V SA/Wa 3236/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Anna Falkiewicz-Kluj, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant sekr. sąd. - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi S. w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie [...] przez inne niż [...] osoby prawne i osoby fizyczne oraz dla, innych niż [...], osób prawnych i osób fizycznych prowadzących inne formy wychowania przedszkolnego, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania oddala skargę. Dnia 14 grudnia 2012 r. Rada Miasta Stołecznego Warszawy działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) podjęła uchwałę nr XLVIII/1315/2012 zmieniającą uchwałę w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie m.st. Warszawy przez inne niż m.st. Warszawa osoby prawne i osoby fizyczne oraz dla, innych niż m.st. Warszawa, osób prawnych i osób fizycznych prowadzących inne formy wychowania przedszkolnego, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2012 r., poz. 10225). Wskazanym aktem (jego § 1) wprowadzono zmiany w załączniku do uchwały nr LVIII/1813/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 lipca 2009 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie m.st. Warszawy przez inne niż m.st. Warszawa osoby prawne i osoby fizyczne oraz dla, innych niż m.st. Warszawa, osób prawnych i osób fizycznych prowadzących inne formy wychowania przedszkolnego, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 132, poz. 3949 ze zm.) - zwanym dalej także Regulaminem. Reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika S., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, pismem z 22 sierpnia 2014 r., doręczonym adresatowi 28 sierpnia 2014 r., wezwało Radę m. st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę lub uchylenie § 1 pkt 2 lit. b i c uchwały nr XLVIII/1315/2012 z 14 grudnia 2012 r. W uzasadnieniu wezwania do naruszenia prawa sformułowało jednak zarzuty jedynie do tej części § 1 pkt 2 lit b uchwały nr XLVIII/1315/2012 z 14 grudnia 2012 r., która nadała nowe brzmienie § 3 ust. 4 i § 3 ust. 5 Regulaminu. Wbrew wnioskowi zawartemu w petitum wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie sformułowano żadnych zarzutów wobec § 1 pkt 2 lit. c kwestionowanej uchwały, ani wobec jej § 1 pkt 2 lit. b w zakresie, w jakim dokonano nią zmiany w § 3 ust. 3 Regulaminu. Zakwestionowano zatem jedynie nowe brzmienie: - § 3 ust. 4 Regulaminu, zgodnie z którym: "Upoważnieni pracownicy Urzędu m.st. Warszawy mogą dokonać sprawdzenia zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów wykazywanych w informacjach, o których mowa w ust. 2 i 2a, na podstawie udostępnionej do wglądu przez organ prowadzący dokumentacji stanowiącej podstawę sporządzenia tych informacji, w tym dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania" oraz - § 3 ust. 5 Regulaminu, zgodnie z którym: "Przekazanie części dotacji przypadającej na dany miesiąc w danym miesiącu następuje nie później niż do dnia 25 danego miesiąca, po złożeniu w Urzędzie m.st. Warszawy dla dzielnicy, w którym został złożony wniosek o udzielenie dotacji, informacji określonych w ust. 2 i 2a z zachowaniem wymaganego terminu". Znowelizowanemu § 3 ust. 4 Regulaminu zarzucono niezgodność z art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 90 ust. 3e, 3f i ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.). Nowemu brzmieniu § 3 ust. 5 Regulaminu zarzucono natomiast niezgodność z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty oraz art. 14 zapewne ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 827) – w tym ostatnim zakresie pełnomocnik S. wskazywał akt prawny o tym samym tytule mający pochodzić bądź z 13 września 2013 r., bądź z 13 sierpnia 2013 r. Rada m. st. Warszawy nie odpowiedziała na tak sformułowane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pismem nadanym 21 października 2014 r., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 3 § 2 pkt 5) i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., S. wniosło skargę na § 1 pkt 2 lit. b i c uchwały nr XLVIII/1315/2012 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 14 grudnia 2012 r. zmieniającej uchwałę w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie m.st. Warszawy przez inne niż m.st. Warszawa osoby prawne i osoby fizyczne oraz dla, innych niż m.st. Warszawa, osób prawnych i osób fizycznych prowadzących inne formy wychowania przedszkolnego, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2012 r., poz. 10225). W petitum skargi wskazanym przepisom zarzucono rażącą niezgodność z art. 7 i 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 90 ust. 2b, 3e, 3f i ust. 4 oraz tym razem także art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty oraz art. 14 zapewne ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 827) – w tym ostatnim zakresie pełnomocnik S. wskazywał tym razem konsekwentnie akt prawny o tym samym tytule mający pochodzić z 13 sierpnia 2013 r. Zakreślając w przedstawiony sposób w petitum skargi zakres i wzorce kontroli, S. wniosło tym razem o stwierdzenia nieważności "§ 1 pkt 1 i 2 uchwały nr LXXXIV/2167/2014 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 czerwca 2014 roku zmieniającej uchwałę w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie m.st. Warszawy przez inne niż m.st. Warszawa osoby prawne i osoby fizyczne oraz dla innych niż m.st. Warszawa osób prawnych, osób fizycznych prowadzących inne formy wychowania przedszkolnego, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania", mimo że taki akt prawa miejscowego w rozpoznawanej sprawie nie został zaskarżony. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że 1) § 1 pkt 2 lit b skarżonej uchwały z dnia 14 grudnia 2012 roku nadano następujące brzmienie § 3 ust. 4 załącznika do zmienianej uchwały: "4. Upoważnieni pracownicy Urzędu m.st. Warszawy mogą dokonać sprawdzenia zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów wykazywanych w informacjach, o których mowa w ust. 2 i 2a, na podstawie udostępnionej do wglądu przez organ prowadzący dokumentacji stanowiącej podstawę sporządzenia tych informacji, w tym dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania." Wobec tego unormowania sformułowano zarzuty: - przekroczenia przez Radę m. st. Warszawy upoważnienia ustawowego, co jest niezgodne z art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty; - wskazano, że przepis ten jest powtórzeniem § 7 ust. 1 skarżonej uchwały, co narusza określoną w § 23 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908) zasadę zakazu powtarzania przepisów regulujących dany stan faktyczny; - brak podstaw prawnych do użycia przez organ stanowiący wyrazu "sprawdzenia", gdyż ustawodawca posługuje się tylko pojęciem "kontroli"; - podkreślono, że kontrolerzy nie mogą żądać innego rodzaju dokumentów niż te, które zostały wymienione w art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty. Wskazano, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zatem każde działanie organu władzy publicznej powinno mieć umocowanie w przepisach prawa zarówno formalnych, jak i materialnych upoważniających do podjęcia danego aktu prawnego. Dopełnieniem powyższej dyspozycji art. 7 Konstytucji RP w zakresie organów samorządu terytorialnego oraz terenowych organów administracji rządowej jest art. 94 Konstytucji RP określający źródła prawa miejscowego i dający podstawę do ich wydawania. Przepis ten stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W związku z tym, każdy akt prawa miejscowego musi być wydany na podstawie i w granicach prawa, i nie może przekraczać ustawowego upoważnienia do jego wydania. Przepis § 1 pkt 2 lit b kwestionowanej uchwały narusza zdaniem skarżącego przepisy Konstytucji RP. Powyższa niezgodność ma wynikać z faktu uchwalenia § 1 pkt 2 lit b uchwały z dnia 14 grudnia 2012 roku z przekroczeniem dyspozycji art. 90 ust. 3f i 4 ustawy o systemie oświaty. Wskazano, iż zgodnie z art. 90 ust. 3e ustawy o systemie oświaty organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. Przepis ten stanowi podstawę do dokonywania przez te jednostki kontroli wykorzystania przyznanej dotacji niepublicznej placówce oświatowej. Natomiast tryb i zakres tej kontroli zgodnie z § 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty określa w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Organ stanowiący określił zakres kontroli w § 1 pkt 3 uchwały z dnia 14 grudnia 2012 roku poprzez nadanie odpowiedniego brzmienia § 7 ust. 1 załącznika do zmienianej uchwały. Zgodnie z nadanym przez ww. uchwałę brzmieniem § 7 ust. 1 pkt 1 załącznika zmienianej uchwały kontrola upoważnionych pracowników Urzędu m.st. Warszawy obejmuje sprawdzenie zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów wykazywanych w informacjach, o których mowa w § 3 ust. 2 i 2a oraz w § 4 ust. 2. Przepis ten określa na podstawie delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty zakres kontroli. Dlatego też przepis § 3 ust. 4 załącznika zmienianej uchwały określony § 1 pkt 2 lit b uchwały z dnia 14 grudnia 2012 roku jest powtórzeniem wskazanego przepisu, co narusza zasadę określoną w § 23 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) dotyczącą zakazu powtarzania przepisów regulujących dany stan faktyczny, który został już unormowany innymi przepisami. Zakaz ten dotyczy zatem zamieszczania powtórzeń wewnętrznych (a zatem w obrębie jednego aktu normatywnego) i stanowi, zdaniem skarżącego, element ogólnej dyrektywy jako określonego postępowania w zakresie konstruowania