VI SA/Wa 1308/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku I. O. o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2017 r. nr [...] w sprawie ze skargi I. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący – I. O., reprezentowany przez radcę prawnego, z zachowaniem trybu i terminu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którą cofnięto mu licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego taksówką. W skardze, która została prawidłowo opłacone, zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania ww. decyzji. W uzasadnieniu wniosku podano, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji może doprowadzić do powstania nieodwracalnych skutków oraz powstania znacznej szkody, gdyż skarżący będzie zobowiązany zwrócić posiadaną licencję, co uniemożliwi prowadzenie działalności gospodarczej. Nadto konieczność zwrotu ww. licencji może przynieść negatywne skutki społeczne w postaci utraty pracy przez zatrudnianych przez skarżącego pracowników. Zaprzestanie prowadzenia działalności spowoduje również, że powrót do branży, odnowienie kontraktów z klientami oraz kontrahentami korporacyjnymi, będzie praktycznie niemożliwy. Ponadto zerwane kontrakty doprowadziłyby do powstania zadłużenia, którego skarżący nie byłby w stanie uregulować. Do skargi załączono jedynie pełnomocnictwo i dowodu uiszczenia wpisu od skargi. W odpowiedzi na skargę organ nie odniósł się do żądania wstrzymania wykonania skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowi, że po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1 p.p.s.a., jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem wydania zatem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę o to wnioskującą okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nadto, uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. To na stronie wnioskującej ciąży bowiem obowiązek wykazania, że w razie wykonania zaskarżonej decyzji, mogłoby to ją narazić na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Na wstępie należy wyjaśnić także, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może znaleźć zastosowanie jedynie w stosunku do takich aktów lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przykładowo w postanowieniu z 28 września 2011 r., sygn. akt II OZ 852/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Natomiast w postanowieniu z 10 maja 2012 r., sygn. akt II FZ 358/12 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na postawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Reasumując Sąd rozpoznając ww. wniosek obowiązany jest zbadać trzy kwestie: po pierwsze czy wskazany we wniosku akt administracji – decyzja, jest aktem podlegającym wykonaniu – czy nadaje się do wykonania. Po drugie, jeżeli decyzja nadaje się do wykonania, Sąd musi ocenić czy skarżąca w sposób przekonywujący i pełny wykazała przesłanki – okoliczności, przemawiające za koniecznością wstrzymania wykonania decyzji. Po trzecie czy przesłanki te istnieją i czy dają one podstawę do zastosowania tymczasowej ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o której mowa w art. 61 p.p.s.a. Żądaniem wstrzymania wykonania została objęta decyzja, którą cofnięto skarżącemu licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego taksówką. Decyzją ta powoduje, że zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013 r. nr 1414 ze zm.), dalej u.t.d. skarżący, jako przedsiębiorca, obowiązany jest niezwłocznie zwrócić licencję organowi, który jej udzielił, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o cofnięciu licencji stała się ostateczna. Zdaniem Sądu nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżony akt jest rozstrzygnięciem posiadającym przymiot wykonalności, gdyż po pierwsze powoduje, że skarżący utraciwszy możliwości wykonywania reglamentowanej działalności gospodarczej - musi się powstrzymać od jej prowadzenia, a poza tym powoduje, że musi on fizycznie zwrócić dokument licencji, na podstawie której ową działalność wykonywał. Zatem skarżona decyzja od skarżącego wymaga podjęcia konkretnych działań – zwrotu licencji i zaprzestania prowadzenia działalności objętej owa licencją. Wobec tego Sąd przyjął, że przedmiot wniosku o wstrzymanie nadaje się do wykonania, a zatem skarżący mógł wnieść o wstrzymanie jego wykonania. Przechodząc do samego wniosku Sąd przypomina, że skarżący upatruje jako przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji po pierwsze niemożność prowadzenia działalności gospodarczej i utratę źródła utrzymania dla siebie i swoich pracowników, a po wtóre trudne do odwrócenia skutki, gdyż utraci on pozycję na rynku i powrót będzie praktycznie niemożliwy, a poza tym zerwanie kontraktów może doprowadzić do zadłużenia. Niniejsze postępowanie wpadkowe – z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jak już wcześniej podnoszono, jest postępowaniem, w którym wyłącznie od skarżącego zależały losy wniosku, gdyż to na nim ciążył obowiązek wykazania, że w razie wykonania zaskarżonej decyzji, mogłoby to go narazić na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub/i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (tak m.in. