V SA/Wa 4882/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant referent - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na informację zawartą w piśmie Centrum Projektów Europejskich z grudnia 2015 r., (brak daty dziennej) nr informacji [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu: oddala skargę. Przedmiotem skargi złożonej przez W. Sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: skarżąca, strona lub wnioskodawca) jest rozstrzygnięcie Państwowej Jednostki Budżetowej Centrum Projektów Europejskich (dalej: CPE lub Instytucja Organizująca Konkurs) zawarte w piśmie z grudnia 2015 r. (bez wskazanej daty dziennej) nr [...] stwierdzające, że protest został rozpatrzony negatywnie. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: Skarżąca wnioskiem z [...] września 2015 r. wystąpiła jako lider (wskazując jako partnerów: Uniwersytet E. we W., B. Sp. z o.o. we W., Stowarzyszenie P., Fraunhofer Institute for [...]) o dofinansowanie projektu pn. "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój 2014 – 2020 (PO WER), Oś Priorytetowa IV "Innowacje społeczne i współpraca międzynarodowa", Działania 4.3 "Współpraca międzynarodowa". Wnioskowi nadano nr kancelaryjny [...]. Pismem z [...] października 2015 r. CPE poinformowało skarżącą, że po dokonaniu oceny formalnej wniosek został odrzucony. Stwierdzono, że nie spełniał ogólnego kryterium formalnego, gdyż nie wskazano, czy zachowane zostały wymogi dotyczące partnerów. Do pisma załączono kopie kart oceny formalnej, z których wynika, że skarżąca nie spełniła kryterium: "Czy w przypadku projektu partnerskiego spełnione zostały wymogi dotyczące: 1) wyboru partnerów spoza sektora finansów publicznych, o których mowa w art. 33 ust. 2 - 4 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie 2014 - 2020 (o ile dotyczy); 2) braku powiązań, o których mowa w art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie 2014 - 2020 oraz w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych PO WER, pomiędzy podmiotami tworzącymi partnerstwo oraz 3) utworzenia albo zainicjowania partnerstwa w terminie zgodnym ze Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych PO WER, tj. przed złożeniem wniosku o dofinansowanie albo przed rozpoczęciem realizacji projektu, o ile data ta jest wcześniejsza od daty złożenia wniosku o dofinansowanie?". Oceniający na podstawie analizy treści całego wniosku stwierdzili, że skarżąca nie podała odpowiednich informacji potwierdzających spełnianie wskazanych kryteriów formalnych. Według Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie informacje te powinny znajdować się w pkt 4.5 wniosku. W wyniku rozpoznania protestu, CPE – działając na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie 2014 - 2020 – poinformowała skarżącą, że protest został rozpatrzony negatywnie. Instytucja Organizująca Konkurs wskazała, że skarżąca nie zamieściła w treści wniosku o dofinansowanie informacji o braku powiązań zgodnie z Instrukcją wypełnienia wniosku w ramach PO WER 2014 - 2020 (wersja 1.1), czego wymagały postanowienia Regulaminu konkursu, na podstawie którego, zgodnie z art. 41 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie 2014 - 2020, właściwa instytucja przeprowadza konkurs. Obowiązek stosowania wskazanej Instrukcji wynika z zapisów Regulaminu konkursu [...], który w podrozdziałach: 2.6.1 Partnerstwo ponadnarodowe (w ust. 9) i 2.6.2 Partnerstwo krajowe (w ust. 19) stanowi, iż informacja o udziale partnera powinna znaleźć się we wniosku o dofinansowanie projektu, zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie. Obowiązek ten został powtórzony w podrozdziale 4.1 Termin i tryb składania wniosku o dofinansowanie, gdzie ust. 4 stanowi, z zastrzeżeniem pkt 6, że wnioskodawca wypełnia wniosek za pośrednictwem aplikacji SOWA, zgodnie z Instrukcją wypełnienia wniosku o dofinansowanie w ramach PO WER 2014 - 2020 - wersja 1.1 z dnia 1 kwietnia 2015 r., dostępną na stronie internetowej: www.sowa.efs.gov.pl. Wskazana Instrukcja w polu 4.5 Sposób zarządzania projektem stanowi: (...) W przypadku projektu przewidzianego do realizacji w partnerstwie w punkcie 4.5 wniosku należy również zamieścić, informacje, że: (...) spełnione zostały: wymogi dotyczące braku powiązań, o których mowa w art. 33 ust. 6 ustawy oraz w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych (SZOOP), pomiędzy podmiotami tworzącymi partnerstwo. Podkreślono, że wnioskodawca zadeklarował w treści wniosku o dofinansowanie brak powiązań osobowych i kapitałowych między partnerami w