aktów normatywnych. W myśl tej dyrektywy w projektach aktów normatywnych nie jest dopuszczalne stosowanie powtórzeń nie tylko wewnętrznych, ale i zewnętrznych. Jednocześnie wskazano, iż treść tegoż przepisu "Upoważnieni pracownicy Urzędu m.st. Warszawy mogą dokonać sprawdzenia zgodności (...)" budzi wątpliwości czy dokonywane sprawdzenie oznacza kontrolę przeprowadzaną na podstawie art. 90 ust. 3e ustawy o systemie oświaty. Z dalszej treści tego przepisu dotyczącego wglądu do dokumentacji można wywieść, że jest to kontrola, o której mowa w ustawie o systemie oświaty. Pomijając wyżej opisane wątpliwości dotyczące zasadności wprowadzenia takiego przepisu w życie, zdaniem skarżącego brak jest także podstaw prawnych do użycia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wyrazu "sprawdzenia" w rozumieniu kontroli, o której mowa w ustawie o systemie oświaty. Ustawa o systemie oświaty nie wprowadza pojęcia sprawdzenia jako synonimu używanego pojęcia kontrola. Ustawodawca dał prawo organom jednostek samorządu terytorialnego do kontroli wykorzystania dotacji przez niepubliczne placówki oświatowe i prawo do określenia zakresu i trybu tej kontroli, a nie do sprawdzenia. Ponadto nadane § 1 pkt 2 lit b brzmienie § 3 ust. 4 załącznika zmienianej uchwały narusza zdaniem skarżącego dyspozycję art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z tym przepisem osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, a zatem zgodnie z prawem kontrolerzy mogą żądać wyłącznie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i przebiegu nauczania, tylko w zakresie przeprowadzanej kontroli. Oprócz takiej dokumentacji kontrolerzy nie mogą żądać jakiegokolwiek innego rodzaju dokumentów, w szczególności dokumentacji stanowiącej podstawę sporządzenia informacji, tak jak to określa nadany § 1 pkt 2 lit b uchwały z dnia 14 grudnia 2012 roku § 3 ust. 4 załącznika zmienianej uchwały. Wskazano, że niezgodne z art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty określenie podstawy dokonywania sprawdzenia zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów wykazywanych w informacjach oraz użycie wyrazu sprawdzenie zamiast kontrola może oznaczać, że uchwalono przedmiotowy przepis w celu obejścia prawa i dokonywania de facto kontroli w zakresie objętym tym przepisem z naruszeniem zasad wynikających z ustawy o systemie oświaty. W świetle powyższego w ocenie skarżącego organ stanowiący naruszył także art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, ponieważ dokonał określenia trybu i zakresu dokonywania kontroli z przekroczeniem delegacji ustawowej naruszając wskazane powyżej przepisy ustawy o systemie oświaty oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej. Wskazano także, że: 2) § 1 pkt 2 lit c skarżonej uchwały z dnia 14 grudnia 2012 r. nadał następujące brzmienie § 3 ust. 5 załącznika do zmienianej uchwały: "5. Przekazanie części dotacji przypadającej na dany miesiąc w danym miesiącu następuje nie później niż do dnia 25 danego miesiąca, po złożeniu w Urzędzie m.st. Warszawy dla dzielnicy w którym został złożony wniosek o udzielenie dotacji, informacji określonych w ust. 2 i 2a z zachowaniem wymaganego terminu." (W rzeczywistości nowe brzmienie § 3 ust. 5 regulaminu nadano § 1 pkt 2 lit. b skarżonej uchwały a nie jej § 1 pkt 2 lit. c – uwaga sądu). Skarżonemu przepisowi zarzucono: - niezgodność z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego; - naruszenie art. 90 ust. 2b i 3c ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty oraz art. 14 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 roku o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw poprzez wprowadzenie obowiązku złożenia informacji o faktycznej liczbie uczniów, który uzależnia wypłatę dotacji dla przedszkola niepublicznego. Wskazano, że w zakresie naruszenia przepisów art. 7 i 94 Konstytucji RP właściwa jest argumentacja przedstawiona w zakresie § 1 pkt 2 lit. b skarżonej uchwały z dnia 14 grudnia 2012 r. Podniesiono, że wskazany przepis w sposób rażący narusza obowiązujące przepisy prawa powszechnego. Zgodnie z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego. Od dnia 1 września 2013 roku należy w powyższym zakresie stosować art. 14 ustawy 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym do dnia 31 sierpnia 2015 r. dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego. Zdaniem skarżącego zarówno w świetle art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, jak i art. 14 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 roku o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw jedyną przesłanką udzielenia dotacji jest złożenie wniosku, w którym organ prowadzący przedszkole poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Natomiast w