienia i charakteru bezczynności SKO w [...] oraz ustosunkowanie się do wszystkich żądań skarżących zgłoszonych we wniesionej skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd zgodnie z art. 190 p.p.s.a związany jest wykładnią prawa dokonaną w niniejszej sprawie przez NSA. Rozpoznając zatem ponownie sprawę należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a) i orzekają m.in o bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania w sprawach, w których organ wydaje decyzję (art. 3 § 2 pkt. 8 w zw. z pkt. 1 p.p.s.a). Przepisy te muszą być interpretowane łącznie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. zgodnie z którym skarga przysługuje na takie orzeczenia, co do których zostały wyczerpane środki zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Ze względu na to, iż obowiązujące przepisy w chwili wniesienia skargi na bezczynność z 20 lutego 2017 r. nie przewidywały żadnego wymogu oprócz wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa (co zostało dokonane pismem z dnia 17 lutego 2017 .), należy uznać że skarga jest dopuszczalna (art. 53 § 2b p.p.s.a. wszedł w życie 1 czerwca 2017 r.). Bezczynność postępowania jest zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt. 1 i zgodnie z nim bezczynność to stan w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Przed 1 czerwca 2017 r. przyjmowano tożsamą definicję tego pojęcia (por. Golęba Anna w : Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Red. Knysiak-Molczyk Hanna). Zgodnie z art. 35 § 3 w postępowaniu odwoławczym sprawa powinna być załatwiona w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W sytuacji niemożności dochowania terminu (również ze względów niezależnych od niego) organ zawiadamia o tym stronę i wyznacza nowy termin do załatwienia sprawy (art. 36 § 1 i 2 k.p.a.). W sytuacji gdy organ nie narusza terminu do załatwienia sprawy, ale czynności przez niego podejmowane nie zmierzają do załatwienia sprawy występuje stan przewlekłości (art. 37 § 1 k.p.a.). Przesłanki, które powodują zawieszenie biegu terminu do załatwienia sprawy to termin wskazany w przepisie szczególnym do dokonania określonej czynności, okresy zawieszenia postepowania, okresy trwania mediacji, okresy opóźnienia spowodowane z winy strony albo przyczyny niezależne od organu. Przenosząc powyższe rozważania na stan faktyczny niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż punktem początkowym oceny jest moment otrzymania odwołania przez organ II instancji. Z akt sprawy wynika, iż SKO w [...] otrzymało odwołanie [...] grudnia 2016 r. Zdaniem sądu ‘’otrzymanie odwołania’’ należy rozumieć jako fizyczne dysponowanie odwołaniem, gdyż dopiero w tym momencie organ odwoławczy może zapoznać się ze stanem sprawy i merytorycznie ją rozstrzygnąć (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2158/16). Takie rozumowanie koresponduje też z analogiczną sytuacja przed organem I instancji, w którym w sytuacji zainicjowania postepowania przez stronę, momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a nie moment nadania żądania na poczcie (art. 61 § 3 k.p.a.). W konsekwencji sprawa powinna być załatwiona najpóźniej [...] stycznia 2017 r. (art. 57 § 3 w zw. z art. 35 § 3 k.p.a.), a stan bezczynności istniał od [...] stycznia 2017 r. Organ w sytuacji niemożności załatwienia sprawy w terminie powinien zawiadomić o tym stronę jednocześnie wyznaczając nowy termin do załatwienia sprawy, czego w niniejszej sprawie nie dokonał. Bez znaczenia w tej perspektywie jest okoliczność dużego napływu spraw do organu, gdyż SKO jest zobowiązane do podejmowania takich działań organizacyjnych, aby do opóźnień nie dochodziło (a w konsekwencji nie może być ta okoliczność kwalifikowana jako zawieszająca bieg terminu do załatwienia sprawy z przyczyn niezależnych od organu – por. wyrok NSA z 21 marca 2019 r. I OSK 2497/17, wyrok NSA z 14 grudnia 2017r. II OSK 529/17). Nie można jako okoliczności uzasadniających zawieszenie terminu do załatwienia sprawy kwalifikować świąt, gdyż jest to okoliczność powtarzająca się co rok, a więc przewidywalna i to na organie- wiedzącym o tej okoliczności - spoczywa konieczność zorganizowania pracy w sposób, który nie doprowadzi do naruszenia terminu do załatwienia sprawy. Ponadto ustawodawca w sytuacji wystąpienia świąt umożliwia stronie dokonanie określonej czynności następnego dnia (art. 57 § 4), który nie jest dniem wolnym od pracy lub sobotą, a więc nie dopuszcza przesunięcie terminu o wszystkie dni wolne w trakcie biegu terminu. Brak