rozumieniu Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Wskazanie na brak powiązań jedynie w rozumieniu tego Rozporządzenia nie jest jednak wystarczające, ponieważ wskazane w SZOOP wykluczone powiązania dotyczą również przypadków podmiotów innych niż te, o których mowa w art. 33 ustawy wdrożeniowej. Zwrócono uwagę, że art. 33 ust. 6 ustawy w nawiązaniu do załącznika I Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 odnosi się do kwestii powiązań występujących w "przedsiębiorstwach", definiując tę grupę podmiotów. SZOOP rozszerza tę grupę o inne podmioty niż te, o których mowa w art. 33 ust. 6 ustawy wdrożeniowej. W związku z tym nie można twierdzić, że spełnienie warunków art. 33 ust 6 ustawy w rozumieniu Rozporządzenia Komisji (UE) 651/2014, jest równoznaczne z brakiem powiązań między partnerami w rozumieniu SZOOP. Instrukcja precyzowała w związku z tym konkretne rodzaje powiązań, których brak występowania wnioskodawca zobowiązany był zadeklarować w treści wniosku o dofinansowanie, w odniesieniu do wszystkich podmiotów tworzących partnerstwo. Instytucja Organizująca Konkurs wskazała przy tym, że – wbrew zarzutom protestu – nie wymagała cytowania Instrukcji, jednak informacja zawarta we wniosku powinna jednoznacznie odnosić się do obu wymaganych dokumentów opisujących konkretne powiązania. Podkreślono, że zgodnie z rozdziałem 5 Wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014 - 2020, "ocena kryteriów obligatoryjnych lub zerojedynkowych polega na przypisaniu im wartości logicznych "tak", "nie" albo stwierdzeniu, że kryterium nie dotyczy danego projektu". Podczas oceny formalnej, spełnienie wymogów oceniane jest wyłącznie na podstawie brzmienia zapisów zawartych we wniosku o dofinansowanie - faktyczna sytuacja wnioskodawcy nie jest analizowana, a oceniający nie powinni domyślać się spełnienia określonych wymogów, nie dokonują też interpretacji zapisów - wymagane w dokumentach konkursowych informacje powinny wynikać wprost z treści wniosku o dofinansowanie. W tym kontekście nie mógł zostać uznany argument wnioskodawcy, że jeśli wniosek spełnia warunki art. 33 ustawy wdrożeniowej to rozszerzenie z Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych nie ma do niego zastosowania. Oceniający weryfikowali przedmiotowe kryterium na podstawie zasad opisanych w Regulaminie konkursu oraz wskazanych w nim dokumentów, w tym Instrukcji. Brak wyraźnego wskazania braku powiązań, biorąc pod uwagę różne ich typy, nie pozwalał oceniającym na weryfikację czy projekt spełnia przedmiotowe kryterium oraz spowodował, że jedyną możliwością było wskazanie wartości logicznej "nie" i odrzucenie wniosku. Ponadto ogólne informacje we wniosku o dofinansowanie dotyczące zgodności projektu z prawodawstwem unijnym i krajowym, zgodności już realizowanego projektu z SZOOP oraz podpisanie oświadczenia w części VIII wniosku o dofinansowanie projektu o treści "Oświadczam, że projekt jest zgodny z właściwymi przepisami prawa unijnego i krajowego", nie były wystarczające do oceny spełnienia kryterium dotyczącego braku powiązań zgodnie ze Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych. Ostatecznie CPE stanęło na stanowisku, że strona nie spełniła ogólnego kryterium formalnego nr 7 i z tej przyczyny wniosek skarżącej nie podlega dalszej ocenie i winien być odrzucony. Pismem z 28 grudnia 2015 r. strona złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na negatywne rozpatrzenie protestu zawarte w piśmie grudnia 2015 r. Powołując się na art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 20102 r., poz. 2070 ze zm. – dalej p.p.s.a.) oraz art. 64 ustawy wdrożeniowej zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła przeprowadzenie oceny projektu w sposób naruszający obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wyniki oceny, a polegało na: 1) naruszeniu art. 37 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez oparcie decyzji o uznanie, iż oświadczenia strony zawarte w treści wniosku o dofinansowanie nie były wystarczające do stwierdzenia, że zawiązane partnerstwo jest zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa oraz Regulaminem konkursu [...], co w konsekwencji jest równoznaczne z naruszeniem przejrzystości oraz rzetelności w ocenie projektu; 2) naruszeniu art. 41 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędną interpretację oraz wydanie decyzji w oparciu o Instrukcję wypełniania wniosku w ramach PO WER 2014 - 2020 (wersja 1.1), która - jako wykraczająca poza określoną tym przepisem legitymację ustawową, a tym samym nie podlegająca zasadom, o którym w art. 41 