art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty ustawodawca określił, iż dotacje, o których mowa w ust. 1a - 3a, są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia. W związku z tym uzależnianie wypłaty dotacji bądź przekazania na rachunek bankowy przedszkola jednej z 12 części dotacji od złożenia jakichkolwiek dodatkowych dokumentów w tym informacji o aktualnej liczbie uczniów należy uznać za naruszenie ust. 2b i 3c art. 90 w zw. z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty oraz art. 14 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw. Obowiązek złożenia informacji o aktualnej liczbie uczniów nie może być traktowany jako odrębna od rozwiązań ustawowych podstawa przydzielenia dotacji. Z dyspozycji art. 90 ust. 3c wynika niewątpliwie, iż gmina nie ma możliwości wstrzymania wypłaty należnej dotacji w przypadku nie przekazania przez podmiot prowadzący wymaganej informacji o aktualnej liczbie uczniów. Wypłata dotacji zgodnie z normą prawną ust. 3c art. 90 ustawy o systemie oświaty musi być w takim wypadku realizowana na podstawie dotychczasowych znanych i udostępnionych gminie danych o liczbie uczniów lub planowanej liczbie uczniów z wniosku o udzielenie dotacji, jednakże należy podkreślić nie może być uzależniona od złożenia jakiegokolwiek dodatkowego dokumentu ponad te, które są wymagane przez przepisy powszechnie obowiązującego prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dniaJ9 lutego 2009 roku ISA/Kr 1106/08). W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady m.st. Warszawy wskazał m.in., że zgodnie z informacją zawartą we wstępie wywiedzionego środka, dotyczy on § 1 pkt 2 lit. b i c kwestionowanej uchwały. Tymczasem w uzasadnieniu skarżący kieruje zarzuty jedynie do części tych przepisów, tj. § 1 pkt 2 lit. b w części dotyczącej § 3 ust. 4 i 5 Regulaminu. Nie formułuje także żadnych zarzutów wobec § 1 pkt 2 lit. c uchwały. Tak sformułowana skarga budzi zatem wątpliwości co do zakresu zaskarżenia uchwały. Podkreślono również, że skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 1 i 2 innej uchwały Rady m.st. Warszawy, tj. uchwały nr LXXXIV/2167/2014 z dnia 26 czerwca 2014 r. zmieniającej uchwałę w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkól i placówek oświatowych prowadzonych na terenie m.st. Warszawy przez inne niż m.st. Warszawa osoby prawne i osoby fizyczne oraz dla. innych niż m.st. Warszawa, osób prawnych i osób fizycznych prowadzących inne formy wychowania przedszkolnego, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, która jest przedmiotem innej skargi przekazanej do WSA w Warszawie w dniu 17 listopada 2014 r. W ocenie organu zaskarżony przepis § 1 pkt 2 lit. b uchwały z dnia 14 grudnia 2012 r. (w zakresie nadającym nowe brzmienie § 3 ust. 4 Regulaminu) mieści się w zakresie delegacji ustawowej wynikającej z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Kwestia sprawdzania przez upoważnionych pracowników Urzędu faktycznej liczby uczniów wykazanej w informacjach organów prowadzących jest niewątpliwie elementem trybu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Nie zgodzono się, że § 3 ust. 4 Regulaminu jest powtórzeniem jego § 7 ust. 1. Stwierdzono, że § 3 ust. 4 uchwały reguluje precyzyjnie zagadnienie kontroli obejmującej tylko sprawdzenie faktycznej liczby uczniów. Uznano, że okoliczność użycia przez ustawodawcę w art. 90 ust. 4 określenia "kontrola" nie oznacza, że organ stanowiący w uchwale nie może posługiwać się określeniem "sprawdzenie". Kontrolujący mają prawo wglądu do prowadzonej przez przedszkola niepubliczne dokumentacji, która jest ściśle wskazana w art. 90 ust. 3f ustawie o systemie oświaty, tj. dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Nie ma innej dokumentacji, która mogłaby stanowić podstawę sporządzenia informacji o faktycznej liczbie uczniów szkoły, bądź faktycznym uczestnictwie uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych. Odnosząc się do zarzutów formułowanych wobec przepis § 1 pkt 2 lit. b uchwały z dnia 14 grudnia 2012 r. (w zakresie nadającym nowe brzmienie § 3 ust. 5 Regulaminu) wskazano, że w art. 90 ustawy ustawodawca zastrzegł, że dotacja dla niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek przysługuje pod warunkiem złożenia organowi właściwemu do udzielania dotacji, w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, informacji o planowanej liczbie uczniów. Zwrócono uwagę, iż wprowadzając taki warunek prawny w całym art. 90. ustawodawca miał na celu umożliwienie jednostkom samorządu odpowiedniego zaplanowania środków w ich budżetach - na dotacje dla oświaty niepublicznej. Wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest od rzeczywistej liczby uczniów jednostki (szkoły. placówki). Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe, musi mieć wiedzę odnośnie do faktycznego stanu liczbowego uczniów. W ocenie organu obowiązek miesięcznego składania informacji o faktycznej liczbie uczniów przewidziany w zaskarżonej uchwale jest nie tylko elementem trybu udzielenia dotacji, ale i de facto elementem trybu rozliczenia dotacji w okresach miesięcznych, w którym brane jest pod uwagę kryterium faktycznej liczby uczniów. Wskazano wreszcie, że wskazanym na wstępie skargi przepisem § 1 pkt 2 lit. c uchwały dodano do regulaminu § 5a. Zgodnie z nim "Część dotacji przypadająca na dany miesiąc dla szkoły, o której mowa w § 2 ust. 5 wypłacona jest z uwzględnieniem informacji, o której mowa w ust. 2a, w taki sposób, iż pomniejszona ona jest o kwotę części dotacji wypłaconej w miesiącu poprzednim na uczniów, którzy nie uczestniczyli w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych oraz powiększona o kwotę należną na uczniów, którzy nie byli uczniami szkoły w pierwszym dniu poprzedniego miesiąca, lecz pomimo tego uczestniczyli w tym miesiącu w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych". Wskazano, że przepis ten nie dotyczy przedszkoli niepublicznych, lecz szkół niepublicznych szkół o uprawnieniach szkól publicznych dla dorosłych i szkół policealnych. Nie wykazano w skardze, jaki interes prawny lub uprawnienie S., czy osób, których interesy ono reprezentuje został naruszony tym przepisem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W pierwszej kolejności wobec wskazywanych już mankamentów wywiedzionej skargi należy ustalić rzeczywisty zakres zaskarżenia uchwały nr XLVIII/1315/2012 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 grudnia 2012 r. Wyjaśnić należy, że świetle przepisu art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, ze zm.) stanowiącego, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, WSA uznał że nie budzi wątpliwości fakt, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarga wniesiona w trybie wskazanego przepisu wymaga wyprzedzenia środkiem odwoławczym, określonym przez ustawodawcę jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa uprawniony podmiot może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Także i ta przesłanka została w sprawie spełniona. Skarga została wniesiona przed upływem terminu 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa sformułowało jednak zarzuty jedynie do tej części § 1 pkt 2 lit b uchwały nr XLVIII/1315/2012 z 14 grudnia 2012 r., która nadała nowe brzmienie § 3 ust. 4 i § 3 ust. 5 Regulaminu. Wbrew wnioskowi zawartemu w petitum wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie sformułowano żadnych zarzutów wobec § 1 pkt 2 lit. c kwestionowanej uchwały, ani wobec jej § 1 pkt 2 lit. b w zakresie, w jakim dokonano nią zmiany w § 3 ust. 3 Regulaminu. Podobnie w skierowanej do sądu skardze mimo formalnego wskazania, że zaskarżono całość § 1 pkt 2 lit. b a także § 1 pkt 2 lit c uchwały z dnia 14 grudnia 2012 r., nie sformułowano żadnych zarzutów wobec znowelizowanego tym pierwszym przepisem § 3 ust. 3 Regulaminu ani wobec dodanego tym drugim przepisem ust. 5a do § 3 Regulaminu. Potwierdzające szeroki zakres zaskarżenia (całość § 1 pkt 2 lit b i c uchwały) oświadczenie pełnomocnika na rozprawie okoliczności tej nie zmieniło. Z treści argumentacji użytej zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jak i w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego jednoznacznie wynika, że skarżący kwestionuje § 1 pkt 2 lit b) uchwały nr XLVIII/1315/2012 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 14 grudnia 2012 r. w zakresie, w jakim nadał on nowe brzmienie § 3 ust. 4 i ust. 5 regulaminu. Oczywistym jest przy tym, że skarżącemu chodzi o uchwałę nr XLVIII/1315/2012 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 14 grudnia 2012 r. zmieniającą uchwałę w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie m.st. Warszawy przez inne niż m.st. Warszawa osoby prawne i osoby fizyczne oraz dla, innych niż m.st. Warszawa, osób prawnych i osób fizycznych prowadzących inne formy wychowania przedszkolnego, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2012 r., poz. 10225), nie zaś o wadliwie wskazaną Uchwałę Rady m. st. Warszawy nr LXXXIV/2167/2014 z dnia 26 czerwca 2014 r. zmieniającej uchwałę w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkól i placówek oświatowych prowadzonych na terenie m.st. Warszawy przez inne niż m.st. Warszawa osoby prawne i osoby fizyczne oraz dla. innych niż m.st. Warszawa, osób prawnych i osób fizycznych prowadzących inne formy wychowania przedszkolnego, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Zbadania wymagała także legitymacja prawna skarżącego. Zgodnie z informacją zawartą w KRS celem działania S. jest