V SA/Wa 744/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - st. sekr. sąd. Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2012 r. sprawy ze skargi S. O. dla O.N. w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu do wierzyciela tytułu wykonawczego; oddala skargę. Przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z [...] stycznia 2012 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – P. z [...] października 2011 r. nr [...], wydane w przedmiocie zwrotu S. O. d. O. N. (dalej jako "O.") - tytułów wykonawczych nr [...],[...],[...],[...]. Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 19 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm. (dalej w skrócie: "u.p.e.a.") organ gminy o statusie dużego miasta jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych (z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości) w stosunku do należności pieniężnych, dla których ustalenia lub określenia i pobierania jest właściwy ten organ. O. zgodnie z uchwałą Rady miasta stołecznego Warszawy jest jednostką organizacyjną m.st. Warszawy i działa jako jednostka budżetowa miasta. Wysokość opłaty za pobyt w O. ustala Rady m.st. Warszawy, a uchwały Rady wykonuje Prezydent. Zatem na podstawie art. 19 § 2 u.p.e.a. organem właściwym rzeczowo do dochodzenia należności jednostek działających z jego upoważnienia jest Prezydent m.st. Warszawy. W zaskarżonym do Sądu rozstrzygnięciu, Dyrektor Izby Skarbowej podniósł, że stosownie do postanowień § 1 pkt 1 i 2 Statutu O., O. ten jest jednostką organizacyjną miasta stołecznego Warszawy nieposiadającą osobowości prawnej, jednostką budżetową w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych. Nadto w § 10 pkt 1 Statutu wskazano, iż O. prowadzi gospodarkę finansową na podstawie przepisów dotyczących jednostek budżetowych, zaś według treści art. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.) jednostką budżetową jest jednostka organizacyjna sektora finansów publicznych nieposiadająca osobowości prawnej, która pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadza na rachunek odpowiednio budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Wobec powyższego dochody O.uzyskiwane z tytułu opłaty za pobyt w O., jako dochody jednostki organizacyjnej m.st. Warszawy prowadzącej gospodarkę finansową na podstawie przepisów dotyczących jednostek budżetowych stanowią dochód m.st. Warszawy. Organ odwoławczy powołał się na treść art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), który stanowi, iż w miastach powyżej 100 000 mieszkańców organem wykonawczym jest prezydent miasta. Ponadto, zgodnie z § 37 pkt 1 Statutu m.st. Warszawy Prezydent wykonuje uchwały Rady Miasta i zadania miasta określone przepisami prawa, a zarazem na podstawie § 39 statutu, posiada uprawnienia zwierzchnika służbowego kierowników jednostek organizacyjnych miasta, którą jest O.. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie prawidłowy tytuł wykonawczy winien posiadać pieczęć nagłówkową lub wskazanie na Prezydenta m.st. Warszawy. jako wierzyciela oraz pieczęć urzędową Prezydenta m.st. Warszawy oraz podpis osoby upoważnionej do jego podpisania w imieniu Prezydenta. Wyżej wymieniony tytuł wykonawczy tych wymogów nie spełnia, gdyż opatrzony jest pieczęcią O.oraz okrągłą pieczęcią z orłem i napisem pieczęcią O., co powoduje, że jest wadliwy. W skardze skierowanej do Sądu O. wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji, zarzucając naruszenie art. 29 § 2, art. 1a pkt 13 u.p.e.a. w zw. z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 1955 r. w sprawie tablic i pieczęci urzędowych (Dz. U. Nr 47, poz. 316, z późn. zm.), art. 27 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a., art. 27b u.p.e.a. w zw. z art. 2a pkt 13 i art. 16c ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 235, poz. 2000, z późn. zm.), art. 19 § 1 i 2 w zw. z art. 1a pkt 14 u.p.e.a., art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236) w zw. z art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a także art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 oraz art. 62 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." - poprzez przyjęcie, że O. nie jest wierzycielem należności z tytułu opłaty za pobyt w jego placówce poddanych egzekucji administracyjnej oraz bezpodstawny zwrot tytułów