V SA/Wa 1320/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego: oddala skargę. Dyrektor Izby Celnej w W. wszczął postępowanie egzekucyjne wobec majątku D. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na podstawie tytułu wykonawczego o numerze [...] z dnia [...] listopada 2016 roku wystawionego przez Dyrektora Izby Celnej w S., obejmującego karę pieniężną w wysokości 48.000,00 złotych należności głównej wraz z należnymi odsetkami za zwłokę. W celu realizacji należności objętej przedmiotowym tytułem wykonawczym, organ egzekucyjny dokonał zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2016 roku nr [...], zajęcia rachunku bankowego w banku P. S.A. Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2016 roku Bank poinformował o przeszkodzie w realizacji zajęcia, z uwagi na brak środków na rachunku Zobowiązanej Spółki. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 roku pełnomocnik Zobowiązanej Spółki wniósł o przywrócenie terminu do złożenia skargi na zajęcie egzekucyjne oraz na podstawie art. 60 k.p.a., o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w oparciu o przedmiotowy tytuł wykonawczy. Wniosek uargumentował tym, iż prowadzenie postępowania egzekucyjnego przeciwko Zobowiązanej Spółce może doprowadzić do powstania po jej stronie szkody. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2017 roku Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego [...], jako organ, który przejął prowadzenie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie jego wstrzymania. W uzasadnieniu postanowienia podniósł, iż zgodnie z art. 18 u.p.e.a.: "jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego", przy czym stosowane są one tylko w zakresie uzupełnienia, a nie modyfikowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W związku z powyższym, organ egzekucyjny zważył, iż na mocy art. 61 a k.p.a. organ administracji publicznej może wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy spełniona jest przesłanka wniesienia żądania wszczęcia postępowania przez osobę nie będącą stroną postępowania oraz, gdy postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. W ocenie organu egzekucyjnego uzasadnioną przyczyną jest brak regulacji w u.p.e.a., umożliwiających wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na wniosek Zobowiązanej Spółki. Jednocześnie organ wskazał, iż o braku możliwości wstrzymania postępowania na wniosek strony stanowi również art. 23 § 6 u.p.e.a., zgodnie z którym organy sprawujące nadzór mogą w szczególnie uzasadnionych przypadkach wstrzymać z urzędu czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne. Pełnomocnik Zobowiązanej Spółki wniósł zażalenie na postanowienie z dnia [...] marca 2017r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 23 § 6 u.p.e.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do wstrzymania czynności egzekucyjnych. Uznając bezzasadność wniesionego zażalenia Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W., postanowieniem z dnia [...] maja 2017r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu własnego postanowienia organ II instancji wskazał m.in., że w myśl art. 1a pkt 16 u.p.e.a. poprzez wstrzymanie postępowania egzekucyjnego rozumie się wstrzymanie wykonania zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych oraz niepodejmowanie nowych środków egzekucyjnych. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje kilka podstaw prawnych dla podjęcia rozstrzygnięcia o wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego. Jedną z takich podstaw stanowi przywołany przez Stronę art. 23 § 6 u.p.e.a., zgodnie z którym "organy sprawujące nadzór mogą w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ". Organ odwoławczy wskazuje, iż w przedmiotowej sprawie powoływany przez pełnomocnika Strony art. 60 k.p.a. nie ma zastosowania. Stanowi on bowiem, iż przed rozpatrzeniem prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia organ administracji publicznej na żądanie strony może wstrzymać wykonanie decyzji lub postanowienia. Z kolei z treści wniosku pełnomocnika Zobowiązanej Spółki wynika, iż dotyczy on przywrócenia terminu do złożenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz wstrzymania prowadzonego postępowania egzekucyjnego w całości, podczas gdy przepis art. 60 k.p.a. dotyczy wstrzymania decyzji lub postanowienia, a nie całego postępowania egzekucyjnego. Organ przypomina, iż pełnomocnik Zobowiązanej Spółki w zażaleniu podniósł, że argumentacja, zawarta w jego wniosku z dnia [...] stycznia 2017 roku w pełni uzasadniała, iż sytuacja Spółki jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", co powinno być podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych na mocy art. 23 § 6 u.p.e.a. Wskazał również, iż wyżej wspomniany przepis nie