V SA/Wa 2158/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu należności budżetu państwa; 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Powiatu [...] kwotę 1496 zł (słownie tysiąc czterysta dziewięćdziesiąt sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2008 r. – działając na podstawie art. 104 w zw. z art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 189 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (D.U. Nr 249 poz. 2104 ze zm.), w związku z § 8 ust. 2, ust. 3 pkt 2, ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, przekazywania dotacji celowych i przekazywania pobranych dochodów związanych z realizacją tych zadań (Dz. U. Nr 135, poz. 955) – orzekł o obowiązku dokonania przez Powiat [...] (zwany dalej: skarżącym) zwrotu kwoty 7.381,36 zł. wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od 9 stycznia 2007 r. do dnia zapłaty, tytułem nieprzekazania w terminie i w należnej wysokości pobranych dochodów budżetu państwa związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej dot. gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa w dz. 700 – gospodarka mieszkaniowa, rozdz. 70005 – gospodarka gruntami i nieruchomościami. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wyjaśnił, iż skarżący od zrealizowanych w powyższych działach i rozdziałach dochodów dokonywał potrąceń od osiąganych wpływów w wysokości brutto, a tym samym potrąceniem na rzecz Powiatu w wysokości 25% obejmowano również wpływy z tytułu podatku VAT, czym Powiat naruszał przepisy art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004, nr 261, poz. 2603 ze zm.) zawierający zamknięty katalog tytułów, od których potrąca się na rzecz powiatów 25% wpływów przeznaczonych dla budżetu państwa i w którym nie ma podatku VAT, ponieważ w całości stanowi on dochód budżetu państwa. Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie zarzucając między innymi, iż decyzja Wojewody [...] została wydana bez podstawy prawnej – przy braku norm prawnych upoważniających do załatwienia przedmiotowej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, a także rażące naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na przyjęciu, że 25% udziału Powiatu z wpływów z tytułu gospodarki nieruchomościami powinno być liczone od wpływów pomniejszonych o podatek od towarów i usług. Minister Finansów decyzją z [...] listopada 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...], w podstawie prawnej powołując art. 104 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 189 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych. W uzasadnieniu decyzji Minister Finansów wskazał, iż podstawę materialnoprawną wydanych decyzji stanowią przepisy art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 189 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych oraz przepisy rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, przekazywania dotacji celowych i przekazywania pobranych dochodów związanych z realizacją tych zadań. Merytorycznie organ II instancji podzielił stanowisko Wojewody stwierdzając, iż zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze zm.) podatek VAT stanowi wyłącznie dochód budżetu państwa i ma charakter priorytetowy. Dlatego winien być odliczony od pobranych przez Powiat wpływów z użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa przed dalszym rozliczeniem tych opłat i odprowadzony przez Powiat na rachunek Urzędu Skarbowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 czerwca 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 58/09 oddalił skargę na decyzję Ministra Finansów. Uzasadniając rozstrzygnięcie sprawy Sąd podniósł, że art. 5 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539 ze zm.) i art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią, iż od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, użytkowania wieczystego, czynszu dzierżawnego i najmu - nieruchomości Skarbu Państwa, oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności potrąca się 25% środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości. Dochód powiatu stanowi 25% środków uzyskanych przez Powiat z wpływu z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa i 25% środków uzyskanych z odsetek za nieterminowe wnoszenie opłat z tytułu użytkowania wieczystego. W ocenie Sądu, przyjęte w ustawie o gospodarce nieruchomościami rozwiązanie jest merytorycznie i logicznie zgodne z treścią art. 1 ust. 2 ustawy z 11 marca 2004 r., o podatku od towarów i usług stanowiącym, iż podatek VAT stanowi dochód budżetu państwa. Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Skarżący od powyższego wyroku wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 23 września 2010 r. sygn. akt II GSK 812/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że w rozpoznawanej sprawie kwestią o podstawowym znaczeniu było odniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutu nieważności decyzji organów obu instancji jako wydanych bez podstawy prawnej, który to zarzut skarżący konsekwentnie podnosił zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i w skardze do WSA. Warunkiem wstępnym przeprowadzenia prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji było bowiem wyjaśnienie, czy istniała podstawa prawna do jej podjęcia. Sąd I instancji pominął jednak tę zasadniczą kwestię ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia, że "W ocenie Sądu Minister Finansów prawidłowo wskazał podstawę prawną zaskarżonej decyzji a organy obu instancji działały na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), nie ingerując w samodzielność jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji)." Zdaniem NSA, w sytuacji istnienia między stronami sporu dotyczącego wystąpienia podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji takie stanowisko WSA nie było wystarczające. Przed szczegółowym odniesieniem się przez Sąd I instancji do tej podstawowej w sprawie kwestii nie było możliwe sformułowanie stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 stycznia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2605/10 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowią przepisy art. 189 ustawy o finansach publicznych, przepisy rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, przekazywania dotacji celowych i przekazywania pobranych dochodów związanych z realizacją tych zadań oraz art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wszelkie kwestie związane z uzyskiwaniem dochodów jak i dokonywaniem wydatków budżetowych przez jednostki sektora finansowego reguluje ustawa o finansach publicznych. Stosunki prawne w powyższym zakresie kształtowane są wyłącznie przez normy prawa publicznego. Orzekanie w sprawach związanych z dochodami i wydatkami Budżetu Państwa jest ściśle związane z wykonywaniem zadań z zakresu administracji publicznej, dla których właściwa jest forma decyzji administracyjnej. Natomiast w prawie cywilnym norma prawna nie reguluje treści stosunku prawnego, gdyż podstawowe znaczenie dla jej ukształtowania ma wola stron tego stosunku (wyrażona w umowie), co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. W ocenie WSA, powołane w decyzjach przepisy prawne przemawiają za rozstrzygnięciem administracyjnym sprawy. Z tych względów zarzut skarżącej o niedopuszczalności wydania decyzji administracyjnej oraz o braku przepisów do rozstrzygania sprawy przez Wojewodę oraz przez Ministra Finansów był nietrafny. WSA wskazał także, że na realizację zadań z zakresu administracji rządowej jednostki samorządu terytorialnego otrzymują z budżetu państwa dotacje celowe. Natomiast stosownie do postanowień art. 189 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, pobrane przez jednostki samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami są odprowadzane na rachunek dochodów budżetu państwa, w trybie i terminach określonych w wydanym na podstawie art. 186 ust. 7 ustawy o finansach publicznych, rozporządzeniu Ministra Finansów w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, przekazywania dotacji celowych i przekazywania pobranych dochodów związanych z realizacją tych zadań, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego określają źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz zasady ustalania i gromadzenia tych dochodów. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 7, art. 5 ust. 1 pkt 6 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, źródłami dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego jest 5% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Wyjątek od tej zasady stanowi przepis art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, użytkowania wieczystego, czynszu dzierżawnego i najmu nieruchomości Skarbu Państwa oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności, potrąca się 25% środków, które stanowią dochody powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości. Również zgodnie z art. 4 ust. 14 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459, ze zm.), starostowie od 13 października 2005 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy od wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, mogą potrącać 25% środków, które stanowią dochody powiatu. Realizacja tych uprawnień powinna następować zgodnie z zasadami prowadzenia gospodarki finansowej określonej w przepisach ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o finansach publicznych Minister Finansów sprawuje m.in. ogólną kontrolę realizacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów budżetu państwa. Powyższe regulacje, zdaniem WSA, stanowią o publicznoprawnej drodze załatwienia rozpoznawanej sprawy. Tym samym zdaniem WSA organy obu instancji miały podstawę prawną do wydania zaskarżonych decyzji. Skarżący od powyższego wyroku wniósł skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 18 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 911/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyrok NSA wyjaśnił, że podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku było uwzględnienie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.). Sąd kasacyjny wskazał, że w rozpoznawanej sprawie kwestią o podstawowym znaczeniu było odniesienie się przez WSA w pierwszej kolejności do zarzutu nieważności decyzji organów obu instancji jako wydanych bez podstawy prawnej. Skarżąca wnosząca skargę kasacyjną konsekwentnie podnosiła zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej zarówno w toku postępowania administracyjnego, w skardze do WSA, w skardze kasacyjnej wniesionej od wyroku WSA z 16 czerwca 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 58/09 oraz w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie. Zwrócono uwagę, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez NSA, który wyrokiem z 23 września 2010 r. uchylił wyrok WSA z 16 czerwca 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA, wskazując, iż sąd I instancji rozpoznając sprawę ponownie, powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy organy orzekające w sprawie były uprawnione do orzekania w formie decyzji. WSA orzekając w sprawie ponownie, wykonał wskazania NSA w części. Sąd I instancji powołując się na przepis