wykonawczych O.. Zdaniem autora skargi, O. jest instytucją bezpośrednio zainteresowaną w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku (lub też powołaną do czuwania nad wykonaniem tego obowiązku) - co wyczerpuje definicję wierzyciela przyjętą w art. 5 § 1 pkt 2 w zw. z art. 1a pkt 13 u.p.e.a. Podniesiono także, że O., nie będąc organem administracji publicznej, jest wierzycielem opłat za doprowadzenie i pobyt w i. w. z uwagi na treść art. 41 ust. 3 i ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, gdzie zdaniem strony skarżącej w sposób wyraźny wskazano, kogo ustawodawca uważa za wierzyciela należności za pobyt w i. w.. Podobnie § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego wskazuje, że osobom nieposiadającym w momencie zwalniania z izby, placówki lub jednostki Policji środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów pobytu dyrektor izb, kierownik placówki lub komendant jednostki Policji wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni. Strona skarżąca wskazała ponadto, że wpłaty z tytułu pobytu w i. w. zasilają rachunek bankowy O., który jako jednostka budżetowa samodzielnie gospodarująca środkami budżetowymi i rozlicza się z tych wpłat z Miastem na zasadzie comiesięcznych sprawozdań. Zdaniem O. o tym, że to on jest wierzycielem świadczy również to, że przysługuje jej na przedmiotach pozostawionych w depozycie prawo zastawu celem zabezpieczenia należności. Ponadto, O. jest czynnym podatnikiem VAT, wykonującym czynności zwolnione z VAT i zobligowanym do wystawiania faktur VAT za pobyt w i. w.. W skardze zauważono ponadto, że O. stanowi statio municipii m.st. Warszawy. Skoro zatem w świetle orzecznictwa sądowego stationes municipii działają obrocie prawnym w zastępstwie gminy, w sytuacji, gdy dochodzone roszczenie związane jest z działalnością wyodrębnionej jednostki organizacyjnej gminy, można także - obok gminy - wskazać tę jednostkę, jako statio municipii. Powyższe powoduje, że dodatkowe oznaczanie, iż w takiej sprawie działa Prezydent m.st. Warszawy jest przejawem przesadnego formalizmu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Stosownie do treści art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny zobowiązany jest do badania z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z kolei w myśl art. 29 § 2 u.p.e.a., jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Tytuł wykonawczy powinien spełniać rygorystyczne wymogi, co do jego treści, o czym przekonuje art. 27 u.p.e.a. Jednym z takich wymogów jest obowiązek prawidłowego oznaczenia wierzyciela (art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), którym jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.). Koniecznym elementem tytułu wykonawczego powinny być również: data jego wystawienia, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela (art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a.). Uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej m.in. obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku (art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Do obowiązków objętych hipotezą tej regulacji zalicza się także obowiązek zapłaty opłaty z tytułu pobytu w i. w.. Orzekający w tej sprawie Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, że O. nie może w imieniu własnym wystawiać tytułów wykonawczych zmierzających do realizacji obowiązku wynikającego z nieuregulowanych przez zobowiązanego opłat za pobyt w i. w.. Pogląd taki wyrażony został m.in. w wyrokach WSA w Białymstoku z 16 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 399/11; WSA w Gliwicach z 15 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Gl 211/11 i z 7 marca 2011 r. sygn. akt III SA/Gl 384/11; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 26 października 2011 r. sygn. akt II SA/Go 660/11; WSA w Olsztynie z 21 września 2011 r. sygn. akt I SA/Ol 529/11 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Nie podziela natomiast poglądu wyrażonego w przywołanych przez stronę orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (sygn. I SA/Rz 485/11 oraz I SA/Rz 490/11), że postawione przez organy wymaganie, aby na tytułach wykonawczych umieszczona była pieczęć Prezydenta m.st. Warszawy, było zbytnią formalnością. Zwłaszcza, że i ten sąd w oparciu o treść nadesłanego przez skarżącego pełnomocnictwa wskazał, że