ust. 3 - ust. 5 ustawy wdrożeniowej - nie może stanowić podstawy do wydania prawnie wiążących decyzji; 3) naruszeniu art. 37 ust. 5 ustawy wdrożeniowej poprzez oparcie decyzji o stwierdzenie, iż strona nie przedstawiła w treści wniosku oświadczeń według wzoru oczekiwanego przez organ którego treść nie tylko nie wynikała z Regulaminu konkursu [...], ale także wykraczała poza informacje i dokumenty niezbędne do oceny spełniania kryteriów wyboru projektu. Formułując w ten sposób zarzuty, skarżąca wniosła "o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia a ponadto o uwzględnienie niniejszej skargi poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, uwzględnienia protestu oraz skierowanie przedmiotowego wniosku do oceny merytorycznej". Zdaniem skarżącej zamieściła we wniosku informację dotyczącą braku wykluczenia strony oraz partnerów i w tym zakresie nie zgodziła się ze stanowiskiem CPE. Wskazała, że zawarła stosowne oświadczenia oceniane w tym kryterium, poprzez użycie sformułowania: projekt jest realizowany w oparciu o trójsektorowe partnerstwo krajowe i ponadnarodowe, zainicjowane przed złożeniem wniosku, zgodne z ustawą wdrożeniową oraz ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 907 ze zm.). Stwierdziła również, że zamieściła oświadczenie, że partnerzy nie są powiązani ze sobą osobowo ani kapitałowo w rozumieniu Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. – uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE. L. Nr 187, str. 1) oraz, że partnerzy nie podlegają wykluczeniu, a nadto, że projekt jest realizowany zgodnie ze Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych PO WER (co wynika z cz. IV pkt 4.5 wniosku, s. 20). Skarżąca stwierdziła nadto, że zawarła oświadczenie, zgodnie z którym projekt jest zgodny z właściwymi przepisami prawa unijnego i krajowego, w tym dotyczącymi zamówień publicznych oraz pomocy publicznej (co wynika z cz. VIII wniosku, str. 67). Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z dyspozycją art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, właściwe instytucje winny przeprowadzać wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. W celu dochowania powyższych zasad ustawodawca nałożył na każdą z instytucji obowiązek przeprowadzenia konkursu na podstawie określonego przez siebie regulaminu (art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej), z ograniczeniem wynikającym z art. 41 ust. 2 - ust. 5 oraz art. 37 ust. 5 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym właściwa instytucja mogą wymagać od wnioskodawców wyłącznie informacji i dokumentów niezbędnych do oceny spełniania kryteriów wyboru projektów. Oznacza to, że wszelkie instrukcje o charakterze w istocie pomocniczym, podobnie jak informacje przedstawiane na spotkaniach informacyjnych, nie mogą rozszerzać postanowień regulaminu, czy też stanowić o jego zmianie, a tym samym stanowić podstawy do wydawania prawnie wiążących decyzji. W tym ujęciu skarżąca stwierdziła, że CPE dokonując oceny wniosku, winien przyjąć, iż oświadczenia zawarte przez stronę w treści wniosku o braku powiązań osobowych i kapitałowych w rozumieniu Rozporządzenia (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 roku - uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu oraz o zgodności projektu z ustawą wdrożeniową oraz Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych PO WER, są równoznaczne ze spełnieniem wymagań określonych w ustawie wdrożeniowej oraz Regulaminie konkursu [...], do stosowania którego strona jest zobowiązana na podstawie tejże ustawy. Podkreślono, że ze wskazanych regulacji nie wynikało, iż strona miała obowiązek przywoływania, cytowania konkretnych zapisów ustaw, wytycznych i rozporządzeń. Stanowisko to jest zgodne z wymaganiami konkursu określonymi przez organ w Regulaminie konkursu [...], który wskazuje wyłącznie, że: 1) w przypadku projektów partnerskich, porozumienie lub umowa o partnerstwie nie mogą być zawarte pomiędzy podmiotami powiązanymi w rozumieniu załącznika I do Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 roku - uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu, zgodnie z którym pod pojęciem podmiotu powiązanego należy uznać przedsiębiorstwa, które pozostają w jednym z poniższych związków: a) przedsiębiorstwo ma większość praw głosu w innym przedsiębiorstwie w roli udziałowca/akcjonariusza lub członka; b) przedsiębiorstwo ma prawo wyznaczyć lub odwołać większość członków organu administracyjnego, zarządzającego lub nadzorczego innego przedsiębiorstwa; c) przedsiębiorstwo ma prawo wywierać dominujący wpływ na inne przedsiębiorstwo na podstawie umowy zawartej z tym przedsiębiorstwem lub postanowień w jego statucie lub umowie spółki; d) przedsiębiorstwo będące udziałowcem/akcjonariuszem lub członkiem innego przedsiębiorstwa kontroluje samodzielnie, na mocy umowy z innymi udziałowcami/akcjonariuszami lub członkami tego przedsiębiorstwa, większość praw głosu udziałowców/akcjonariuszy lub członków w tym przedsiębiorstwie, (vide pkt 2.6.1 ppkt 7 regulaminu, str. 39). 