VI SA/Wa 1060/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku C. sp. z o.o. z siedzibą w [...] o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca – C. sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez adwokata, z zachowaniem trybu i terminu, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej SKO), którą nałożono na skarżącą karę pieniężną w kwocie 100.224 złotych. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W jego uzasadnieniu podano, że zapłata ww. kary może spowodować po stronie skarżącej szkodę w postaci: 1. utraty płynności finansowej, co z kolei mogło by zrodzić konieczności zaciągnięcia przez nią kredytu i poniesienia kolejnych kosztów – z nim związanych, w postaci odsetek - 15% rocznie, tj. w kwocie 15.033,60 złotych rocznie, jeżeli oczekiwanie na zwrot spełnionego świadczenia trwałoby 3 lata – łącznie 45.100,80 złotych; 2. utraty korzyści w szacowanej kwocie 360.000 złotych rocznie, a związanej z zaniechaniem inwestycji na nowe wiaty przystankowe z nośnikami reklamowym w jednym z miast w Polsce, jeżeli oczekiwanie na zwrot spełnionego świadczenia trwałoby 3 lata – w łącznej kwocie 1.080.000 złotych. Skarżąca podała, że zaniechanie ww. inwestycji spowodowałoby: • wycofanie zamówienia na produkcję i montaż u polskiego producenta i podwykonawcy; • konsekwencje społeczne, niemajątkowe, ponieważ mogłoby to doprowadzić do utraty płynności lub też niewypłacalności firm producenckich montażowych, a miasto [...] byłoby zmuszone wstrzymać inwestycje związane z infrastrukturą przestankową. W efekcie mieszkańcy [...] nie otrzymaliby nowych, nowoczesnych przystanków; • zaniechanie współpracy z polskimi podwykonawcami na nośniki reklamowe; • pogorszenie bilansu skarżącej – konieczność ograniczenia kosztów stałych, zwolnienie nawet 5 osób z działów operacyjnych w [...] i regionie; 3. konieczności utworzenia rezerw na kwotę 100.224 złotych, co oznacza pogorszenie bilansu – konieczność ograniczenia kosztów stałych – zwolnienie 1 osoby; 4. utraty korzyści z odsetek bankowych w wysokości 3% liczonych od kwoty kary za okres od dnia jej zapłaty do czasu jej zwrotu – szacowane 3 lata – 9.020,16 złotych; co w przypadku uwzględnienia skargi doprowadziłoby do uszczuplenia majątku skarżącej, utraty korzyści i ograniczenia jej działalności. Ostatecznie szkodę majątkową jaką poniesie skarżąca w związku z zapłatą ww. kary oszacowano na kwotę 1.134.120,96 złotych (czyniąc to za okres 3 lat), co doprowadziłaby do powstania trudnych do odwrócenia skutków, a ewentualny zwrot owej kary nie zrekompensuje utraconych korzyści. Skarżąca w uzasadnieniu wniosku podniosła także, że skarżona w niniejszej sprawie decyzja jest wynikiem nagłej i nieoczekiwanej zmiany poglądu prawego SKO, które dotychczas - w podobnych sprawach, uchylało decyzje nakładające na nią kary pieniężne i umarzało postępowania. Przywołała przy tym, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, jak i ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego (U 7/93), kara za zajęcie pasa drogowego ma charakter prewencyjny, a nie represyjny. Zatem, w sytuacji gdy nośników nie ma w psie drogi, której dotyczy niniejsza sprawa, to kara nie ma racji bytu. Na koniec skarżąca stwierdziła, że w niniejszej sprawie nie zachodzą negatywne przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz żadne przesłanki z art. 108 § 1 k.p.a., które wyłączałby możliwość wstrzymania wykonania skarżonej decyzji. Do skargi załączony został rachunek zysków i strat (wariant porównawczy), obrazujący stan na koniec marca 2017 r. oraz za rok ubiegły. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowi, że po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1 p.p.s.a., jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem wydania zatem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę o to wnioskującą okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nadto, uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. To na stronie wnioskującej ciąży bowiem obowiązek wykazania, że w razie wykonania zaskarżonej decyzji, mogłoby to ją narazić na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd przy tym - rozpoznając taki wniosek, ma obowiązek wziąć pod uwagę całość akt – dokumentów