V SA/Wa 1729/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Beata Krajewska po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. w K. na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości – Staropolskiej Izby Przemysłowo-Handlowej w K. z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu postanawia: pozostawić skargę bez rozpatrzenia. Spółka z o.o. E. z siedzibą w K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na informację Staropolskiej Izby Przemysłowo-Handlowej w K., zawartą w piśmie z dnia [...] maja 2010 r., w przedmiocie oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie realizacji projektu "Stworzenie wirtualnego doradcy w zakresie doboru optymalnego zestawu usług telekomunikacyjnych" nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z art. 30c ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej: p.p.s.a. Jednocześnie, w myśl art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a. z wyłączeniem określonych przepisów ustawy procesowej. Na wstępie rozważenia wymaga czy zaskarżona informacja – zawarta w piśmie Staropolskiej Izby Przemysłowo-Handlowej w K. – stanowi działanie organu administracji publicznej, zaś w razie odpowiedzi twierdzącej, który wojewódzki sąd administracyjny jest właściwy do jej rozpoznania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, w myśl którego, działania podmiotów zaangażowanych w dystrybucję środków publicznych, przeznaczonych na realizację zadań określonych przez władze publiczne w ramach programów operacyjnych, stanowią działania organów administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym i zarazem funkcjonalnym (minister, zarząd województwa) lub funkcjonalnym (w przypadku instytucji pośredniczącej lub wdrążającej). Potwierdza to sam ustawodawca, wprowadzając, na wzór postępowania administracyjnego, tryb odwoławczy od oceny projektu dokonanej w trybie konkursu i poddając ostateczną ocenę instytucji działającej w drugiej instancji kontroli sadu administracyjnego (por. wyrok NSA z 9 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 3/10, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, uznać należało, iż skarga jest dopuszczalna, zaś zaskarżona informacja została udzielona przez podmiot działający w charakterze organu administracji publicznej. Stosownie do art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju skarga wnoszona jest przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. W związku z tym, iż omawiany przepis wskazuje jedynie, iż skargę wnosi się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego, określenie właściwości miejscowej sądu następuje na zasadach ogólnych, uregulowanych w p.p.s.a. (zgodnie z zasadą określoną w art. 30e). W myśl art. 13 § 2 p.p.s.a., do rozpoznawania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie zaskarżone zostało działanie Staropolskiej Izby Przemysłowo-Handlowej w K., której siedziba znajduje się na terenie województwa świętokrzyskiego. Wobec powyższego należało ustalić czy właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który rozpoznaje skargi na działania organów mających siedzibę na obszarze województwa mazowieckiego. W tym miejscu sięgnąć należy do dokumentu zatytułowanego "Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013", opublikowanego Komunikatem Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 22 listopada 2007 r. o podjęciu przez Komisję Europejską decyzji zatwierdzającej Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, w Monitorze Polskim z 2007 r., Nr 90, poz. 986, zgodnie z którym dla Działania 8.1 "Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej" w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013: 1) Instytucją Zarządzającą jest – Minister właściwy ds. rozwoju regionalnego, 2) Instytucją Pośredniczącą jest – Minister właściwy ds. informatyzacji, 3) Instytucją Wdrażającą/Instytucją Pośredniczącą II stopnia jest – Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości. Staropolska Izba Przemysłowo-Handlowa z siedzibą w K. nie została wymieniona w powyższym dokumencie jako instytucja zarządzająca, pośrednicząca bądź wdrażająca, zatem ustalenia wymaga w jakim charakterze podmiot ten działa w sprawie. Zgodnie z art. 25 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, za prawidłową realizację programu odpowiada w przypadku programu operacyjnego – instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa. Instytucja zarządzająca może natomiast, zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy, w drodze porozumienia powierzyć instytucji pośredniczącej cześć zadań związanych z realizacją programu