m. in. reprezentowanie i ochrona interesów członków stowarzyszenia wobec władz państwowych, terenowych i samorządowych organów administracji. Tym samym sąd uznał, że skarżące S., jest legitymowane do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały nr XLVIII/1315/2012 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 grudnia 2012 r. w zakresie, w jakim dotyczy ona działalności przedszkoli niepublicznych. Oceniając legalność zaskarżonego aktu pod kątem zgodności z prawem, WSA w Warszawie stwierdził, że podniesione w skardze zarzuty nie są zasadne, zatem skarga podlega oddaleniu. Przystępując do oceny zaskarżonej uchwały należy wskazać, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego – na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, co oznacza, że organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Tym samym nie jest upoważniony ani do regulowania tego co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza granice upoważnienia ustawowego. Stosownie do z art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty Dz. U. z 2004 r. Nr 256,poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o.), w jej aktualnym brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a - 3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Oznacza to, że na podstawie zacytowanego przepisu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.) ma prawo i obowiązek: - ustalenia trybu udzielania dotacji, - ustalenia trybu rozliczania dotacji, - ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Zgodnie z brzmieniem ust 3e ustawy o systemie oświaty organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a - 3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji, zaś ust 3f stanowi, że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Celem projektowanych zmian, jak wynika z uzasadnienia sejmowego projektu nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 19 marca 2009 r. (Dz. U. z 2009 r. nr 56, poz. 458) zmieniającej ustawę o systemie oświaty z dniem 22 kwietnia 2009 r. było wprowadzenie mechanizmów umożliwiających weryfikację wydatkowania dotacji przyznanych przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego, a zapewnione to zostanie jak wskazano w sejmowym projekcie zmian poprzez umożliwienie organom dotującym kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji w tym zapewnienie osobom upoważnionym do przeprowadzenia kontroli prawa wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Zaskarżony przepis § 1 pkt 2 lit. b uchwały z dnia 14 grudnia 2012 r. (w zakresie nadającym nowe brzmienie § 3 ust. 4 Regulaminu) mieści się w zakresie delegacji ustawowej wynikającej z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Kwestia sprawdzania przez upoważnionych pracowników urzędu faktycznej liczby uczniów wykazanej w informacjach organów prowadzących jest niewątpliwie elementem trybu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Potwierdza to orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Krakowie I SA/Kr 683/09 z dnia 18 czerwca 2009 r. – zgodnie z którym dopuszczalną formą kontroli przyznawanych dotacji może być rozliczanie faktycznej liczby uczniów, na których przyznawane są dotacje). Sąd nie stwierdza przy tym, że § 3 ust. 4 Regulaminu jest powtórzeniem jego § 7 ust. 1. Przepis § 7 i następne załącznika do uchwały regulują całość zagadnienia związanego z kontrolą określając: kto jest uprawniony do jej przeprowadzenia (upoważnieni pracownicy urzędu i inne osoby nie będące tymi pracownikami), gdzie można ją przeprowadzać - na terenie placówek, na czym polegają czynności kontrolne, jak dokumentuje się przeprowadzoną kontrolę, itp. Natomiast § 3 ust. 4 uchwały reguluje szczegółowo zagadnienie kontroli obejmującej tylko sprawdzenie faktycznej liczby uczniów. Precyzuje, że sprawdzenie w tym zakresie należy do upoważnionych pracowników Urzędu m.st. Warszawy, nie ma przy tym wymogu, by odbywało się ono w placówce. Sprawdzenie to obejmuje wgląd do dokumentacji stanowiącej podstawę sporządzenia informacji przez organ prowadzący. Rozwiązanie to nie narusza przy tym uprawnień podmiotu korzystającego z dotacji. Stanowi wyłącznie konkretyzację trybu prowadzenia kontroli. Okoliczność użycia przez ustawodawcę w art. 90 ust. 4 określenia "kontrola" nie oznacza, że organ stanowiący w uchwale nie mógł posłużyć się określeniem "sprawdzenie". Kontrola składa się z szeregu czynności sprawdzających określone okoliczności sprawy oraz dokumenty. Posiłkować się można w tym zakresie definicją pojęcia "kontrola" ujętą w słownikach języka polskiego. Kontrola to sprawdzanie, badanie, zestawianie stanu faktycznego ze stanem wymaganym oraz ustalanie ewentualnych odstępstw (wg. "Uniwersalnego słownika języka polskiego" pod red. Stanisława