2) w przypadku podmiotów innych niż wymienione powyżej, nie może zostać zawarte partnerstwo obejmujące podmioty, które mają którekolwiek z następujących relacji ze sobą nawzajem i nie istnieje możliwość nawiązania równoprawnych relacji partnerskich: a) jeden z podmiotów posiada samodzielnie lub łącznie z jednym lub więcej podmiotami, z którymi jest powiązany w rozumieniu niniejszego akapitu, powyżej 50% kapitału drugiego podmiotu (dotyczy podmiotów prowadzących działalność gospodarczą), przy czym wszyscy partnerzy projektu traktowani są łącznie jako strona partnerstwa, która łącznie nie może posiadać powyżej 50% kapitału drugiej strony partnerstwa, czyli lidera projektu; b) jeden z podmiotów ma większość praw głosu w drugim podmiocie; c) jeden z podmiotów, który jest akcjonariuszem lub wspólnikiem drugiego podmiotu, kontroluje samodzielnie, na mocy umowy z innymi akcjonariuszami lub wspólnikami drugiego podmiotu, większość praw głosu akcjonariuszy lub wspólników w drugim podmiocie; d) jeden z podmiotów ma prawo powoływać lub odwoływać większość członków organu administracyjnego, zarządzającego lub nadzorczego drugiego podmiotu; e) jeden z podmiotów ma prawo wywierać dominujący wpływ na drugi podmiot na mocy umowy zawartej z tym podmiotem lub postanowień w akcie założycielskim lub umowie spółki lub statucie drugiego podmiotu (dotyczy to również prawa wywierania wpływu poprzez powiązania osobowe istniejące między podmiotami mającymi wejść w skład partnerstwa), (vide pkt 2.6.1 ppkt 7 regulaminu, str. 39). Przekładając powyższe na treść złożonego wniosku, strona wskazała, że za potwierdzenie zgodności projektu z wyżej wymienionymi wymogami należy uznać oświadczenia zawarte w przywołanym już punkcie 4.5 wniosku o treści: "Projekt realizowany w oparciu trójsektorowe partnerstwo krajowe i ponadnarodowe, zainicjowane przed złożeniem wniosku, zg. z ustawą wdrożeniową i PZP. Partnerzy nie są powiązani ze sobą osobowo, ani kapitałowo w rozumieniu Rozp. KE 651/2014; partnerzy nie podlegają wykluczeniu" (....) "Projekt realizowany zg. z SZOOP". Oznacza, to że strona deklarując przestrzeganie wyżej wymienionych przepisów oraz regulacji, w tym również tych dotyczących zakazu powiązań pomiędzy podmiotami tworzącymi partnerstwo, zadośćuczyniła wymogom formalnym wynikającym z obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa oraz Regulaminu konkursu POWR.04.03.00-IP.07-00-001/15. Skarżąca prezentując pogląd o pomocniczym charakterze instrukcji, którego konsekwencją jest stanowisko, zgodnie z którym instrukcje nie mogą zastępować regulaminów konkursowych doszła do przekonania, że instrukcja nie może rozszerzać postanowień regulaminu, czy też stanowić o ich zmianie (co byłoby sprzeczne z dyspozycją art. 41 ust. 3 - ust. 5 ustawy wdrożeniowej i stanowiło jej obejście). Wskazała także, że Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu w ramach PO WER 2014-2020 (wersja 1.1), w żadnym jej miejscu nie nakłada na stronę obowiązku cytowania jej zapisów lub zapisów ustaw, regulaminu konkursu lub wytycznych dla programu. Instrukcja ta nie zawiera także wzorów wymaganych przez organ oświadczeń. Instrukcja wskazuje jedynie na konieczność umieszczenia informacji w zakresie zgodności z ustawą wdrożeniową i Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych PO WER oraz potwierdzenia tych informacji w treści wniosku. Strona - poza oświadczeniami zawartymi w punkcie 4.5 wniosku - oświadczyła, w przywołanej już części VIII wniosku, iż: "Projekt jest zgodny z właściwymi przepisami prawa unijnego i krajowego, w tym dotyczącymi zamówień publicznych oraz pomocy publicznej". Złożenie takiego oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej – zdaniem skarżącej - zobowiązuje w istocie stronę do przestrzegania wszystkich przepisów prawa unijnego i krajowego, na które powołuje się Regulamin konkursu [...], zarówno na etapie przygotowania, złożenia jak i realizacji projektu i jest równoznaczne z potwierdzeniem poświadczanych informacji i wymagań. W tym ujęciu – zdaniem strony - decyzja CPE nie znajduje żadnych podstaw prawnych i jest wynikiem szeregu naruszeń mających wpływ na jej treść oraz nie mogących ostać się w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz Regulaminu konkursu [...]