zgromadzonych w sprawie. Należy jednocześnie podnieść, co jest stanowiskiem ugruntowanym w orzecznictwie sadów administracyjnych, że konieczność uwzględnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym całości akt sprawy nie oznacza, że Sąd w odniesieniu do wniosku o wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji miałby się domyślać, doszukiwać, jakie dowody chciano by przedstawić, aby wykazać spełnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. (vide m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA) z 29 czerwca 2017 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 2096/17, a także NSA w postanowieniach z 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II OZ 657/17 oraz z 28 lutego 2017 r. sygn. akt II GZ 124/17). Na wstępie należy wyjaśnić także, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może znaleźć zastosowanie jedynie w stosunku do takich aktów lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przykładowo w postanowieniu z 28 września 2011 r., sygn. akt II OZ 852/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Natomiast w postanowieniu z 10 maja 2012 r., sygn. akt II FZ 358/12 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie a, uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na postawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Reasumując Sąd rozpoznając ww. wniosek obowiązany jest zbadać trzy kwestie: po pierwsze czy wskazany we wniosku akt administracji – decyzja, jest aktem podlegającym wykonaniu – czy nadaje się do wykonania. Po drugie, jeżeli decyzja nadaje się do wykonania, Sąd musi ocenić czy skarżąca w sposób przekonywujący i pełny wykazała przesłanki – okoliczności, przemawiające za koniecznością wstrzymania wykonania decyzji. Po trzecie czy przesłanki te istnieją i czy dają one podstawę do zastosowania tymczasowej ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o której mowa w art. 61 p.p.s.a. Żądaniem wstrzymania wykonania w tej sprawie została objęta decyzja, którą nałożono na skarżącą karę pieniężną. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że skarżony akt jest rozstrzygnięciem posiadającym przymiot wykonalności, gdyż zobowiązuje skarżącą do uiszczenia wskazanej w nim kwoty pieniężnej. Przechodząc do wniosku Sąd stwierdza, że skarżąca nie wyjaśniła w nim należycie i przekonująco, w jaki sposób wykonanie decyzji (zapłata kary) spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Uprawdopodabniając przesłanki wynikające z art. 61 § 3 p.p.s.a. ograniczyła się bowiem jedynie do ogólnikowego wskazania szkód, które mogłyby powstać w wyniku wykonania zarówno przedmiotowej decyzji, jak i każdej innej decyzji zobowiązującej do zapłaty kary pieniężnej, bez załączenia dowodów (np. sprawozdania finansowego za ubiegłe lata obrotowe, czy np. wyciągów z rachunków bankowych) na poparcie swojego stanowiska. Dokumentem jaki przedłożyła jest rachunek zysków i strat za pierwszy kwartał 2017 r. oraz za rok ubiegły, który w ocenie Sądu nie może samoistnie stanowić dowodu świadczącego o niebezpieczeństwie wyrządzenia jej znacznej szkody lub zaistnieniu trudnych do odwrócenia skutków. Rachunek ów wykazuje wprawdzie stratę finansową, jednakże przedstawia on wyniki finansowe tylko za trzy pierwsze miesiące 2017 r., przez co nie odzwierciedla pełnego obrazu kondycji finansowej skarżącej. Nie można przy tym pominąć faktu, że wysokość kapitału zakładowego skarżącej, wynikająca z załączonego do skargi odpisu KRS, przewyższa kwotę 21 milionów złotych co oznacza, że jest znacząco wyższy niż wykazana strata finansowa za pierwszy kwartał 2017 r. Odnosząc się do dalszych argumentów podanych przez skarżącą, należy stwierdzić, że są one w wysokim stopniu teoretyczne i nie poparte żadnymi dowodami na ich zasadność. Skarżąca w sposób ogólnikowy odnosi się do hipotetycznej konieczności zaciągnięcia kredytu i ponoszenia kosztów jego odsetek, podając przy tym sumy, bez przedstawienia, w jaki sposób zostały one ustalone. Należy zgodzić się z przedstawionym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2014 r., sygn. II GZ 21/14 poglądem, że "sama konieczność zaciągnięcia kredytu na spłatę zobowiązania podatkowego i związany z tym uszczerbek finansowy nie może przemawiać