jest podstaw normatywnych do uprzywilejowanego traktowania organu, przez przesunięcie terminu do załatwienia sprawy o dnia wolne od pracy. W konsekwencji należy uznać, iż organ II instancji dopuścił się bezczynności. W dalszej kolejności należy wskazać, że rozpoznając przedmiotową sprawę sąd zgodnie z wytycznymi NSA wskazanymi w uzasadnieniu wyroku z 14 marca 2019 r. (sygn. akt 223/19), orzekł o umorzeniu umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji czyli rozstrzygając w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W sytuacji bowiem uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie wobec wydania przez organ decyzji rozpoznającej odwołanie bezprzedmiotowym stało się zobowiązanie organu do jego rozpoznania. Przechodząc z kolei do oceny czy bezczynność jaka zaistniała w niniejszej sprawie miała charakter rażący, w pierwszej kolejności można zwrócić uwagę, iż jest to klauzula generalna niemająca swojej definicji ustawowej. Nie każda bezczynność ma charakter rażący, a tylko taka która jest oczywista, o szczególnie dużym natężeniu gatunkowym, świadcząca o braku woli do załatwienia sprawy i niemogąca znajdować usprawiedliwienia w okolicznościach sprawy. Jako przykłady bezczynności można wskazać wielomiesięczne lub wieloletnie niepodejmowanie żadnych czynności w sprawie, oczywiście błędna interpretację przepisów k.p.a. prowadzącą do niepodejmowania żadnych czynności przez organ w sprawie przez znaczny okres czasu (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2019 r. I OSK 1950/17; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 kwietnia 2019 r., III SAB/ Wr; wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2019 r., III SAB/Kr). Pomiędzy powstaniem stanu bezczynności ([...] styczeń 2017 r.) a wydaniem decyzji w sprawie ([...] luty 2017 r.) nie minął nawet miesiąc. Nie zasługiwały na uwzględnienie argumenty skarżącego, iż momentem wydania decyzji jest moment jej ogłoszenie lub doręczenia stronie, gdyż ustawodawca rozróżnia te trzy pojęcia i wiąże z nimi różne skutki prawne (na moment wydania decyzji określa się zgodność z prawem działania organu- por. wyrok NSA z 16 lipca 2010 r. I OSK 216/10; wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r. II GSK 1797/12; wyrok NSA z 10 marca 2011 r. II GSK 227/10). Stan bezczynności w niniejszej sprawie w ocenie Sądu nie jest rażący, z uwagi na to, że [...] lutego 2017r. czyli niespełna 2 miesiące po wniesieniu odwołania organ wydał decyzję. Ponadto Sąd wziął pod uwagę znaczne obciążenie organów administracji publicznej, fakt wystąpienia okresu świątecznego (tych przesłanek sąd nie mógł uwzględnić przy ocenie czy występuje bezczynność, ale w ocenie Sądu mają one znaczenie przy ocenie czy bezczynność miała charakter rażący), znaczne skomplikowanie sprawy, rozbudowany materiał dowodowy i stosunkowo niedługi okres bezczynności. W skardze na bezczynność jednym z żądań skarżących było zasądzenie od organu sumy pieniężnej w wysokości 5 000 zł. Art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wskazuje kryteriów na podstawie których sąd ma dokonać oceny zasadności tego żądania, a więc zostało ono pozostawione uznaniu sądu. Głównym celem grzywny i świadczenia pieniężnego jest zdyscyplinowanie organ, aby wydał decyzje w sprawie. Jest to więc ocena dokonywana na moment orzekania przez sąd. W niniejszej sprawie organ wydał decyzje cztery dnia po wniesieniu skargi - w konsekwencji nie ma potrzeby stosowania tego środka w celu zdyscyplinowania organu. Drugą podstawą orzeczenia sumy pieniężnej (ale o charakterze subsydiarnym) jest kompensacja doznanej krzywdy lub szkody. Co oczywiste, każda bezczynność będzie tworzyła po stronie skarżącego subiektywne poczucie krzywdy, ale orzeczenie tego środka powinno mieć charakter wyjątkowy- wynikający ze znacznego naruszenia terminów, wskazujących wręcz na złą wolę organu pozostającego w bezczynności (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2019 r., II SAB/WR 62/18; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2019 r. I OSK 1189/17). Sąd podtrzymując swoje rozważania co do braku rażącego naruszenia terminu do załatwienia sprawy, wskazuje, iż nieznaczne przekroczenie terminu, brak wskazania jaką szkodę doznali skarżący, jak i niezwłoczne od dnia otrzymania skargi wydanie przez organ decyzji nie uzasadniają orzeczenie sumy pieniężnej. Reasumując Sąd na podstawie art. 149 p.p.s.a orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto o z art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a