VI SA/Wa 1254/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka po rozpoznaniu w dniu 7 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku P. w [...] o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Sportu i Turystyki z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w sprawie ze skargi P. w [...] na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania uchwały Zarządu P. w [...] i wezwania do uchylenia owej uchwały postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący – P. w [...], reprezentowany przez radcę prawnego, w prawidłowym trybie i terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Sportu i Turystyki (dalej Minister), którą wstrzymano wykonania uchwały Zarządu skarżącego z [...] lipca 2016 r. nr [...] i wezwano do uchylenia tej uchwały, najpóźniej w terminie 7 dni od dnia, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W skardze, którą należycie opłacono, zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji. W jego uzasadnieniu wskazano na "potencjalne skutki prawne związane z wezwaniem przez organ nadzoru do uchylenia uchwały Zarządu (...)." W ocenie skarżącego "brak jest podstaw prawych do kwestionowania legalności tej uchwały i podstaw do jej uchwalenia. Uchylnie ww. uchwały mogłoby spowodować nieodwracalne skutki w postaci powstania wątpliwości co do prawidłowości wyboru delegatów, a tym samym prawidłowości odbycia się Walnego Zgromadzenia Sprawozdawczo-Wyborczego Delegatów (...)." Skarżący stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do poddania pod wątpliwość legalności Walnego Zgromadzenia Związku, "a sam zjazd odbył się prawidłowo z udziałem niemal 97% uprawnionych delegatów". Wykonanie skarżonej decyzji mogłoby zdaniem skarżącego wzbudzić poważne wątpliwości interpretacyjne dotyczące prawidłowości i legalności funkcjonowania jego nowych władz i wpłynąć niekorzystnie na bieżącą działalność. Podniesiono również, że wykonanie skarżonej decyzji "mogłoby wywołać nieodwracalne skutki prawne, tym bardziej, że od momentu odbycia Walnego Zgromadzenia Sprawozdawczo-Wyborczego Delegatów (...) zawarto szereg zobowiązań finansowych, w tym np. podpisywano umowy o dofinansowanie zadań z Ministrem Sportu i Turystyki i podjęto szereg innych działań wywołujących skutki finansowe." Skarżący zwrócił uwagę, że na ww. Walnym Zgromadzeniu "wybrano nowe władze Związku. Nawet hipotetyczne podważanie prawidłowości przeprowadzenia konwencji wojewódzkich mogłoby niekorzystnie wpłynąć na zabezpieczenie bieżącej działalności Związku i funkcjonowania władz statutowych." W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o nie uwzględnianie wniosku o wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji uznając go za niezasadny. Wskazał, że skarżący oparł swe żądanie w tym zakresie na uznaniu, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby spowodować nieodwracalne skutki w postaci powstania wątpliwości co do prawidłowości wyboru delegatów, a tym samym prawidłowości odbycia się Walnego Zgromadzenia Sprawozdawczo-Wyborczego Delegatów oraz wzbudzać poważne wątpliwości interpretacyjne dotyczące prawidłowości i legalności funkcjonowania nowych władz skarżącego i wpłynąć niekorzystnie na jego bieżącą działalność. W ocenie Ministra powyższa argumentacja w żaden sposób nie może być podstawą do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Podniósł że zakresem postępowania i przedmiotem zaskarżonej decyzji nadzorczej była wyłącznie kwestia oceny legalności uchwały Zarządu skarżącego. Nie kwestionowano przy tym w żadnym razie przebiegu konwencji wojewódzkich, jaki i samego Walnego Zgromadzenia Sprawozdawczo-Wyborczego Delegatów. Minister zauważył również, że skarżącego, jako naruszającego postanowienia statutu, obciąża ryzyko negatywnych skutków tego rodzaju działania, tj. bezwzględnego obowiązku eliminacji z obrotu prawnego wadliwej uchwały, czyli podjęcia żądanych przez organ działań mających na celu przywrócenie stanu poprzedniego (stanu poprzedzającego naruszenie prawa). Skarżący jako podmiot dopuszczający się naruszenia ustanowionych wymagań (określonych we własnym statucie) musi liczyć się z tym, że Minister nie będzie respektować bezprawnych działań, ale skutecznie wymusi restytucję stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Ministra zarzuty i okoliczności przedstawione we wniosku o wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji w żaden sposób nie podważają zasadności wydania skarżonej decyzji, ani też rozstrzygnięcia, jakie w niej zapadło. W toku postępowania administracyjnego prawidłowo ustalono bowiem stan faktyczny sprawy i właściwie zastosowano obowiązujące regulacje ustawowe. Zdaniem Ministra wydając zaskarżoną decyzję działał w oparciu o przysługujące mu kompetencje ustawowe, a więc jej wydanie było prawidłowe i zgodne z prawem, a tym samym stawiane przez skarżącego zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Do wniosku o wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji odniósł się również uczestnik postępowania – D. we [...]