V SA/Wa 3611/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Arkadiusz Tomczak po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. znak [...] w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia odmówić wstrzymania wykonania decyzji Pismem procesowym z dnia 20 października 2015 r. skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. znak [...], wskazując, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a to na skutek utraty płynności finansowej i konieczności zakończenia działalności produkcyjnej oraz pilnego zbycia nieruchomości w przypadku egzekucji. Ponadto podniesiono, że skarżący nie dysponuje tak znaczną kwotą, tj. 3 224 407,87 zł , tj. kwotą objętą decyzją z dnia [...] września 2014 r. Konieczność zwrotu kwoty spowodowałaby zakończenie prowadzonej działalności produkcyjnej, utratę możliwości zarobkowania przez skarżącego, jak i dla innych osób, w tym 4 osób pozostających na jego utrzymaniu, a także 75 pracowników zatrudnianych przez skarżącego. Co więcej, nieruchomości skarżącego stanowią przedmiot zabezpieczenia udzielonych mu kredytów na rozwinięcie działalności produkcyjnej, a zatem uzyskanie kredytów w wys. niemal 4 mln złotych pozwalających na pokrycie całości należności objętej decyzją z [...] września 2014 r. jest nieprawdopodobne. Nieruchomości skarżącego są obciążone hipotekami, których łączna wartość wielokrotnie przekracza kwotę 3 224 407,80 zł. Skarżący podniósł ponadto, że wykonanie decyzji z dnia [...] września 2014 r. naraża go na niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody związanej z koniecznością odwrócenia skutków wyegzekwowania orzeczonej kwoty 3.224.407,87 zł. W szczególności wskazano na koszty, które mogą wystąpić po stronie skarżącego, tj.: - koszty związane z uzyskaniem kredytów bankowych lub pożyczek w krótkim terminie (w tym kosztów prowizji bankowych, opłat przygotowawczych, odsetek kredytowych, kosztów dodatkowych produktów i usług bankowych, których nabycie często jest warunkiem udzielenia kredytu), - straty związanej z ewentualną pilną sprzedażą nieruchomości lub innych składników majątkowych, a wynikającej z konieczności zaoferowania ich do sprzedaży po cenie niższej niż ich rzeczywista wartość rynkowa, strat związanych z koniecznością sprzedaży nieruchomości lub składników majątkowych wchodzących w skład prowadzonego przez Skarżącego gospodarstwa rolnego (ogrodniczego), co przełoży się na brak możliwości prowadzenia działalności produkcyjnej i zarobkowania. Z tego względu, wykonanie decyzji z dnia [...] września 2014 r. grozi nie tylko zmianą stosunków w sferze praw majątkowych skarżącego, ale przede wszystkim istnieje realne ryzyko konieczności sprzedaży nieruchomości lub składników majątkowych wchodzących w skład prowadzonego przez skarżącego gospodarstwa ogrodniczego. Ponieważ skarżący jest członkiem Grupy P. Sp. z o.o., to realizacja skutku prawnego decyzji będzie skutkować wystąpieniem szkody także po stronie tegoż podmiotu. Ponadto, nie można również wykluczyć konieczności zaspokajania roszczeń odszkodowawczych (ex contractu) wysuwanych przez kontrahentów skarżącego oraz Grupy P. Sp. z o.o. Do wniosku dołączono wydruk treści ksiąg wieczystych oraz kopię pisma Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] stycznia 2015 r. – upomnienia nr [...]. Postanowieniem z 1 grudnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3611/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił skarżącemu wstrzymania wykonania decyzji z [...] września 2014 r., w sprawie jego skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2014 r. Sąd uznał ówcześnie, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2014 r. nie mieści się w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Przyjął, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2015 r. ma swój odrębny formalny charakter i zakres, wydana została w trybie szczególnym (nadzwyczajnym) i dotyczy stwierdzenia nieważności innego aktu prawnego. Dlatego stwierdził, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z [...] września 2014 r. nie zasługiwał na uwzględnienie. Na postanowienie to skarżący złożył zażalenie, w którym wniósł o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2014 r. Zarzucił naruszenie: - art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez błędne przyjęcie, że zakresem zastosowania tego przepisu nie są objęte akty (decyzje), w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym (np. w trybie stwierdzenia nieważności), a także że decyzja, której dotyczy zaskarżona decyzja w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności nie jest decyzją wydaną w postępo0waniu prowadzonym w granicach tej sprawy - art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z zasadami udzielania ochrony tymczasowej uchwalonym w Rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R(89)8 z 13 września 1989 r. w sprawie tymczasowej ochrony sądowej w sprawach administracyjnych, wskutek błędnego przyjęcia, że zaskarżenie decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym niweczy prawa strony do skutecznego ubiegania się o zastosowanie środków ochrony tymczasowej w postacie wstrzymania wykonania decyzji, której dotyczy zaskarżona decyzja, jeżeli została ona wydana w postępowaniu prowadzonym w granicach tej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania zażalenia postanowieniem z dnia 2 lutego 2016 r. sygn.akt II GZ 11/16 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu NSA podkreślił, że dla zakresu stosowania ochrony tymczasowej przewidzianej art. 61 § 3 in fine p.p.s.a. istotne jest ustalenie znaczenia pojęcia "sprawy", w granicach której sąd może wstrzymać wykonanie aktów lub czynności. Zdaniem NSA chodzi tu o sprawę w ujęciu materialnoprawnym, której tożsamość (granice) wyznaczają elementy określające istotę skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku administracyjnoprawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Przy takim szerokim materialnoprawnym rozumieniu sprawy w zakresie wyznaczonym