za uwzględnieniem wniosku, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., jeśli nie towarzyszą temu niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków". WSA zauważa, że wprawdzie pogląd ten został wyrażony na tle sprawy podatkowej, jednakże co do zasady winien mieć zastosowanie również w niniejszej sprawie, jako argument towarzyszący ocenie wniosku o przyznanie ochrony tymczasowej. Także w kwestii możliwości wystąpienia szkody w postaci utraconych korzyści wynikających z zaniechania inwestycji prowadzonych w Sopocie skarżąca nie przedstawiła związku przyczynowo-skutkowego między przedmiotową sprawą, a tymi inwestycjami. Nie przedłożono żadnych dokumentów mających świadczyć o tym, czy i jakiego typu inwestycje prowadzi ona w [...] oraz logicznego wywodu, który wykazałby w jaki sposób wykonanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej wpłynie na prowadzenie tych inwestycji-interesów. Samo wskazanie na konieczność wstrzymania przez miasto [...] inwestycji związanych z infrastrukturą przystankową oraz wynikające z tego negatywne społeczne konsekwencje, Sąd uznał za nieuzasadnione i bez związku z przedmiotową sprawą. W kontekście powyższego nie można również uznać za udowodnione ogólnikowe stwierdzenia skarżącej, że zapłacenie przez nią kary pieniężnej może spowodować niewypłacalność firm producenckich i montażowych oraz konieczność wstrzymania inwestycji związanych z infrastrukturą przystankową, prowadzonych przez miasto Sopot. Skarżąca nie przedstawiła również związku między nałożeniem kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w mieście [...], a działalnością prowadzoną przez nią w innych miastach. Reasumując Sąd stwierdza, że przedstawione przez skarżącą twierdzenia, zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, są niewystarczające do przyjęcia, że w sprawie zachodzić może ryzyko wyrządzenia jej znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Nie uprawdopodobniła ona w przekonujący sposób, w jaki sposób zapłata wymierzonej kary wpłynie negatywnie na jej kondycję finansową oraz nie przedłożyła dowodów wykazujących prawdopodobieństwo wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. W oparciu o przedstawioną argumentację, bez poparcia jej dowodami, nie można jednoznacznie stwierdzić, czy i w jaki sposób wykonanie zaskarżonej decyzji wpłynie na jej sytuację finansową i wywoła niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Warto w tym miejscu podnieść także, że każda decyzja administracyjna, zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych, pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest to więc sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż w razie uwzględnienia przez sąd skargi i uchylenia decyzji skarżąca może otrzymać zwrot uiszczonej kwoty. Na kanwie niniejszej sprawy wypada także przywołać stanowisko NSA, które Sąd w całości podziela, a zawarte w postanowieniu z 29 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GSK 2096/17, zgodnie z którym "wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego został sporządzony przez profesjonalnego pełnomocnika, który opierając się na znajomości prawa powinien był załączyć do wniosku stosowne dokumenty, które pozwoliłyby Sądowi na weryfikację twierdzeń faktycznych podnoszonych przez Wnioskodawcę. Nieprawidłowe sporządzenia wniosku, polegające na ogólności i lakoniczności podnoszonych twierdzeń oraz na braku stosownych dokumentów w załączeniu, jest, co najmniej niezrozumiałe w świetle oczekiwań, które można w oparciu o przepisy prawa stawiać profesjonalnemu pełnomocnikowi." Na koniec Sąd zauważa, że oceniając sprawę wpadkową, tj. udzielenie ochrony tymczasowej, nie jest uprawniony do badania legalności zaskarżonego aktu. Ustawodawca nie wiąże – choćby w najmniejszym stopniu – wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 16 kwietnia 2007 r. sygn. akt I GPS 1/07, a także m.in. postanowienie NSA z 28 lutego 2017 r. sygn. akt II GZ 124/17). Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie może zatem badać, choćby wstępnie, czy zaskarżona decyzja (z uwagi na prewencyjny, czy też represyjny charakter) dotknięta jest wadą uzasadniającą jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.