wynika z niego upoważnienie Dyrektora O. do reprezentowania m.st. Warszawy, a więc nie do działania w imieniu własnym (podkreślenie Sądu). W tym miejscu należy podkreślić, że stosownie do art. 39 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców jedynie organy samorządu terytorialnego i organy powiatu, mogą organizować i prowadzić i. w. . O., jako jednostka organizacyjna m.st. Warszawy, która nie posiada osobowości prawnej została powołana m.in. do pełnienia funkcji i. w. w rozumieniu tej ustawy. Opłaty pobierane za doprowadzenie i pobyt w i. w.są dochodami gminy. Status wierzyciela w postępowaniu zmierzającym do egzekucji tych należności posiada zatem gmina. Wierzycielem - w rozumieniu przepisów u.p.e.a. - może być bowiem jedynie podmiot administracji publicznej lub organ (instytucja) wykonujący funkcje władcze. Stąd w rubryce "oznaczenie wierzyciela" na tytule wykonawczym może figurować Prezydent m.st. Warszawy - jako organ reprezentujący interesy danej gminy i odpowiedzialny za wykonywanie jej zadań własnych. Dyrektor O. nie jest samodzielnym organem, ma natomiast prawo reprezentować interesy m.st. Warszawy jako posiadający do tego upoważnienie Prezydenta miasta stołecznego, zgodnie z jego zakresem (zob. art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Zauważenia wymaga, że do akt sprawy przedłożone zostało pełnomocnictwo udzielone 3 lutego 2010 r. Dyrektorowi O. przez Prezydenta m.st. Warszawy w trybie art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że Dyrektor O. działa nie we własnym imieniu, ale w imieniu gminy. O. nie może, zatem w imieniu własnym wystawiać tytułów wykonawczych zmierzających do realizacji obowiązku wynikającego z opłacenia pobytu w i. w.. Może natomiast działać w imieniu gminy przed sądami powszechnymi, sądami administracyjnymi i organami egzekucyjnymi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 17 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie tablic i pieczęci urzędowych oraz art. 27b u.p.e.a. w zw. z art. 2a pkt 13 i art. 16c ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach urzędowych, Sąd zauważa że z przepisów tych nie wynika aby uprawnienie do posługiwania się pieczęcią urzędową oraz wizerunkiem orła ustalonym dla godła stanowiło przesłankę uznania takiego podmiotu za wierzyciela uprawnionego do wystawienia tytułu wykonawczego. Jak już wyżej podkreślono definicja ustawowa wierzyciela określona została w art. 1a pkt 13 u.p.e.a. O tym, czy dany podmiot jest wierzycielem w rozumieniu tej ustawy decyduje, zatem owa regulacja uzupełniona postanowieniami art. 5 u.p.e.a. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż okoliczność, że O. jest czynnym podatnikiem VAT, wykonującym czynności zwolnione z tego podatku i zobligowanym do wystawiania faktur VAT za pobyt w i. w.nie ma wpływu na wynik sprawy. O statusie podatnika VAT decydują przepisy ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535, z późn. zm.). Z kolei status wierzyciela uprawnionego do wystawiania tytułów wykonawczych jest domeną ustawy egzekucyjnej. Przewidziane w art. 41 ust. 3 i 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uprawnienia do potrącania należności za pobyt w izbie z depozytów pieniężnych oraz realizacja ustawowego prawa zastawu na innych przedmiotach zatrzymanych w depozycie również nie dają podstaw do przyznania O. statusu wierzyciela w spornym zakresie. Natomiast z przepisu § 17 cytowanego rozporządzenia Ministra Zdrowia z 4 lutego 2004 r. wywieść można uprawnienie dyrektora izby jedynie do wystawienia wezwania do pokrycia kosztów pobytu w izbie osobom nieposiadającym w momencie zwalniania z izby, środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów tego pobytu. W żadnym zaś razie nie wynika z tego przepisu, że dyrektor izby uzyskuje uprawnienie do wystawienia, jako wierzyciel (w swoim imieniu), tytułu wykonawczego zmierzającego do realizacji obowiązku wynikającego z opłacenia pobytu w i. w.. Z podanych przyczyn rozstrzygnięcia organów są zgodne z prawem. Wystawiony tytułu wykonawczy jest wadliwy, albowiem nie spełnia wymagań formalnych, o których mowa w art. 27 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a. W takiej sytuacji organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Wobec niezasadności skargi orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).