przez art. 61 § 3 in fine p.p.s.a. mieści się nie tylko zaskarżona decyzja, ale także decyzja wydana przez organ I instancji. Co więcej, w przypadku wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji wydanej w postępowaniu w sprawie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, we wznowionym postępowaniu i w odniesieniu do decyzji wydanej na podstawie art. 54 § 3, wniosek ten może również dotyczyć decyzji wydanych w zwykłym toku instancji. Wszystkie bowiem te postępowania toczą się w tej samej, z punktu widzenia materialnoprawnego sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i stanowią jedynie jego powtórzenie czy też przedłużenie. W ocenie NSA, Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że decyzja z [...] września 2014 r. nie mieści się w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Przeciwnie, wskazana powyżej decyzja jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności, więc może podlegać wstrzymaniu na obecnym etapie postępowania. Rozpoznając ponownie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 190 p.p.s.a. Sąd związany jest oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2016 r. sygn.akt II GZ 11/16. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu Sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Wskazana instytucja ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w razie stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Tym samym rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie powołanego przepisu, Sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Użycie przez ustawodawcę w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej co oznacza, że wnioskodawca, dążąc do wstrzymania wykonania aktu, musi złożyć stosowny wniosek i uprawdopodobnić, że istnieją przesłanki uzasadniające odstąpienie od zasady wykonalności orzeczeń ostatecznych (por. postanowienie NSA z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I OZ 363/14; to i następne przywołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym dla uwzględnienia wniosku nie są wystarczające przekonanie strony, iż wykonanie aktu wywoła szczególnie niekorzystne dla niej konsekwencje oraz uzasadniający to przekonanie wywód. Dokonując oceny wniosku o wstrzymanie Sąd musi oprzeć się na materiale dowodowym, pozwalającym zająć stanowisko. W przypadku, gdy zaskarżony akt nakłada na skarżącego zobowiązanie pieniężne nie wystarczy jedynie wykazać, że na skutek wykonania decyzji dojdzie do egzekucji kwoty tego zobowiązania. Skoro skarżący dąży do wykazania, że w jego przypadku dojdzie do wyrządzenia szkody majątkowej, to dla oceny, czy w stanie faktycznym sprawy rzeczywiście może dojść do takiej szkody i że szkoda ta będzie znaczna, konieczne jest odniesienie kwoty zobowiązania do stanu majątkowego wnioskodawcy (postanowienie NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II FZ 718/13). Uzasadnienie wniosku winno zatem odnosić do konkretnych okoliczności związanych z wykonaniem zaskarżonego aktu mogącymi wywołać znaczną szkodę majątkową, a zawarte w uzasadnieniu twierdzenia powinny znajdować odzwierciedlenie w odpowiednich dokumentach źródłowych. Brak wyczerpującego uzasadnienia wniosku i nie poparcie go odpowiednimi do tego dowodami uniemożliwia jego merytoryczną ocenę (por. postanowienia NSA: z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. GZ 120/04 i z dnia 18 maja 2004 r., sygn. FZ 65/04). Mając na uwadze powyższe rozważania zauważyć należy, że według skarżącego wyegzekwowanie kwoty określonej w zaskarżonej decyzji spowoduje załamanie jego sytuacji majątkowej. Skarżący nie załączył jednakże dowodów pozwalających na ocenę jego sytuacji majątkowej. Do wniosku załączono bowiem jedynie wydruk treści ksiąg wieczystych oraz kopię pisma Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] stycznia 2015 r. – upomnienia nr [...], co nie daje możliwości merytorycznej oceny złożonego wniosku. Sam fakt obciążenia nieruchomości skarżącego hipoteką nie pozwala na obiektywną i prawidłową ocenę jego sytuacji majątkowej. Niezależnie od powyższego Sąd podkreśla, że każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość, rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest to więc sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż w razie uwzględnienia przez sąd skargi i uchylenia decyzji skarżący może otrzymać zwrot uiszczonej kwoty (por. postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II GZ 640/13). Sąd podkreśla ponadto, że pogorszenie sytuacji finansowej podmiotu na skutek prowadzonej egzekucji jest normalnym i zakładanym przez ustawodawcę skutkiem, stąd bez zaistnienia dodatkowych okoliczności nie może być rozpatrywane w kategorii szkody ani trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Dodania wymaga również to, że brak jest podstaw do oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu pod kątem zasadności wniesionej skargi i w oparciu o przekonanie strony o wadliwości zaskarżonej decyzji. W postanowieniu z dnia 28 kwietnia 2005 r. (sygn. akt II OZ 184/05, publ. Lex nr 302251) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż niezgodność danego aktu z prawem, która będzie przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji w toku rozprawy, i ochrona tymczasowa wynikająca z art. 61 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi to dwie różne kwestie. O ile bowiem pierwsza z nich (kontrola legalności aktu) jest celem postępowania sądowoadministracyjnego, to druga – jako poprzedzająca merytoryczne rozstrzygnięcie sądu – ma odmienną funkcję. Oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności danego aktu z prawem, a zwłaszcza rozstrzygnięcie Sądu w tym zakresie, niweczyłoby kontrolę sądową legalności zaskarżonego aktu. Podstawą do uwzględnienia wniosku strony w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie może być przeświadczenie strony o wadliwości zaskarżonego aktu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na mocy art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.