. W odpowiedzi na skargę CPE wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważy, co następuje: Skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1146 ze zm. – dalej: "ustawa wdrożeniowa") w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1146 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). W myśl art. 61 ustawy wdrożeniowej sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisach tych przewidziano uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1. Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony może budzić wątpliwości kwestia dopuszczalnej sądowa ocena procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Praktyka sądów administracyjnych wypracowana na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.) wskazywała, że przy interpretacji przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie – postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie sądu tę wypracowaną praktykę należy stosować także w odniesieniu do rozpoznawania spraw na podstawie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, z uwzględnieniem zmian wskazanych w tej ustawie. Uznać należy, że prawo jako wzorzec kontroli sądowej, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy ustawy, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Kontrolując zatem legalność oceny projektu dokonanej przez CPE, jak również legalność jego działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji z grudnia 2015 r., stwierdzić trzeba, iż odpowiadają one prawu. Ocena sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania Instytucji Pośredniczącej (CPE) z prawem powszechnie obowiązującym, w tym zgodności z: - ustawą o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020; - Regulaminem konkursu; - Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych Programu Operacyjnego Wiedza, Edukacja, Rozwój 2014-2020; - Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Wiedza, Edukacja, Rozwój 2014 - 2020 (wersja 1.1) stosowanej w konkursie [...]. Zgodnie z Regulaminem konkursu [...] na projekty z komponentem ponadnarodowym realizowane poza Common Framework wnioski złożone w odpowiedzi na konkurs są poddawane: - wstępnej weryfikacji poprawności wniosku, na tym etapie wnioskodawca może zostać wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku lub poprawienia oczywistych omyłek w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku (pkt 4.2 Regulaminu konkursu), - jeżeli wstępna weryfikacja poprawności wniosku jest pozytywna projekt zostaje poddany ocenie formalnej. Na tym etapie sprawdzeniu podlega, czy wniosek spełnia ogólne kryteria formalne i kryteria dostępu, a niespełnienie któregokolwiek z kryteriów powoduje odrzucenie wniosku (pkt 5.2.2 Regulaminu konkursu). Ocenie formalnej podlega każdy złożony w trakcie trwania naboru wniosek o dofinansowanie (o ile nie został wycofany przez wnioskodawcę albo pozostawiony bez rozpatrzenia zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy). Ocena formalna wniosku obejmuje sprawdzenie, czy wniosek spełnia: ogólne kryteria formalne oraz kryteria dostępu. Ocena formalna jest dokonywana przy pomocy karty oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu konkursowego w ramach PO WER. Oceniający dokonuje sprawdzenia spełniania przez projekt kryterium formalnego: wniosek złożono w terminie wskazanym w niniejszym regulaminie konkursu. Jeżeli oceniający uzna, że projekt nie spełnia tego kryterium odnotowuje ten fakt na karcie oceny formalno-merytorycznej, uzasadnia decyzję o uznaniu tego kryterium za niespełnione i wskazuje, że projekt powinien zostać odrzucony i nie podlegać dalszej ocenie. Jeżeli oceniający uzna, że projekt nie spełnia któregokolwiek z pozostałych kryteriów formalnych, odpowiednio odnotowuje ten fakt na karcie oceny formalnej, uzasadnia decyzję o uznaniu danego kryterium formalnego za niespełnione i wskazuje, że projekt powinien zostać odrzucony i nie podlegać dalszej ocenie. W przypadku odrzucenia wniosku z powodu niespełniania co najmniej jednego z: ogólnych kryteriów formalnych lub kryteriów dostępu (wskazanych w pkt. 5.2.3.1 i 5.2.3.2.) Instytucja Organizująca Konkurs przekazuje niezwłocznie wnioskodawcy pisemną informację o zakończeniu oceny jego projektu oraz negatywnej ocenie projektu wraz ze zgodnym z art. 46 ust. 5 ustawy pouczeniem o możliwości wniesienia protestu, o którym mowa w art. 53 ust. 1 