Dubisza Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r. s. 227). Kontrola obejmuje zatem szereg różnych czynności - sprawdzających oraz innych, a przez to jest pojęciem szerszym niż sprawdzenie. Kontrolujący mają prawo wglądu do prowadzonej przez przedszkola niepubliczne dokumentacji, która jest ściśle wskazana w art. 90 ust. 3f ustawie o systemie oświaty, tj. dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Nie ma innej dokumentacji, która mogłaby stanowić podstawę sporządzenia informacji o faktycznej liczbie uczniów szkoły, bądź faktycznym uczestnictwie uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych. Z zaskarżonego przepis nie wynika, by sprawdzającemu przysługiwało uprawnienie żądania przedstawienia przez organ prowadzący innej dokumentacji niż ta, o której mowa w ustawie. Przepis ten należy interpretować w ten sposób, iż dokumentacją stanowiącą podstawę sporządzenia informacji jest dokumentacja organizacyjna, finansowa i dokumentacja przebiegu nauczania. Skarżący przy tym nie wskazał, że osoby kontrolujące przedszkola żądają innego rodzaju dokumentów, niż te, które wskazano w ustawie i uchwale - przez co naruszone zostałyby jego prawa lub prawa osób prowadzących niepubliczne przedszkola. Z kolei odnosząc się do zarzutów formułowanych wobec przepis § 1 pkt 2 lit. b uchwały z dnia 14 grudnia 2012 r. (w zakresie nadającym nowe brzmienie § 3 ust. 5 Regulaminu) wypada zauważyć, że w art. 90 ustawy ustawodawca zastrzegł, że dotacja dla niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek przysługuje pod warunkiem złożenia organowi właściwemu do udzielania dotacji, w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, informacji o planowanej liczbie uczniów. Wprowadzając taki warunek ustawodawca miał na celu umożliwienie jednostkom samorządu odpowiedniego zaplanowania środków w ich budżetach - na dotacje dla oświaty niepublicznej. Jak stwierdził Naczelny Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt II GSK 97/06 "z przepisów art. 90 ust. 3 i 4 ustawy o systemie oświaty wynika, że dotacje przysługują na każdego ucznia, a więc w wysokości odpowiadającej faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Podawana przez szkolę w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego wole udzielenia dotacji planowana liczba uczniów służy powiatowi jedynie do planowania wysokości dotacji na rok następny. Nie może być natomiast wykorzystywana jako podstawa obliczenia dotacji należnej. Nie budzi najmniejszych wątpliwości sądu, że dotacja nie przysługuje na planowanego, lecz faktycznego ucznia szkoły. A zatem podstawą obliczenia dotacji należnej nie może być jedynie informacja o planowanej liczbie uczniów." W orzecznictwie nie neguje się wprowadzania do uchwał zobowiązania organu prowadzącego do złożenia miesięcznej informacji o faktycznej liczbie uczniów. Zobowiązanie uchwałą do złożenia informacji miesięcznej o faktycznej liczbie dzieci (uczniów, słuchaczy, wychowanków) według stanu na 1 dzień każdego miesiąca nie narusza granic upoważnienia zawartego w ustawie, ani też samej ustawy. Wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest przecież od rzeczywistej liczby uczniów jednostki (szkoły. placówki). Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe, musi mieć wiedzę odnośnie do faktycznego stanu liczbowego uczniów. Źródłem tej wiedzy jest informacja od podmiotu prowadzącego jednostkę (wyrok WSA w Gdańsku z 23 października 2013 r. sygn. akt I SA/Gd 1214/13, podobnie wyrok WSA w Gliwicach z 30 sierpnia 2011 r. III SA/GL 4/11). Obowiązek miesięcznego składania informacji o faktycznej liczbie uczniów przewidziany w zaskarżonej uchwale jest nie tylko elementem trybu udzielenia dotacji, ale i de facto elementem trybu rozliczenia dotacji w okresach miesięcznych, w którym brane jest pod uwagę kryterium faktycznej liczby uczniów. Orzecznictwo w zakresie rozumienia trybu rozliczenia dotacji jest bardzo bogate i wskazuje ono jednoznacznie, że uregulowania przyjęte w zaskarżonej uchwale są zgodne z prawem. Przywołać w tym zakresie wypada następujące tezy wyroków sądów administracyjnych: - "Skoro organ comiesięcznie przekazuje beneficjentowi kwotę dotacji oświatowej, tym samym istnieją racjonalne uzasadnione podstawy do uzyskania od beneficjenta comiesięcznej informacji zawierającej rozliczenie w zakresie wykorzystania dotacji. Takie rozliczenie umożliwia organowi sprawowanie bieżącej skutecznej kontroli nad prawidłowością wydatkowania środków objętych dotacją zgodnie z jej celem" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012r. II GSK 1860/11, WSA w Gliwicach z dnia 30 sierpnia 201 Ir. III SA/GI 4/11). - "Rozliczenie dotacji pozostaje w związku z liczbą uczniów i forma kontroli przyznawanych dotacji jest rozliczanie faktycznej liczby uczniów, na