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II GZ 1357/16). Sąd rozpoznając wniosek związany był zatem tym, co w nim zostało wykazane, podniesione oraz jakimi dokumentami zostało to potwierdzone. Przepisy ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi w tym przedmiocie nie przewidują po stronie Sądu – tym bardziej jeżeli strona jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, obowiązku wzywania o jakiekolwiek dokumenty potwierdzające zasadność zadośćuczynienia żądaniu wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Należy jednocześnie podnieść, co jest stanowiskiem ugruntowanym w orzecznictwie sadów administracyjnych, że konieczność uwzględnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym całości akt sprawy nie oznacza, że Sąd w odniesieniu do wniosku o wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji miałby się domyślać, doszukiwać, jakie dowody chciano by przedstawić, aby wykazać spełnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. (vide m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA) z 29 czerwca 2017 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 2096/17, a także NSA w postanowieniach z 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II OZ 657/17 oraz z 28 lutego 2017 r. sygn. akt II GZ 124/17). W oparciu o przedstawione uzasadnienie wniosku (k. 8 akt), a także akta sprawy, jak również mając na uwadze wyjątkowość sytuacji, w których instytucja wstrzymania może zostać zastosowana, Sąd stwierdza, że nie był w stanie ustalić czy i w jaki sposób wykonanie zaskarżonej decyzji wpłynie na kondycję ekonomiczno-gospodarczą skarżącego, a w konsekwencji ewentualnie także na jego pracowników. A zatem czy sytuacja ta, w związku z koniecznością zwrotu licencji i zaprzestaniem prowadzenia działalności gospodarczej, uprawdopodabnia powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Same "suche" stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu rozpoznawanego wniosku, przy jednoczesnym braku jakichkolwiek dokumentów wskazujących na sytuację finansową skarżącego, to zbyt mało, aby móc zbadać czy w sprawie ziściły się przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a. Samo pogorszenie się sytuacji finansowej skarżącego, czy jego pracowników (zatrudnienia których w żaden sposób nie uprawdopodobnił), nie świadczy jeszcze o wywołaniu przez zaskarżony akt niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody. Ani z uzasadnienia wniosku, ani z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika jaka jest sytuacja majątkowa skarżącego oraz jego rodziny. Nie jest zatem wiadomym, czy skarżący oraz ewentualnie pozostające z nim w gospodarstwie domowym osoby posiadają inne źródła utrzymania, oraz czy na skarżącym ciążą jakieś zobowiązania finansowe. Bez tego typu informacji nie można ocenić czy powyższe okoliczności mogą stanowić podstawę wstrzymania wykonania skarżonej decyzji. Sąd zauważa, że konieczność zwrotu licencji (co powinno było już dawno nastąpić, gdyż skarżona decyzja jest ostateczna dłuższej niż 14 dni) także nie jest trudnym do odwrócenia skutkiem w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a., bowiem w przypadku uwzględnienia skargi możliwy jest jej zwrot skarżącemu i tym samym przywrócenie stanu pierwotnego. Odnosząc się do kolejnych kwestii, mianowicie utrata kontaktów z klientami i kontrahentami oraz możliwości powstania zadłużenia w związku z zerwanymi kontraktami Sąd stwierdza, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na te okoliczności. Są to hipotetyczne zdarzenia, które mogą zaistnieć, przy czym nie muszą wiązać się z zaistnieniem przesłanek wtrzymania wykonania skarżonej decyzji. Reasumując Sąd stwierdza, że w rozpoznawanym przypadku nie był w stanie zbadać czy przesłanki do wstrzymania wykonania skarżonej decyzji istnieją i czy dają one podstawę do zastosowania tymczasowej ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o której mowa w art. 61 p.p.s.a. Skarżący oraz jego pełnomocnik poprzestali bowiem jedynie na oświadczeniach zawartych w uzasadnieniu rozpoznawanego wniosku, nie załączając do niego żadnych dowodów na potwierdzenie ich ziszczenia się. Poza tym Sąd nie stwierdził istnienia takich dokumentów także w aktach sprawy. To prawda, że wykonanie zaskarżonej decyzji będzie miało realny wpływ na sytuację ekonomiczną samego skarżącego i zatrudnianych przez niego pracowników, jednak w ocenie Sądu nie jest to jeszcze okoliczność przesądzająca o wyrządzeniu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powinno być uzasadnione wyjątkowymi okolicznościami, bowiem w przeciwnym wypadku podważałoby istotę i cel cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Takie szczególne okoliczności zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą. W tym stanie rzeczy – skoro nie wykazano by wykonanie zaskarżonej decyzji wywołało niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, Sąd – na zasadzie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.