operacyjnego. Podmioty te zostały skonkretyzowane w Szczegółowym opisie priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (wersja ósma) z dnia 12 czerwca 2009 r. informacje na temat priorytetów i działań POIG w ramach Działania 8.1. Wynika z niego m.in., że rolę instytucji Zarządzającej pełni Minister właściwy ds. rozwoju Regionalnego – Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Departament Zarządzania Programami Konkurencyjności i Innowacyjności, Instytucji Pośredniczącej – Minister Właściwy ds. Informatyzacji – Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Departament Społeczeństwa Informacyjnego, Instytucji Wdrażającej/Pośredniczącej II stopnia – Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości. Status Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości został określony w art. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275) dalej: ustawa o PARP. Przepis ten stanowi, że Agencja jest państwową osobą prawną, której siedzibą jest miasto stołeczne Warszawa. Agencja może tworzyć oddziały w kraju. Zgodnie z art. 4 ust. 1a pkt 1 powołanej ustawy Agencja realizując zadania z zakresu administracji rządowej uczestniczy w realizacji programów operacyjnych, o których mowa w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju oraz w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jako instytucja wdrażająca (instytucja pośrednicząca II stopnia) albo pośrednicząca, udzielająca pomocy finansowej beneficjentom określonym w art. 6b ust. 1 ustawy. Art. 6d ust. 1 zdanie 1 ustawy o PARP ustanawia z kolei możliwość zlecenia regionalnej instytucji finansującej przez Agencję realizację niektórych zadań związanych z udzielaniem pomocy finansowej, w szczególności: promocji, udzielania informacji, przyjmowania wniosków oraz nadzorowania sposobu wykorzystania pomocy. Z informacji zamieszczonej na stronie internetowej Agencji (http://www.parp.gov.pl/index/index/1440) wynika, że na potrzeby realizacji Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka dla województwa świętokrzyskiego, Regionalną Instytucją Finansującą w drodze konkursu o którym mowa w art. 6d ust. 3 ustawy o PARP została wybrana Staropolska Izba Przemysłowo-Handlowa w K.. Z Załącznika 4.3 – Opis systemu wdrażania działań zawartego w Szczegółowym opisie priorytetów POIG, 2007-2013, Priorytet 8 – Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.1 Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej w systemie wyboru projektów w trybie konkursowym, wynika że zgodnie z opisem podmiotów systemu wdrażania Instytucja Wdrażającą jest Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, natomiast Regionalna Instytucja Finansująca m.in. przyjmuje wnioski o dofinansowanie i dokonuje oceny formalnej i merytorycznej, zgodnie z kryteriami wyboru projektów zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący POIG. Zapewnia obsługę Komisji Konkursowej, przygotowuje i przekazuje do Instytucji Wdrażającej (Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości) listę projektów rekomendowanych do dofinansowania, przyjmuje, weryfikuje i przekazuje do Instytucji Wdrażającej (Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości) wnioski o płatność. Regionalna Instytucja Finansująca uczestniczy w realizacji działań informacyjnych i promocyjnych. Powyższa kwestia była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z 8 lipca 2010 r. o sygn. akt II GZ 138/10, w uzasadnieniu którego podniesiono, iż zakres zadań Regionalnej Instytucji Finansującej wskazuje, że ma ona charakter pomocniczy w stosunku do Instytucji Wdrażającej – Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości. Regionalna Instytucja Finansująca nie jest organem administracji publicznej (postanowienie dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organem administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona, jest Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, której siedzibą jest Warszawa. Stosownie do art. 13 § 2 p.p.s.a., właściwym zatem w niniejszej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. II. Przechodząc do uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia – pozostawienia skargi bez rozpatrzenia – wyłuszczenia wymagają regulacje ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju dotyczące trybu składania skargi do sądu administracyjnego oraz wymogów jakim winna ona czynić zadość. Zauważyć należy, iż omawiana ustawa wprowadziła szczególny tryb składania skargi do sądu administracyjnego, odmienny od trybu uregulowanego w p.p.s.a. Stosownie do przepisu art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, skarga