. Przywołując liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, odnoszące się do instytucji wstrzymania wykonania aktów i wnosząc o oddalenie przedmiotowego wniosku stwierdził, że skarżący "nie sprostał ciężarowi wykazania zaistnienia w tym konkretnym wypadku przesłanki, czy to niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, czy to spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W lakonicznym uzasadnieniu Skarżący nie przedkładając jakichkolwiek dowodów uzasadniających swoje twierdzenia wskazuje w sposób bardzo ogólnikowy, jakoby wykonanie decyzji Organu mogło spowodować nieodwracalny skutek w postaci "powstania wątpliwości co do prawidłowości wyboru delegatów, a tym samym prawidłowości odbycia się Walnego Zgromadzenia Sprawozdawczo-Wyborczego Delegatów." Nadto stwierdził, że "skarżący nie konkretyzuje do jakiego nieodwracalnego skutku mogło dojść, jak również nie konkretyzuje na czym miałyby polegać wątpliwości co do prawidłowości wyboru delegatów i odbycia się obrad walnego zgromadzenia. Jednocześnie sam fakt zaistnienia obawy, że w przyszłości zostaną podjęte inne akty administracyjne, które mogłyby oddziaływać na sytuację Skarżącego nie może stanowić podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z dnia 23.10.2016 r. sygn. akt: II OZ 1095/05; postanowienie NSA z dnia 7.11.2007 r. sygn. akt: I OZ 815/07). Co więcej Skarżący powołując się na nieodwracalne skutki prawne wskazuje na zawarcie bliżej nieskonkretyzowanych zobowiązań finansowych lub podjętych działań wywołujących skutki finansowe czy też bliżej nieskonkretyzowanego niekorzystnego wpływu na zabezpieczenie bieżącej działalności Skarżącego, bez jednoznacznego wykazania konkretnie jakie zawarto zobowiązania lub podjęto działania, które miałaby doprowadzić do nieodwracalnych skutków prawnych po stronie Skarżącego czy też bez wykazania w jaki sposób miałoby to negatywnie wpłynąć na bieżącą działalność Skarżącego." Uczestnik postępowania stwierdził również, że "Skarżący w uzasadnieniu złożonego wniosku nie wykazał by skutki wykonania decyzji spowodowały istotną lub trudną zmianę rzeczywistości, z jednoczesnym wykazaniem, że w sytuacji wykonania decyzji i następnie uwzględnienia skargi przez tut. Sąd, powrót do stanu poprzedniego mógłby nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy dużym nakładzie sił i środków po stronie Skarżącego. W konsekwencji nie sposób uznać by Skarżący (...) wykazał spełnienie przesłanek umożliwiających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Jednocześnie brak jest podstaw, aby żądać od tut. Sądu poszukiwania za Skarżącego argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji. Tym samym skoro we wniosku nie wykazano okoliczności uzasadniających stwierdzenie, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można uznać tego za ewentualny brak formalny wniosku, lecz za brak przesłanek ochrony tymczasowej przez sąd, uzasadniający oddalenie tak złożonego wniosku (postanowienie NSA z dnia 14,01.2015 r. sygn. akt: II OZ 1399/14 i z dnia 3.04.2014 r. sygn. akt: I FZ 64/14)." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), dalej p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowi, że po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1 p.p.s.a., jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem zatem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę o to wnioskującą okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nadto, uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. To na stronie wnioskującej ciąży bowiem obowiązek wykazania, że w razie wykonania zaskarżonej decyzji, mogłoby to ją narazić na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zatem Sąd wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie musi oprzeć je zarówno na ocenie treści samego wniosku, jak i na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, a to w aspekcie wystąpienia, bądź też nie, przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wspomniana konieczność uwzględnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym całości akt sprawy nie oznacza jednakże, że Sąd w odniesieniu do wniosku miałby się domyślać, które/jakie dowody wnioskodawca chciałby przedstawić celem wykazania, że spełniły się przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 18 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 502/09). Uprawdopodobnienie bowiem okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa wyłącznie na składającym wniosek (v. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 marca 2011 r. sygn. akt II FSK 632/11), poprzez odniesienie się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 18 maja 2004 r., sygn. akt FZ 65/04 stwierdził, że brak takiego uzasadnienia wniosku uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. Strona zobowiązana jest zatem do uzasadnienia wniosku poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania aktu/czynności. Należy wyjaśnić także, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może znaleźć zastosowanie jedynie w stosunku do takich aktów/czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przykładowo w postanowieniu z 28 września 2011 r., sygn. akt II OZ 852/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Natomiast w postanowieniu z 10 maja 2012 r., sygn. akt II FZ 358/12 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na postawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Reasumując, Sąd rozpoznając wniosek skarżącego obowiązany jest zbadać trzy kwestie: po pierwsze czy wskazany we wniosku akt administracji – decyzja, jest aktem podlegającym wykonaniu – czy nadaje się do wykonania. Po drugie, jeżeli decyzja nadaje się do wykonania, Sąd musi ocenić czy skarżący w sposób przekonywujący i pełny wykazał przesłanki – okoliczności, przemawiające za koniecznością wstrzymania wykonania decyzji. Po trzecie czy przesłanki te istnieją i czy dają one podstawę do zastosowania tymczasowej ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o której mowa w art. 61 p.p.s.a. Żądaniem wstrzymania wykonania w tej sprawie została objęta decyzja, którą Minister wstrzymał wykonanie uchwały Zarządu skarżącego i wezwał do uchylenia tej uchwały, najpóźniej w terminie 7 dni od dnia, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W ocenie Sądu akt ów posiada przymiot wykonalności, gdyż po pierwsze wstrzymuje wykonanie uchwały Zarządu skarżącego, a nadto zobowiązuje skarżącego do uchylenia tego aktu. Wobec tego skarżona decyzja może być przedmiotem żądania o wstrzymanie jej wykonania. Na wstępie Sąd zauważa, że skarżona decyzja Ministra stała się ostateczna dnia 10 kwietnia 2017 r., zatem najpóźniej do dnia 18 kwietnia 2017 r. (17 kwietnia 2017 r. był to dzień ustawowo wolny od pracy), uchwała Zarządu skarżącego powinna była zostać uchylona zgodnie z pkt 2 skarżonej decyzji. Wobec tego na dzień rozpoznawania niniejszego wniosku skarżona decyzja winna być już wykonana. Jednakże ani ze skargi, ani z odpowiedzi na skargę nie wynika jakoby skarżący wykonał skarżoną decyzję i uchylił uchwałę swojego Zarządu. Przechodząc zatem do wniosku Sąd przypomina, że skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, żądając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazał, że uchylenie uchwały mogłoby spowodować nieodwracalny skutek w postaci powstania wątpliwości w zakresie odbycia samego Walnego Zgromadzenia Sprawozdawczo-Wyborczego Delegatów, a tym samym zrodzić wątpliwości co do prawidłowości i legalności funkcjonowania jego nowych władz i wpłynąć niekorzystnie na bieżącą działalność skarżącego. W odpowiedzi na powyższe Minister wskazał, że zakresem postępowania nadzorczego, zakończonego skarżoną decyzją, a w konsekwencji przedmiotem skarżonej decyzji, była wyłącznie kwestia oceny legalności uchwały Zarządu skarżącego. Nie kwestionowano przy tym w żadnym razie przebiegu konwencji wojewódzkich, jaki i samego Walnego Zgromadzenia Sprawozdawczo-Wyborczego Delegatów. Uczestnik postępowania w powyższym zakresie stwierdził natomiast, że skarżący nie wskazał konkretnie do jakiego nieodwracalnego skutku mogłoby dojść i na czym miałyby polegać wątpliwości co do prawidłowości wyboru delegatów i odbycia samych obrad Walnego Zgromadzenia. Podniósł, że skarżący nie przedstawił na tą okoliczność także żadnego dowodu. Nadto przywołując orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł, że fakt zaistnienia obawy, iż w przyszłości zostaną podjęte inne akty administracyjne, które mogłyby oddziaływać