VI SA/Wa 1320/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku L. sp. z o.o. z siedzibą w W. o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w sprawie ze skargi L. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca – L. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego, w prawidłowym trybie i terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej SKO), którą utrzymano w mocy decyzję nakładająca na nią karę pieniężną w kwocie 23.880 złotych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W skardze tej, którą należycie opłacono, zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania ww. decyzji. W jego uzasadnieniu podano, że "poza (...) argumentacją, wskazującą z dużym prawdopodobieństwem, że Skarżąca nie powinna być ukarana, (...) wskazania wymaga, że uiszczenie nałożonej kary" - w zestawieniu z inną karą nałożoną na skarżącą w kwocie 164.395 złotych "skutkować będzie znacznym ubytkiem gotówki, grożącym utratą Skarżącej płynności finansowej". Dodatkowo wykonanie skarżonej decyzji może doprowadzić do "utraty przez Skarżącego zaufania osób, które potencjalnie mogłyby korzystać z jego usług oraz utraty przez Skarżącego społecznej opinii podmiotu działającego zgodnie z przepisami i w granicach prawa". "(...) problemy z płynnością finansową Skarżącej dotkną osoby korzystające z usług pośrednictwa świadczonych przez Skarżącą oraz jej pracowników. W najgorszym wypadku może skutkować brakiem środków na wypłaty dla osób zatrudnionych." Do skargi nie zostały załączone żadne dokumenty obrazujące sytuację finansową skarżącej. W odpowiedzi na skargę SKO nie odniosło się do powyższego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowi, że po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1 p.p.s.a., jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem wydania zatem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę o to wnioskującą okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nadto, uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. To na stronie wnioskującej ciąży bowiem obowiązek wykazania, że w razie wykonania zaskarżonej decyzji, mogłoby to ją narazić na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Na wstępie należy wyjaśnić także, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może znaleźć zastosowanie jedynie w stosunku do takich aktów lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przykładowo w postanowieniu z 28 września 2011 r., sygn. akt II OZ 852/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Natomiast w postanowieniu z 10 maja 2012 r., sygn. akt II FZ 358/12 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na postawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Reasumując Sąd rozpoznając ww. wniosek obowiązany jest zbadać trzy kwestie: po pierwsze czy wskazany we wniosku akt administracji – decyzja, jest aktem podlegającym wykonaniu – czy nadaje się do wykonania. Po drugie, jeżeli decyzja nadaje się do wykonania, Sąd musi ocenić czy skarżąca w sposób przekonywujący i pełny wykazała przesłanki – okoliczności, przemawiające za koniecznością wstrzymania wykonania decyzji. Po trzecie czy przesłanki te istnieją i czy dają one podstawę do zastosowania tymczasowej ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o której mowa w art. 61 p.p.s.a. Żądaniem wstrzymania wykonania w tej sprawie została objęta decyzja, którą nałożono na skarżącą karę pieniężną. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że skarżony akt jest rozstrzygnięciem posiadającym przymiot wykonalności, gdyż zobowiązuje skarżącą do uiszczenia wskazanej w nim kwoty pieniężnej. Przechodząc zatem do wniosku Sąd przypomina, że pełnomocnik skarżącej żądając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazał, że "poza (...) argumentacją, wskazującą z dużym prawdopodobieństwem, że Skarżąca nie powinna być ukarana, (...) wskazania wymaga, że uiszczenie nałożonej kary" – w zestawieniu z inną karą nałożoną na skarżącą w kwocie 164.395 złotych "skutkować będzie znacznym ubytkiem gotówki, grożącym utratą Skarżącej płynności finansowej". Dodatkowo za wstrzymanie owej decyzji w jego ocenie przemawia możliwość utraty przez skarżącą zaufania osób, "które potencjalnie mogłyby korzystać z jego usług oraz utraty przez Skarżącego społecznej opinii podmiotu działającego zgodnie z przepisami i w granicach prawa". Kolejne zagrożenie wnioskujący upatruje w tym, że ewentualne "(...) problemy z płynnością finansową Skarżącej dotkną osoby korzystające z usług pośrednictwa świadczonych przez Skarżącą oraz jej pracowników. W najgorszym wypadku może skutkować brakiem środków na wypłaty dla osób zatrudnionych." Niniejsze postępowanie wpadkowe – z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jak już wcześniej podnoszono, jest postępowaniem, w którym wyłącznie od skarżącej zależały losy wniosku, gdyż to na niej ciążył obowiązek wykazania, że w razie wykonania zaskarżonej decyzji, mogłoby to ją narazić na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub/i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (tak m.in. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II GZ 1357/16). Sąd rozpoznając wniosek związany był zatem tym, co w nim zostało wykazane, podniesione oraz jakimi dokumentami zostało to potwierdzone. Przepisy ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi w tym przedmiocie nie przewidują po stronie Sądu – tym bardziej jeżeli strona jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, obowiązku wzywania o jakiekolwiek dokumenty potwierdzające zasadność zadośćuczynienia żądaniu wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Należy jednocześnie podnieść, co jest stanowiskiem ugruntowanym w orzecznictwie sadów administracyjnych, że konieczność uwzględnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym całości akt sprawy nie oznacza, że Sąd w odniesieniu do wniosku o wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji miałby się domyślać, doszukiwać, jakie dowody chciano by przedstawić, aby wykazać spełnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. (vide m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA) z 29 czerwca 2017 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 2096/17, a także NSA w postanowieniach z 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II OZ 657/17 oraz z 28 lutego 2017 r. sygn. akt II GZ 124/17). W oparciu o przedstawione uzasadnienie wniosku (k. 11 akt), a także akta sprawy, jak również mając na uwadze wyjątkowość sytuacji, w których instytucja wstrzymania może zostać zastosowana, Sąd stwierdza, że nie był w stanie ustalić czy i w jaki sposób wykonanie zaskarżonej decyzji – zapłata nałożonej kary, wpłynie na kondycję ekonomiczno-gospodarczą skarżącej, a w konsekwencji ewentualnie także na jej pracowników i kontrahentów. A zatem czy sytuacja ta, w związku z koniecznością uiszczenia kwoty 23.880 złotych, uprawdopodabnia powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Same "suche" stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu rozpoznawanego wniosku, przy jednoczesnym braku jakichkolwiek dokumentów wskazujących na sytuację finansową skarżącej, to zbyt mało, aby móc zbadać czy w sprawie ziściły się przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a. Warto w tym miejscu podnieść także, że każda decyzja administracyjna, zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych, pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest to więc sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż w razie uwzględnienia przez sąd skargi i uchylenia decyzji skarżąca może otrzymać zwrot uiszczonej kwoty. Sąd zauważa, że na ostateczny los rozpoznawanego wniosku potencjalnie mógł mieć wpływ fakt nałożenia na skarżącą innej kary – tj. w kwocie 164.395 złotych. Jednakże z uwagi na brak jakichkolwiek dokumentów, potwierdzających sytuację finansową skarżącej, nie było możliwe zbadanie czy wykonanie skarżonej decyzji, nakładającej karę pieniężną w wysokości 23.880 złotych, w powiązaniu z nałożeniem na skarżącą ww. kary 164.395 złotych, mogło spowodować znaczną i nieodwracalną szkodę po jej stronie. Brak w aktach sądowych dokumentów obrazujących aktualną sytuację majątkową spółki spowodował, że Sąd nie mógł ich przeanalizować w kontekście przesłanek wynikających z art. 61 § 3 p.p.s.a. (vide postanowienie NSA z 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II GZ 792/15). Na kanwie niniejszej sprawy wypada także przywołać stanowisko NSA, które Sąd w całości podziela, a zawarte w postanowieniu z 29 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GSK 2096/17, zgodnie z którym "wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego został sporządzony przez profesjonalnego pełnomocnika, który opierając się na znajomości prawa powinien był załączyć do wniosku stosowne dokumenty, które pozwoliłyby Sądowi na weryfikację twierdzeń faktycznych podnoszonych przez Wnioskodawcę. Nieprawidłowe sporządzenia wniosku, polegające na ogólności i lakoniczności podnoszonych twierdzeń oraz na braku stosownych dokumentów w załączeniu, jest, co najmniej niezrozumiałe w świetle oczekiwań, które można w oparciu o przepisy prawa stawiać profesjonalnemu pełnomocnikowi." Na koniec Sąd zauważa, że bezpodstawne jest natomiast twierdzenie prezentowane w rozpoznawanym wniosku, jakoby za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji przemawiała argumentacja, "wskazującą z dużym prawdopodobieństwem, że Skarżąca nie powinna być ukarana". Oceniając sprawę wpadkową, tj. udzielenie ochrony tymczasowej, Sąd nie jest uprawniony do badania legalności zaskarżonego aktu. Ustawodawca nie wiąże – choćby w najmniejszym stopniu – wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 16 kwietnia 2007 r. sygn. akt I GPS 1/07, a także m.in. postanowienie NSA z 28 lutego 2017 r. sygn. akt II GZ 124/17). Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie może badać, choćby wstępnie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą uzasadniającą jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności (por. także Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2011, s. 435). W związku z tym zawarte w skardze zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji nie mogą mieć wpływu na ocenę zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.