wnoszona jest przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Jednocześnie w myśl art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy, wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. W niniejszej sprawie strona skarżąca wniosła skargę, do której załączyła wniosek o dofinansowanie, kopię protestu z dnia 17 grudnia 2009 r., kopię informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 – tj. pismo Staropolskiej Izby Przemysłowo-Handlowej w K. z [...] maja 2010 r.oraz dowód uiszczenia wpisu w wysokości 200 zł. Natomiast nie złożono wraz ze skargą informacji w przedmiocie oceny projektu, co było obowiązkiem strony zgodnie z przywołanym wyżej przepisem zawierającym wyliczenie wymaganych dokumentów. Jak już wyżej podkreślono, tryb skłaniania skargi do sądu administracyjnego, przewidziany w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jest trybem szczególnym. Jednym z odstępstw od ogólnych zasad (unormowanych w p.p.s.a) jest pominięcie przy składaniu skargi organu administracyjnego i wniesienie skargi przez stronę skarżącą bezpośrednio do sądu, a nie za pośrednictwem organu. Przepis art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wprowadził odstępstwo nie tylko od powyższej reguły, ale co więcej wyłączył obowiązek organu wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a, tj. obowiązek przekazania skargi wraz z aktami administracyjnymi sprawy. W konsekwencji oznacza to, iż sąd administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w oparciu o złożoną przez stronę skarżącą dokumentację i nie ma podstawy by żądać od organu złożenia dokumentacji gromadzonej w toku toczącego się przed nim postępowania (akt administracyjnych sprawy, czy też poszczególnych dokumentów z tych akt). Jednocześnie podnieść należy, iż braku dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie można utożsamiać z brakami formalnymi skargi, podlegającymi uzupełnieniu na wezwanie sądu. Jak to bowiem podkreślono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga jako pismo procesowe naruszające wymagania określone w art. 46, 47 i 57 § 1 p.p.s.a. nie jest niekompletna w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zatem a contrario, skarga podlegająca pozostawieniu bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – to skarga nie spełniająca wymagań określonych w art. 30c ust. 2 ustawy (por. postanowienie NSA z 29 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 568/09; postanowienie NSA z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 1057/09; postanowienie NSA z 25 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 916/09; postanowienia dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl oraz www.nsa.gov.pl). W tym miejscu zaznaczyć również należy, iż Sąd – mając na uwadze przepis art. 30d ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie z którym, na prawo wnioskodawcy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie wpływa negatywnie błędne pouczenie lub brak pouczenia, o którym mowa w art. 30b ust. 1 i 4 – dokonał analizy pouczenia zawartego w zaskarżonym piśmie z [...] maja 2010 r., które uznał za niewystarczające, bowiem nie znalazła się w nim informacja o obowiązku złożenia wraz ze skargą kompletnej dokumentacji w sprawie. Jednakże, mając na uwadze omówione wyżej rozróżnienie pojęcia "braków formalnych" skargi podlegających uzupełnieniu na wezwanie oraz pojęcia "kompletności skargi", w ocenie Sądu brak jest podstaw do wezwania skarżącej strony do nadesłania brakującej informacji w przedmiocie oceny projektu. W tym miejscu przywołać należy również pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2010 r. o sygn. II GZ 7/10, zgodnie z którym brak prawidłowego (w pełnym zakresie) pouczenia przez organ nie może skutkować niezastosowaniem art. 30c ust. 5 omawianej ustawy (pozostawienie skargi bez rozpatrzenia), ale w związku z art. 30d ust. 3 tej ustawy może stanowić podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia kompletnej skargi. Jednocześnie NSA zwrócił również uwagę, iż pozytywne rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu, stosownie do treści art. 86 § 1 oraz art. 87 § 1 i 2 p.p.s.a., wiąże się z wystąpieniem czterech przesłanek łącznie: złożenia wniosku o przywrócenie terminu, dochowania terminu do złożenia tego rodzaju wniosku, uprawdopodobnienia braku winy w niedokonaniu czynności procesowej w przewidzianym terminie oraz jednoczesnego dokonania wraz ze składanym wnioskiem o przywrócenie terminu czynności procesowej (postanowienie dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, orzekł jak w sentencji postanowienia.