art. 189 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz przepisy wydanego na podstawie art.186 ust.7 tej ustawy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2006 r., przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdził, że wymienione regulacje stanowią o publicznoprawnej drodze załatwienia rozpoznanej sprawy oraz, że w związku z tym organy obu instancji miały podstawę prawną do wydania zaskarżonych decyzji. Następnie Sąd kasacyjny stwierdził, że ustalenie obowiązku przekazywania przedmiotowych dochodów, terminy ich przekazywania oraz obowiązek zapłaty odsetek w przypadku zwłoki w przekazaniu należności zostały określone przepisami prawa publicznego. Stosownie do art. 23 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4 oraz art. 60, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, użytkowania wieczystego, czynszu dzierżawnego i najmu - nieruchomości Skarbu Państwa, o których mowa w ust. 1, potrąca się 25 % środków, które stanowią dochody powiatu, na którego terenie znajdują się te nieruchomości. Zasady rozliczania ww. dochodów z budżetem państwa zostały określone (wg stanu prawnego obowiązującego w okresie, którego dotyczy niniejsze postępowanie) w ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych oraz w wydanym na podstawie art. 186 ust. 7 tej ustawy rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2006 r. Art. 189 ustawy o finansach publicznych stanowił, że w toku wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązują odpowiednio zasady gospodarki finansowej określone w art. 138 i 139. Stanowił również, że pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, zarząd jednostki samorządu terytorialnego odprowadza na rachunek dochodów budżetu państwa w trybie i terminach określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów wydanym na podstawie art. 186 ust. 7, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Od dochodów nieodprowadzonych w terminach, określonych w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 186 ust. 7, naliczane są odsetki w wysokości jak dla zaległości podatkowych. Tryb i terminy przekazywania przez jednostki samorządu terytorialnego pobranych dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej określało ww. rozporządzenie, które w § 8 ust. 2 stanowiło, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje – zgodnie z art. 189 ust. 2 ustawy o finansach publicznych – pobrane dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego ustawami, pomniejszone o określone w odrębnych przepisach dochody budżetowe przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania tych zadań, na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową, według stanu środków określonego w ust. 1, w terminach odpowiednio do 15 i 25 dnia danego miesiąca. Stosownie do § 8 ust. 3 pkt 2 tego rozporządzenia ww. dochody pobrane do dnia 31 grudnia i nie przekazane w terminach , zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową w terminie do 8 stycznia roku następującego po roku budżetowym, a gdy ten jest dniem wolnym od pracy – do pierwszego dnia roboczego następującego po tym terminie; w ust. 4 ustalono, że dochody te przekazuje się wraz z odsetkami naliczonymi w wysokości jak dla zaległości podatkowych. Stosownie do art. 49 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego – dotacje celowe dla jednostek samorządu terytorialnego wykonujących zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, przekazywane są, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przez wojewodów. Jak wynika z powyższych przepisów należności z tytułu dochodów budżetowych związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej wpływają na rachunek bieżący dochodów wojewody. Dlatego wojewoda posiada bezpośrednią wiedzę o wysokości i terminowości wpłat dokonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego. NSA stwierdził, że z przytoczonych przepisów nie wynika jednak uprawnienie wojewody do wydania w sprawie decyzji administracyjnej. Następnie podkreślił, że jak wskazuje J. Borkowski "Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 (ani też z art. 7 SamGminU (ustawy o samorządzie gminnym) lub art. 6 AdmWojU (ustawy o samorządzie województwa) lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego" B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz 8 wydanie str. 465. Mając na uwadze powyższe NSA uznał, że w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji nie wyjaśnił z jakich przepisów wywiódł podstawę prawną do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej oraz uprawnienie wojewody do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. W związku z tym za trafny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. , natomiast odniesienie się NSA do zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i związanych z nim zarzutów naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji RP uznał za przedwczesne. Ponadto Sąd kasacyjny za uzasadniony uznał zarzut naruszenia przepisu 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez WSA do podniesionych w skardze zarzutów merytorycznych dotyczących naruszenia prawa materialnego: art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bowiem WSA nie odniósł się do zagadnienia, czy przewidziane w art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami potrącenie 25 % środków, które stanowią dochody powiatu, powinno być dokonywane od kwot netto wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, użytkowania wieczystego, czynszu dzierżawnego i najmu nieruchomości Skarbu Państwa, czy też od kwot tych wpływów powiększonych o podatek VAT. W związku z powyższym Sąd kasacyjny nakazał przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez WSA w pierwszej kolejności ocenić, czy w sprawie istniały podstawy do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej czy organem właściwym do jej wydania był wojewoda. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę ponownie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że rozpoznawana sprawa została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 911/11, wydanego na skutek skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 stycznia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2605/10. Wobec tego zastosowanie znajduje w sprawie art. 190 p.p.s.a., w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia ta obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem –lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma więc całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Jeżeli zatem, rozpoznając sprawę po raz pierwszy, Sąd l instancji ocenił, zaskarżoną wskutek skargi wniesionej do tego Sądu, decyzję jako nienaruszającą przepisów prawa, a Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten zakwestionował, to ocena ta przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest wiążąca dla Sądu l instancji rozpoznającego sprawę ponownie. W tej sytuacji Sąd nie mógł rozpoznawać sprawy tylko w granicach art. 134 i 135 p.p.s.a. z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odmienne stanowisko Sądu stanowiłoby naruszenie art. 190 p.p.s.a., które to naruszenie mogłoby mieć wpływy na wynik sprawy, skutkujące uchyleniem wyroku w przypadku jego zaskarżenia skargą kasacyjną. Oznacza to, że Sąd rozpoznając obecnie sprawę ze skargi Powiatu [...] nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 911/11, zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia dwóch zagadnień. Pierwszego, czy w sprawie istniały podstawy do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej i czy (jeśli tak) organem właściwym do jej wydania był wojewoda. Drugiego, czy przewidziane w art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami potrącenie 25 % środków, które stanowią dochody powiatu, powinno być dokonywane od kwot netto wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, użytkowania wieczystego, czynszu dzierżawnego i najmu nieruchomości Skarbu Państwa (jak chce tego organ), czy też od kwot tych wpływów powiększonych o podatek VAT (jak chce tego skarżący). Przy czym podkreślić należy, iż w przypadku oceny, że brak jest materialnej podstawy do wydania decyzji zbędnym będzie ocena zagadnienia drugiego. Sąd odnosząc się do kwestii istnienia postawy do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej wskazuje, że Sąd kasacyjny w wyroku z 18 lipca 2012 r. sygn. akt GSK 911/11 przytoczył poglądy doktryny, iż "Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 (ani też z art. 7 SamGminU (ustawy o samorządzie gminnym) lub art. 6 AdmWojU (ustawy o samorządzie województwa) lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego" B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz 8 wydanie str. 465. Mając powyższe na uwadze podnieść należy, że z przepisów: art. 189 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, § 8 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2006 r., art. 49 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i art. 23 ustawy o gospodarce nieruchomościami (przywołanych przez organ w zaskarżonej decyzji i które również wg oceny Sądu I instancji zawartej w wyroku z 17 stycznia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2605/10 stanowiły podstawę prawną do wydania decyzji) – zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 18 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 911/11 – nie wynikało uprawnienie wojewody do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej. Sąd ponownie rozpoznając sprawę nie znalazł jakichkolwiek innych materialnych podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu pobranych dochodów budżetu państwa związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej dotyczącej gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa w dz. 700 – gospodarka mieszkaniowa, rozdz. 70005 – gospodarka gruntami i nieruchomościami. W związku z tym należało uznać za zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 1, art. 6 i art. 104 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, polegające na wydaniu decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej – przy braku norm prawnych upoważniających do załatwienia przedmiotowej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Sytuacja w której organ administracji wydaje decyzję bez podstawy prawnej (podstawa prawna nie istnieje) jest uchybieniem kwalifikowalnym, które stanowi o konieczności stwierdzenia nieważności takiej decyzji, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej (...). Sąd administracyjny w takiej sytuacji – stosowanie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Brak materialnej podstawy prawnej do wydania decyzji w niniejszej sprawie, czyni zbędnym rozważanie kwestii prawidłowości zastosowania w sprawie art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wskazanie od jakiej części wpływów (netto czy powiększonych o podatek VAT) potrąca się 25% środków. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji obu instancji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zasądzeniu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 i § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 63, poz. 1349 ze zm.).