ustawy. Pisemna informacja, o której mowa w pkt 5.2.2 ppkt 9 zawiera całą treść wypełnionych kart oceny formalnej albo kopie wypełnionych kart oceny w postaci załączników, z zastrzeżeniem, że IOK, przekazując wnioskodawcy tę informację, zachowuje zasadę anonimowości osób dokonujących oceny. Tym samym ocena formalna dokonywana jest w tzw. systemie "zero-jedynkowym". Wnioski o dofinansowanie nie spełniające wszystkich ogólnych kryteriów formalnych podlegają odrzuceniu. Przy ocenie projektu nie doszło do naruszenie art. 37 ustawy wdrożeniowej poprzez brak zapewnienia przejrzystości i rzetelności stosowanych reguł. Ustawa wdrożeniowa nie definiuje żadnego z tych pojęć. Zasady przejrzystości i rzetelności zostały zdefiniowane w Rozdziale 4 - Ogólne warunki wyboru projektów, pkt 1 lit. b Wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014 - 2020 (zwane dalej Wytycznymi), za pomocą których na podstawie art. 5 ustawy wdrożeniowej minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego określa ujednolicone warunki i procedury wdrażania funduszy strukturalnych. Zgodnie z Wytycznymi, przejrzystość rozumiana jest jako zapewnienie dostępu do informacji związanych z przebiegiem wyboru projektów. Zasada ta jest realizowana co najmniej poprzez udzielanie na wniosek wnioskodawcy informacji o postępowaniu, jakie toczy się w odniesieniu do jego projektu, a także poprzez bieżące zamieszczanie na stronie internetowej instytucji organizującej konkurs informacji o etapie, na którym znajduje się dany konkurs lub innych informacji związanych z jego przebiegiem. W ramach konkursu nr [...] na bieżąco informuje się wnioskodawców w drodze komunikatów na stronie internetowej o tym, na jakim etapie znajduje się konkurs, oraz udziela odpowiedzi na indywidualne pytania zadawane przez wnioskodawców. W tym zakresie, CPE dotychczas opublikowało: ogłoszenie o konkursie wraz z Regulaminem konkursu, dwie aktualizacje Regulaminu konkursu, harmonogram oceny wniosków o dofinansowanie, listę projektów, które pozytywnie przeszły ocenę formalnej oraz listę projektów, które zostały skierowane do oceny merytorycznej w wyniku pozytywnego rozpatrzenia protestu oraz przekazało wyniki oceny projektów poszczególnym wnioskodawcom w drodze indywidualnych pism. Zgodnie z Wytycznymi, rzetelność rozumiana jest jako obowiązek zgodnej z ustanowionymi regułami oceny każdego projektu. Zasada ta jest realizowana co najmniej poprzez pisemne uzasadnienie wyniku oceny spełniania każdego z kryteriów, które zostało ocenione negatywnie oraz w przypadku kryterium punktowego nie przyznano maksymalnej możliwej do uzyskania liczby punktów. Każde uzasadnienie zawiera przynajmniej wskazanie wszystkich okoliczności, które przesądziły o negatywnym wyniku oceny spełniania danego kryterium lub wskazanie okoliczności uniemożliwiających przyznanie maksymalnej możliwej do uzyskania liczby punktów lub wskazanie okoliczności, które zdecydowały o przyznaniu określonej liczby punktów. Obie karty oceny formalnej wniosku W. sp. z o. o. zawierają pisemne uzasadnienie wyniku oceny spełnienia każdego z kryteriów, które zostało ocenione negatywnie oraz każde uzasadnienie zawiera wskazanie wszystkich okoliczności, które przesądziły o negatywnym wyniku oceny spełniania danego kryterium. Tym samym obie karty oceny spełniają wymogi rzetelności oceny określone w Wytycznych. Reasumując, zarzut o naruszeniu zasad przejrzystości i rzetelności uznać należy za nietrafny. Dokonując oceny zaskarżonej informacji należy podzielić stanowisko, że wniosek skarżącej nie wskazywał, czy spełnione zostało kryterium nr 7 "Czy w przypadku projektu partnerskiego spełnione zostały wymogi dotyczące: 1) wyboru partnerów spoza sektora finansów publicznych, o których mowa w art. 33 ust. 2 - 4 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie 2014 - 2020 (o ile dotyczy); 2) braku powiązań, o których mowa w art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie 2014-2020 oraz w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych PO WER, pomiędzy podmiotami tworzącymi partnerstwo oraz 3) utworzenia albo zainicjowania partnerstwa w terminie zgodnym ze Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych PO WER tj. przed złożeniem wniosku o dofinansowanie albo przed rozpoczęciem realizacji projektu, o ile data ta jest wcześniejsza od daty złożenia wniosku o dofinansowania?". Sąd aprobuje stanowisko zarówno oceniających jak i CPE, że skarżąca mimo ciążącego na niej obowiązku, nie podała danych, które są wymagane do oceny tego kryterium. Należy zauważyć, że z Regulaminu