na sytuację skarżącego, nie może stanowić podstawy do wstrzymania wykonania aktu. Sąd mając na uwadze powyższe stwierdza, że podniesione przez skarżącego wątpliwości nie uzasadniają wstrzymania wykonania skarżonej decyzji. Istotnie skarżący nie uprawdopodobnił, a Minister wręcz temu zaprzeczył, jakoby wykonanie skarżonej decyzji mogło poddać pod wątpliwość prawidłowość odbytego Walnego Zgromadzenia, a tym samym i legalność nowych władz skarżącego, co z kolei miałoby się przełożyć na jego działalność. Poza powyższym zdaniem skarżącego za wstrzymaniem wykonania skarżonej decyzji przemawia to, że od odbycia Walnego Zgromadzenia zawarto szereg zobowiązań finansowych, w tym np. podpisano z Ministrem umowy o dofinansowanie zadań i podjęto szereg innych działań wywołujących skutki finansowe. Minister nie odniósł się do powyższych okoliczności finansowych, zaś uczestnik postepowania zarzucił, że skarżący przywołując je nie podał konkretnie jakie to zobowiązania zawarto oraz jakie działania podjęto. Sąd zauważa, że istotnie do skargi, w której zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji, nie załączono żadnej umowy, w tym także konkretnie w nim wskazanej tj. zawartej z Ministrem na dofinansowanie. Jednocześnie trudno sobie wyobrazić, aby organ nadzoru – Minister, zawarł ze skarżącym jakąkolwiek umowę, mając wiedzę o wydaniu skarżonej decyzji, gdyby wydanie tej decyzji rodziło wątpliwości jakie skarżący obecnie podnosi, tj. co do prawidłowości i legalności jego działalności oraz funkcjonowania jego władz. Ponad to według komentarza do art. 22 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 176) "Skutki zastosowania środka nadzoru nie mogą aktualizować się bezpośrednio w sferze prawnej innych osób. (...) Po pierwsze, nie do przyjęcia byłby pogląd, że kontrahenci polskiego związku sportowego mieliby pozostawać w niepewności co do faktu związania umową, spotęgowanej tym bardziej, że ustawa nie wprowadza żadnych terminów skorzystania przez organ nadzoru z przysługujących mu środków. Po drugie, ewentualne wstrzymanie "wykonania oświadczenia woli" podmiotu nadzorowanego w przedmiocie zawarcia umowy byłoby w przeważającej części przypadków bezprzedmiotowe, albowiem ta najczęściej ulega wykonaniu już w chwili jej zawarcia (np. sprzedaż, zamiana)". (Ustawa o sporcie. Komentarz, Lex 2011 r., autorstwa Marcin Badura, Hubert Basiński, Grzegorz Kałużny, Marcin Wojcieszak). Niniejsze postępowanie wpadkowe – z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jak już wcześniej podnoszono, jest postępowaniem, w którym wyłącznie od skarżącego zależały losy wniosku, gdyż to na nim ciążył obowiązek wykazania, że w razie wykonania zaskarżonej decyzji, mogłoby to go narazić na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub/i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (tak m.in. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II GZ 1357/16). Sąd rozpoznając wniosek związany był zatem tym, co w nim zostało wykazane, podniesione oraz jakimi dokumentami zostało to potwierdzone. Przepisy ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi w tym przedmiocie nie przewidują po stronie Sądu – tym bardziej jeżeli strona jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, obowiązku wzywania o jakiekolwiek dokumenty potwierdzające zasadność zadośćuczynienia żądaniu wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. W oparciu o przedstawione przez skarżącego uzasadnienie wniosku (k. 11 akt), a także akta sprawy, jak również mając na uwadze wyjątkowość sytuacji, w których instytucja wstrzymania może zostać zastosowana, Sąd stwierdza, że nie był w stanie ustalić czy i w jaki sposób wykonanie zaskarżonej decyzji, która winna być już wykonania do dnia 18 kwietnia 2017 r., może wpłynąć na sytuacje skarżącego, a zatem, czy sytuacja ta, w związku z koniecznością wykonania skarżonej decyzji, uprawdopodabnia powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd zauważa, że w żadnym razie nieuprawnione jest natomiast twierdzenie, że za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji przemawia brak podstaw prawnych do kwestionowania legalności uchwały i podstaw jej uchylenia. Oceniając bowiem sprawę wpadkową, tj. udzielenie ochrony tymczasowej, Sąd nie jest uprawniony do badania legalności zaskarżonego aktu. W tym stanie rzeczy Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący nie uprawdopodobnił, że w związku z wykonaniem skarżonej decyzji zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.