V SA/Wa 1154/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant referent - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. w W. prowadzącej Niepubliczne Przedszkole E. i innych na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie budżetu miasta stołecznego Warszawy na rok 2012; postanawia odrzucić skargę Z oświadczenia pełnomocnika Skarżących złożonego na rozprawie wynika, że pomiędzy Skarżącymi a Miastem [...] nie toczą się jakiekolwiek postępowania (także przed sądem administracyjnym lub wojskowym) odnośnie ustalenia wysokości należnych dotacji związanych z prowadzeniem placówek przedszkolnych. W związku z tym zastanowić się należy czy skarżący posiada legitymację skargową w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Legitymację skargową do zaskarżenia uchwały organu gminy z zakresu administracji publicznej określa art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g. W świetle tego przepisu skarżący musi wykazać naruszenia interesu prawnego lub lup uprawnienia wywołanego zaskarżoną uchwałą. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 §1 p.p.s.a., który stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ograniczenie wynikające z ustawy samorządowej, polegające na wykazywaniu przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego, powoduje, że skarga z art.101 ust.1 u.s.g. nie ma w pełni charakteru actio popularis. Osoba skarżąca musi zatem wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Taki związek musiałby nadto istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego - uprawnień (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r. sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 322175). Naruszenie tego interesu prawnego powinno być przy tym realne, a więc nieprzewidywalne w przyszłości, lecz rzeczywiście i aktualnie istniejące (por. J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r. IV SA 846/95, OSP z 1997 r., nr 4, poz. 83A). Dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze. W ocenie Sądu powyższym kryteriom dotyczącym naruszenia interesu prawnego nie odpowiada powołany w skardze zarzut wadliwej klasyfikacji wydatków bieżących w podjętej przez Radę m. uchwale w sprawie budżetu miasta [...] na 2012 rok, prowadzący zdaniem Skarżących do zaniżenia podstawy naliczenia dotacji dla niepublicznych przedszkoli. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że uchwała budżetowa stanowi jedynie podstawę do dokonywania określonych wydatków przez gminę, w tym także wydatków związanych z udzielaniem dotacji dla podmiotów prowadzących niepubliczne przedszkola oraz niepubliczne punkty przedszkolne, którym na mocy ustawy o systemie oświaty dotacje takie przysługują. Nie określa ona jednak w sposób szczegółowy w jakiej wysokości określona placówka niepubliczna otrzyma dotację w danym roku budżetowym. Udzielanie dotacji placówkom niepublicznym zostało uregulowane przez Radę m. uchwałą Nr LVIll/1813/2009 z dnia 10 lipca 2009 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie m. przez inne niż m. osoby prawne i osoby fizyczne oraz dla innych niż m., osób prawnych i osób fizycznych prowadzących inne formy wychowania przedszkolnego, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Uchwała ta określa w jakiej wysokości przysługuje dotacja i w jaki sposób jest ona obliczana. Zatem wyliczenia jakie znalazły się w przedmiotowej uchwale budżetowej, a dotyczące dotacji dla niepublicznych placówek oświatowych nie stanowią bezpośrednio o tym, w jakiej wysokości dotację otrzyma w danym roku budżetowym określona placówka. Budżet stanowi jedynie podstawę do działania gminy, między innymi w zakresie wydatków i gdyby okazało się, że zaplanowana kwota wydatków w budżecie w tym zakresie nie jest wystarczająca, biorąc pod uwagę całkowitą wysokość dotacji dla wszystkich placówek niepublicznych, zgodnie z wyżej przywołaną uchwałą w sprawie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji, pojawiłaby się ewentualnie konieczność dokonania odpowiednich zmian w budżecie. Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazać tu choćby należy na wyrok NSA z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 952/09, w którym to sąd stwierdził, że "budżet gminy jest swego rodzaju planem dochodów i wydatków i z tego planu nie wynikają żadne konkretne uprawnienia lub obowiązki dla osób trzecich, w tym dla mieszkańców" (zob. też i postanowienie 7 sędziów NSA z dnia 14 stycznia 2009 r., II GPS 7/08; wyrok NSA z dnia 21 marca 2012 r., II GSK 216/11; wyrok WSA z dnia 11 grudnia 2009 r., I SA/Op 475/09 – orzeczenia dostępne w internetowej bazie CBOiS). Reasumując, skoro w rozpoznawanym przypadku uchwała Nr XlX/632/2011 nie zmieniła sytuacji prawnej Skarżących - nie istnieje bowiem żaden bezpośredni związek pomiędzy ich indywidualną sytuacją prawną a przedmiotową uchwałą, to w konsekwencji nie sposób mówić o naruszeniu interesu prawnego Skarżących w rozumieniu art. 101 u.s.g. Brak wskazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę powoduje zaś, że taka skarga jest niedopuszczalna, co jak wykazano wyżej miało miejsce przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze treść art. 58 §1 pkt 6 w zw. z art.58 §3 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.