konkursu wprost wynika, jakie kryteria będą oceniane i w związku z tym, co należy zamieścić we wniosku, aby dane kryterium mogło zostać pozytywnie dla wnioskodawcy ocenione. W sprawie skarżąca nie zamieściła natomiast danych wymaganych dokumentami programowymi. Instrukcja wypełniania wniosku w przedmiotowej sprawie, w przeciwieństwie do Regulaminu konkursu (art. 41 ustawy) nie ma co do zasady charakteru normatywnego. Instrukcja taka pomaga jednak w wypełnieniu wniosku. Sąd stoi na stanowisku, że określona informacja wymagana dokumentami programowymi musi znaleźć się we wniosku i jeżeli sam Regulamin konkursu nie wskazuje konkretnego miejsca na zamieszczenie tej informacji, a takie miejsce wskazuje jedynie Instrukcja (nie stanowiąca załącznika do Regulaminu konkursu), to zamieszczenie tej informacji w innym punkcie spełni wymogi Regulaminu. W orzecznictwie, na tle ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ugruntowany jest pogląd, iż wszelka ocena projektów konkursowych musi polegać na badaniu, czy spełnione zostały wymogi konkursu, nie zaś na badaniu, czy zostały wypełnione instrukcje (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 907/09, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie Internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Nawet przy sformalizowanej procedurze znaczenie jej poszczególnych postanowień musi być ustalane wszechstronnie i racjonalnie, a nie mechanicznie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10). Stanowiska powyższe sąd orzekający uznaje za aktualne na tle ustawy mającej zastosowanie w sprawie. Należy zatem stwierdzić, że określona informacja musi się znaleźć we wniosku, jednakże niekoniecznie w tym miejscu na które wskazuje Instrukcja nie będąca załącznikiem do Regulaminu konkursu. W realiach rozpoznawanej sprawy Regulamin konkursu (opracowany na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej) wprost nakazuje jednak w niektórych sytuacjach stosowanie Instrukcji. Regulaminu konkursu [...], w podrozdziałach: 2.6.1 Partnerstwo ponadnarodowe (w ust. 9) i 2.6.2 Partnerstwo krajowe (w ust. 19) stanowi, iż informacja o udziale partnera powinna znaleźć się we wniosku o dofinansowanie projektu, zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie. Obowiązek ten został powtórzony w podrozdziale 4.1 Termin i tryb składania wniosku o dofinansowanie, gdzie ust. 4 stanowi, z zastrzeżeniem pkt 6, że wnioskodawca wypełnia wniosek za pośrednictwem aplikacji SOWA, zgodnie z Instrukcją wypełnienia wniosku o dofinansowanie w ramach PO WER 2014 - 2020 - wersja 1.1 z dnia 1 kwietnia 2015 r., dostępną na stronie internetowej: www.sowa.efs.gov.pl. Wskazana Instrukcja w polu 4.5 Sposób zarządzania projektem stanowi: (...) W przypadku projektu przewidzianego do realizacji w partnerstwie w punkcie 4.5 wniosku należy również zamieścić, informacje, że: (...) spełnione zostały: wymogi dotyczące braku powiązań, o których mowa w art. 33 ust. 6 ustawy oraz w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych (SZOOP), pomiędzy podmiotami tworzącymi partnerstwo. Niewątpliwie więc Instrukcja w realiach rozpoznawanej sprawy stanowi niezbędny element dokumentacji, bez którego poprawne wypełnienie wniosku byłoby bardzo trudne, jeśli nie niemożliwe do zrealizowania. Instrukcja wypełniania wniosku ma stanowić pomoc dla uczestnika konkursu przy prawidłowym wypełnianiu wniosku, aby mógł on sprostać wymaganiom organizatorów konkursu. Instrukcja taka może doprecyzowywać pewne informacje pozwalające na prawidłowe wypełnienie wniosku. Przyczynia się do realizacji zasady równego dostępu i równego traktowania wszystkich uczestników konkursu, bowiem wszyscy uczestnicy konkursu mają jednakową wiedzę co do sposobu wypełnienia wniosku oraz takie same szanse na jego prawidłowe wypełnienie i sprostanie wymogom konkursu. Wyjaśnienie we wniosku pewnych zagadnień, które winny być przedstawione w treści wniosku o dofinansowanie realizuje też zasadę przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu. Ustawodawca w art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej postanowił, że regulamin konkursu zawiera wzór wniosku o dofinansowanie projektu. W ocenie sądu instrukcja wypełniania wniosku ma charakter akcesoryjny w stosunku do wniosku i winna być traktowana jako jego integralna część. Tym samym przyjąć należy, że instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie stanowi jeden z podstawowych dokumentów dotyczących procedury dofinansowywania unijnego i nie można jej – w omawianym zakresie - uznać w okolicznościach faktycznych