konkretyzuje, w jaki sposób organ miałby powziąć informację o szczególnej sytuacji, uzasadniającej wstrzymanie czynności egzekucyjnych. W ocenie pełnomocnika Spółki w momencie, gdy podmiot zainteresowany rozstrzygnięciem w danej sprawie, chce przekazać informację na ten temat, organ nadzoru winien rozpatrywać taką okoliczność w celu ewentualnego wszczęcia postępowania z urzędu. W związku z tym, organ II instancji wyjaśnia, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa Zobowiązana Spółka nie ma prawnej możliwości skutecznego żądania wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 23 § 6 u.p.e.a. W przypadku ustalenia, że w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie instytucji wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. z urzędu wydaje postanowienie o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych lub wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego. Wobec powyższego, biorąc pod uwagę treść art. 18 u.p.e.a., w myśl którego w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w niniejszej sprawie poprawnie zastosowano art. 61 a § 1 k.p.a., z którego treści wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W przedmiotowej sprawie brak jest zatem podstaw prawnych do rozpatrzenia żądania strony, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania. Wyżej opisane postanowienie zaskarżyła D. Sp. z o. o. w W. wnosząc o: 1. zmianę zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora izby Skarbowej w W. z powodu rażącego naruszenia prawa lub ewentualnie o: 2. uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w W.; 3. zasądzenie na rzecz skarżącego od organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa skarżącego w postępowaniu wywołanym niniejszą skargą według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 23 § 6 Ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 17 czerwca 1966 roku poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do wstrzymania czynności egzekucyjnych. W uzasadnieniu skargi, jej autor podkreślił m.in., iż kompetencja przewidziana w art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przyznaje kompetencje do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego z urzędu. Nie oznacza to jednak, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postepowania z urzędu. Przepis nie wskazuje bowiem w żadnym miejscu, w jaki sposób organ ma powziąć informację o szczególnej sytuacji, która uzasadniałaby wstrzymanie egzekucji. Można przy tym przyjąć, iż podmioty zainteresowane rozstrzygnięciem w tego typu sprawie będą starały się przekazać informacje w tym zakresie, a organy sprawujące nadzór powinny rozpatrywać tego typu pisma pod kątem możliwości wszczęcia postępowania z urzędu. Zdaniem Skarżącej, organy nadzoru winny przede wszystkim zapewniać kontrolę i nadzór nad legalnością prowadzonej egzekucji i stanowi to ratio legis przyznanej art. 23 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji kompetencji kontrolnej. Wydaje się więc, iż organ nietrafnie odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie bez uprzedniego zapoznania się z argumentami wskazanymi we wniosku. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia, jak również - na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.") - poprzedzającego go postanowienia, wskazuje, że nie naruszają one przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu pozwalającym na ich uchylenie. Sąd wskazuje, że u.p.e.a. nie zna instytucji "wstrzymania" postępowania egzekucyjnego w administracji na wniosek dłużnika (zobowiązanego). Stanowisko analogiczne do wyrażonego przez Sąd w rozpoznawanej sprawie było wielokrotnie prezentowane przez Sądy administracyjne. I tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 kwietnia 2000r. sygn. akt III SA 1419/99 podkreślił, że z istoty przepisu art. 23 u.p.e.a. wynika, że wstrzymanie egzekucji zależy od uznania organu nadzoru i ogranicza się do szczególnie uzasadnionych wypadków. Pamiętać przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 października 1999r. sygn. akt III SA 7798/98, stwierdził, że uprawnienia "wstrzymania czynności egzekucyjnych" wynikające z art. 23 u.p.e.a. przysługują organowi sprawującemu nadzór nad organem egzekucyjnym. Mogą być one wykorzystywane wyłącznie w ramach tego nadzoru - kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego - w wypadkach szczególnie uzasadnionych. Naczelny Sąd Administracyjny również w wyroku z 19 maja 2011r. sygn. akt II FSK 2172/09 stwierdził, że "(...) przysługujące organowi nadzoru uprawnienia do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego mogą być wykorzystane wyłącznie w ramach tego nadzoru, to jest kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego. Podkreślić