których są przyznawane dotacje." (wyrok WSA w Krakowie I SA/Kr 683/09 z dnia 18 czerwca 2009 r.). - "Rozliczenie powinno nastąpić poprzez zobowiązanie podmiotów prowadzących przedszkola i szkoły do podania faktycznej liczby uczniów w terminach określonych przez radę gminy." (wyrok WSA w Gliwicach z 30 sierpnia 2011 r. III SA/GL 4/11). - "Obowiązek udzielenia informacji o ilości uczniów pobierających naukę w danej szkole (placówce) mieści się w granicach "ustalenia trybu rozliczania dotacji" i jest istotny z uwagi na konieczność pozyskania przez jednostkę samorządu terytorialnego aktualnych wiadomości na temat faktycznej ilości uczniów uczęszczających do dotowanej placówki. Dotacje przysługują bowiem w wysokości odpowiadającej faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Kr 1106/08). Tryb rozliczenia dotacji przyjęty w zaskarżonej uchwale zakłada nie tylko obowiązek miesięcznego składania informacji o faktycznej licznie uczniów, ale również roczne rozliczenie dotacji, w którym bierze się pod uwagę drugie kryterium - kryterium wykorzystania dotacji na cele określone w art. 90 ust. 3d ustawy. Przyjęcie poglądu skarżącego, że dotacja z mocy ustawy należna jest na każdą planowaną liczbę uczniów oznaczałoby w istocie konieczność przekazywania środków publicznych podmiotom spoza sektora finansów publicznych w sposób zupełnie nieograniczony, gdyż zasady obliczania planowanej liczby uczniów nie zostały prawnie uregulowane. Mogłaby być zatem podawana organowi dotującemu w sposób nielimitowany. Organ stanowiący jest zobowiązany do określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji i w ramach tego trybu ustala pewne kroki postępowania, prawnie uzasadnione, które powinny być spełnione przez organ prowadzący przedszkole starający się o udzielenie dotacji. Procedura służyć ma sprawnemu załatwieniu wszelkich formalności zarówno po stronie organu ubiegającemu się o dotacje, jak i organu dotującego, aby zrealizować cel, którym jest udzielenie dotacji i jej rozliczenie. Wskazać przy tym należy, że obowiązek składania informacji o faktycznej liczbie uczniów został wprowadzony uchwałą z dnia 10 lipca 2009 r. i nigdy nie był kwestionowany przez organy prowadzące przedszkola, szkoły czy placówki publiczne lub niepubliczne. W ocenie sądu powyższe uregulowania mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego. Kwestionowane przez skarżącego zapisy określające czynności sprawdzające nie nakładają i nie wprowadzają na kontrolowanego dodatkowych obowiązków nie mieszczących się w art. 90 ust 3 lit f ustawy o systemie oświaty. Słusznym jest stanowisko, zgodnie z którym, gdyby prawo kontroli miałoby być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do placówek kontrolowanych, ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji. Tym samym skoro z mocy ustawy - art. 90 ust 3 lit f ustawy o systemie oświaty w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu do kontrolowanej jednostki oraz do przeglądania dokumentacji, w ramach przyznanego prawa zgodnie z delegacją ustawową, dopuszczalne jest określenie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Uprawnienie do sprawdzenia zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów wykazywanych w comiesięcznych informacjach należy interpretować w kontekście postanowień art. 90 ust. 3f ustawy jako czynności dodatkowe, związane z analizą dokumentacji w celu ustalenia faktycznego przeznaczenia przyznanych dotacji. Czynności te mogą dotyczyć wyłącznie danych zawartych w dokumentach i służyć ustaleniu prawidłowości wykorzystania przyznanej dotacji. Precyzyjne wyjaśnienie stanu faktycznego służy również samemu kontrolowanemu, zapobiega bowiem niebezpieczeństwu bezpodstawnego wszczęcia postępowania zmierzającego do zwrotu nienależnie pobranych dotacji. Skoro ustawa przyznaje organom odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego kompetencje do ustalania trybu udzielania, rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości przyznanych dotacji, to organ przyznający dotacje i sprawujący kontrolę ich wykorzystania musi być wyposażony w takie uprawnienia, które zapewnią skuteczne wykonywanie kontroli i ocenę, czy środki publiczne przekazywane w ramach dotacji są rzeczywiście wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. Kwestionować można tylko takie postanowienia uchwał, które bezpośrednio wpływają na prawo do dotacji poprzez jego ograniczenie w sposób niezgodny z przepisami ustawy o systemie oświaty lub ustawy o finansach publicznych (wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 listopada 2013 r., I SA/Lu 568/13) Z wyżej wyłożonych przyczyn, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi w zakresie żądanym przez skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.