sprawy za dokument niemający wiążącego charakteru (por. wyrok NSA z 25 września 2014 r. sygn. akt II GSK 2113/14 odnoszący się analogicznie do art. 29 ust. 2 pkt 8 u.z.p.p.r.). Odnosząc się do podniesionego skardze argumentu że, wnioskodawca przedstawił oświadczenie o braku powiązań rozumieniu Rozporządzenia KE 651/2014, wypada stwierdzić, że rozporządzenie to odnosi się do kwestii powiązań występujących w "przedsiębiorstwach", definiując tę grupę podmiotów. SZOOP rozszerza tę grupę o podmioty inne niż te, o których mowa w rozporządzeniu. Instrukcja precyzowała w związku z tym konkretne rodzaje powiązań, których brak występowania wnioskodawca zobowiązany był zadeklarować w treści wniosku o dofinansowanie, w odniesieniu do wszystkich podmiotów tworzących partnerstwo. Wpisanie we wniosku informacji o treści "Projekt realizowany zg. z SZOOP" nie mogło przy tym zostać uznane za wystarczające, ponieważ odnosi się do etapu realizacji projektu, a nie do momentu składania wniosku o dofinansowanie. Realizacja projektu rozpoczyna się po ewentualnym przyznaniu dofinansowania i podpisaniu umowy o dofinansowanie. Tym samym skarżąca, wbrew swoim twierdzeniom, nie złożyła wszystkich wymaganych tym kryterium oświadczeń. Strona, jak zasadnie podkreślił to organ, miała obowiązek podać te informacje. Z dokumentów konkursowych nie wynika bowiem, możliwość nie podawania określonych informacji, tylko dlatego, że określony podmiot stwierdza, że zapisy dokumentacji konkursowej w tym zakresie go nie dotyczą. Należy podkreślić, że zasady konkursu są identyczne dla ubiegających się o dofinansowanie realizacji projektu i żaden z podmiotów nie może samodzielnie, bez podstawy prawnej, nie podawać wymaganych informacji. Oceniający nie może domyślać się tych informacji, np. w zakresie: czy w przypadku projektu partnerskiego spełnione zostały wymogi dotyczące braku powiązań, o których mowa w art. 33 ust. 6 ustawy oraz w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych PO WER, pomiędzy podmiotami tworzącymi partnerstwo. Podczas oceny formalnej, spełnienie wymogów oceniane jest wyłącznie na podstawie brzmienia zapisów zawartych we wniosku o dofinansowanie - faktyczna sytuacja wnioskodawcy nie jest analizowana, a oceniający nie powinni domyślać się spełnienia określonych wymogów, nie dokonują też interpretacji zapisów - wymagane w dokumentach konkursowych informacje powinny wynikać wprost z treści wniosku o dofinansowanie. Skarżąca wskazywała określone sformułowania, które w jej ocenie przedstawiały wymagane informacje. Tymczasem także zdaniem sądu przedstawione we wniosku informacje nie odpowiadały wprost i jednoznacznie na zadane pytanie, mogły być różnie rozumiane ("Projekt realizowany zg. z SZOOP"). Wymagane informacje nie wynikają wprost ze złożonego wniosku, tylko można je wywnioskować z ogólnej znajomości przedmiotu oraz interpretacji obowiązującego prawa. Tym samym byłyby to informacje samego oceniającego, a nie wnioskodawcy. Przedmiotem oceny jest natomiast wniosek strony, a nie własne informacje oceniającego. Dlatego też kryterium to zostało prawidłowo zakwestionowane. To na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego wypełnienia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt. II GSK 1500/11). Podkreślić wypada także, że skarżąca przystępując do konkursu winna znać jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy. Brak podanej informacji lub też podanie informacji w sposób niejednoznaczny winien zostać oceniony negatywnie, a taki wniosek musi zostać odrzucony. Trzeba podkreślić, że gdyby skarżąca w sposób prawidłowy zapoznała się z Regulaminem konkursu w zakresie kryterium oceny wniosku oraz z Instrukcją wypełniania wniosku, to w sposób prawidłowy zamieściłby wymagane informacje. To że tak się nie stało nie upoważnia skarżącej do przerzucać odpowiedzialności za swoje zaniechanie na organ. Organ w żaden sposób nie naruszył powołanego przez stronę w skardze art. 37 ust. 1 ustawy, który stanowi, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Postanowienia Regulaminu konkursu obowiązują w równym stopniu wszystkich beneficjentów. Nie można więc zasadnie twierdzić, aby zastosowanie wspomnianych postanowień Regulaminu konkursu względem skarżącej, do czego obowiązany był organ, naruszyło powołany przepis (podobnie NSA w wyroku z 9 stycznia 2014r., II GSK 2322/13). Uchybienie w postaci braku wskazania daty dziennej kontrolowanego aktu nie jest tego rodzaju, by miało wpływ na istotę jego oceny. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy orzekł jak w sentencji.