należy, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania tego postępowania na wniosek dłużnika. Cytowany przepis nie daje więc dłużnikowi poddanemu egzekucji żadnych bezpośrednich uprawnień do występowania na jego podstawie o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Wniosek dłużnika mógłby co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie, które mogłyby ewentualnie skutkować, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymaniem w ramach nadzoru czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego." Stanowisko podobne było też wyrażane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 22 kwietnia 2010r. sygn. akt II FSK 472/10, LEX 596470; 8 kwietnia 2009r. sygn. akt II FSK 1925/07 (dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając powyższe poglądy na względzie uznał, że słusznie w rozpoznawanej sprawie organy, uznały, że nie było podstaw do merytorycznego rozpatrywania sprawy wstrzymania administracyjnego postępowania egzekucyjnego (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego), zainicjowanego wnioskiem Strony skarżącej. Przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. U.p.e.a., jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie, nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych na wniosek dłużnika (por. wyroki NSA z: 8 października 1999r. sygn. akt III SA 778/98; 8 kwietnia 2009r. sygn. akt II FSK 1925/07 - dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniosek zobowiązanego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru może co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli doprowadzić do wstrzymania tychże czynności lub administracyjnego postępowania egzekucyjnego. O tym, czy należy dokonać nadzoru nad egzekucją administracyjną decyzję podejmuje organ nadzoru i dopiero w trakcie dokonywania czynności nadzorczych może sam - bez inicjatywy zobowiązanego - podjąć rozstrzygnięcie na mocy art. 23 § 6 u.p.e.a., po zajściu przesłanek wskazanych w ww. przepisie. Zarówno czas, jak i samo skorzystanie z uprawnienia do wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego należą do sfery uznania organu sprawującego nadzór nad egzekucją administracyjną (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 września 2007r. sygn. akt III SA/Wa 3584/06, dostępny na www.nsa.gov.pl). Skoro, jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 kwietnia 2010r. sygn. akt II FSK 472/10 z istoty przepisu art. 23 § 6 u.p.e.a. wynika, że wstrzymanie egzekucji (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego) zależy od uznania organu nadzoru (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), to uprawnienia do wstrzymania czynności lub postępowania egzekucyjnego, o których mowa w art. 26 § 6 u.p.e.a., przysługujące organowi nadzoru, mogą być wykorzystane wyłącznie w ramach tego nadzoru, tj. kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego, w wypadkach szczególnie uzasadnionych. W świetle powyższych rozważań zasadne było w związku z tym przyjęcie w zaskarżonym postanowieniu, że na mocy art. 18 u.p.e.a. należy zastosować przepis art. 61 a k.p.a. W sprawie nie było możliwe merytoryczne rozpatrywanie wniosku Strony skarżącej i zasadna była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymania postępowania egzekucyjnego już prowadzonego. Zgodnie bowiem z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowił, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem Sądu prawidłowe było przyjęcie przez organy administracyjne w sprawie, że do przypadków braku możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego należy zaliczyć sytuację, gdy przepis prawa - art. 23 § 6 u.p.e.a. przewiduje wyłącznie wszczęcie postępowania jedynie z urzędu. Wówczas wniosek zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym, który bez podstawny prawnej chciałby zainicjować wstrzymanie postępowania egzekucyjnego nie może podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu i należało w związku z nim wydać postanowienie, o którym mowa w art. 61a k.p.a. W toku postępowania egzekucyjnego Zobowiązany - Skarżący - dysponuje określonymi uprawnieniami w celu obrony swoich interesów i praw. Są to skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania. W katalogu tych środków nie ma natomiast prawa do żądania wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Niejako na marginesie należy również wskazać, że instytucja wstrzymania postępowania egzekucyjnego powoduje jedynie przesunięcie w czasie obowiązku zapłaty należnego zobowiązania, co zwiększa kwotę zadłużenia przez wzrost odsetek za zwłokę (por. wyroki WSA: w Warszawie z dnia 14 lipca 2011r. sygn. akt V SA/Wa 712/11; w Rzeszowie z dnia 24 listopada 2016r. sygn. akt I SA/Rz 732/16). Sąd w tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.