VI SA/Wa 1470/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kara pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 505 (pięćset pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie dalej również GDDKiA, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., również jako "spółka", z dnia [...] lutego 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi dojazdowej DD-10 położonej w ciągu drogi ekspresowej S-8 w W. (dzielnica B.) w związku z ułożeniem rurociągu odwadniającego niezwiązanego z infrastrukturą drogową, bez zezwolenia zarządcy drogi, decyzją z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. o nałożeniu na [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie kary pieniężnej w wysokości 16.830 zł. Decyzję wydano przy następujących ustaleniach; Pismem z dnia [...] października 2014 r. skarżący zwrócił się o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogi dojazdowej DD-10 napowierzchniowego rurociągu zrzutowego dla potrzeb odwodnienia wykopu ziemnego inwestycji na działce nr ew. [...] przy ul. P. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. organ odmówił zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W dniu [...] listopada 2014 r. w pasie drogi dojazdowej DD-10 położonej w ciągu drogi ekspresowej S-8 w W. stwierdzono na podstawie notatki służbowej zajęcie 33 m2 powierzchni pasa drogowego poprzez umieszczenie na powierzchni rury kanalizacyjnej o średnicy 100 mm na długości 330 metrów. Wykonujący objazd drogi sporządzili dokumentację fotograficzną oraz raporty dzienne służby patrolowej. Po zawiadomieniu spółki o wszczęciu postępowania administracyjnego i o prawach przysługujących stronie, spółka wniosła o umorzenie postępowania oraz podała, iż rurociąg został w dniu [...] listopada 2014 r. zdemontowany. Z dziennych raportów służby patrolowej wynika, że pas drogowy był nielegalnie zajmowany od dnia [...] listopada 2014 r. do dnia [...] stycznia 2015 r. tj. 51 dni (wg raportu z [...] grudnia 2014 r. "wzdłuż drogi były rozłożone rury koloru niebieskiego na długości około 300m", wg raportu z [...] stycznia 2015 r. "węże złożone w jednym miejscu", wg raportu z [...] stycznia 2015 r. "węże do spuszczania wody uprzątnięte"). W tych ustaleniach, decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. GDDKiA na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 oraz ust. 6 i ust.10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – dalej jako udp. lub ustawa; § 1 pkt 3 oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2011 r., Nr 148, poz. 886) – dalej jako rozporządzenie oraz 104 kpa nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 16.830 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej S8 (droga dojazdowa DD10 przy [...]) o pow. 33m² w okresie od [...] listopada 2014 r. do [...] stycznia 2015 r. (51 dni) bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez ułożenie rurociągu kanalizacyjnego odwadniającego plac budowy nie związanego z infrastrukturą drogową. Organ administracji podnosił, że zajęcie pasa drogowego nie zostało zgłoszone, w związku z czym zarządca drogi nie był w stanie określić w drodze decyzji administracyjnej warunków zajęcia pasa drogowego oraz warunków jego przywrócenia do stanu poprzedniego. W odwołaniu od decyzji spółka wnioskowała o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując że w trakcie spisywania notatki służbowej w dniu [...] listopada 2014 r. informowała, iż złożyła w dniu [...] października 2014 r. wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogi, ponawiając wniosek pismem z dnia [...] listopada 2014 r. W odpowiedzi zaś z dnia [...] grudnia 2014 r. na zawiadomienie o wszczęciu postępowania wnosiła o umorzenie postępowania informując o demontaży rurociągu, który z przyczyn technicznych okazał się nieefektywny i niepotrzebny. Zakwestionowała ponadto sposób i wysokość wyliczenia kary pieniężnej podnosząc, że kara powinna być wyliczona w oparciu o art. 40 ust. 5, a nie art. 40 ust. 6 udp. ponieważ rurociąg odwadniający z PCV nie był obiektem budowlanym, ani reklamą. Po zawiadomieniu strony o przysługujących jej prawach przed wydaniem decyzji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wymienioną na wstępie decyzją, utrzymał w mocy decyzję zaskarżoną. Organ odwoławczy podkreślał, że pismem z dnia [...] listopada 2014 r. odmówił zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez skarżącą. Odnosząc się do kwestii wyliczenia kary pieniężnej stwierdził, że zajęcie pasa drogowego przez skarżącą nastąpiło w celu prowadzenia specjalistycznych robót budowlanych, które należy zakwalifikować, jako prowadzenie robót w pasie drogowym, stosownie do treści art. 40 ust. 2 pkt 1 udp. Organ odwoławczy zauważył, że w pierwszej instancji błędnie powołano jako podstawę wymiaru kary art. 40 ust. 2 pkt 3 udp. w zw. z § 1 pkt 3 rozporządzenia, gdyż w niniejszej sprawie zastosowanie winien znaleźć art. 40 ust. 2 pkt 1 udp. W ocenie organu odwoławczego nie miało to jednak wpływu na wysokość kary pieniężnej, gdyż jej wysokość została prawidłowo ustalona na podstawie art. 40 ust. 3 udp. w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia. Wskazując na nr 43.12.Z Polskiej Klasyfikacji Działalności organ odwoławczy uznał za prawidłowe zaliczenie inwestycji "odwadnianie terenu budowy" do robót budowlanych "specjalistycznych". Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedlał ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny. Od wymienionej na decyzji administracyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji, ewentualnie o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto na podstawie art. 135 p.p.s.a. wniósł o uchylenie decyzji GDDKiA z dnia [...] r. w całości, jako obarczonej tymi samymi wadami co skarżona decyzja. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy: - art. 15 kpa poprzez zmianę podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z art. 40 ust. 2 pkt. 3 udp. na art. 40 ust. 2 pkt 1 udp. prowadzącej do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy i stanowiącej w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania rozstrzygnięcia, skutkującym na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważnością postępowania; - art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa poprzez brak zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, błędne ustalenie stanu faktycznego przez przyjęcie, że skarżąca w pasie drogowym prowadziła roboty, w sytuacji w której rurociąg został zamontowany jednorazowo, a roboty były prowadzone na nieruchomości sąsiadującej z pasem drogowym; - art. 8 kpa poprzez potwierdzenie przez GDDKiA w piśmie z dnia [...] r., iż rurociąg zrzutowy dla potrzeb odwodnienia placu budowy jest urządzeniem infrastruktury technicznej, a następnie zmianę stanowiska bez jakiegokolwiek uzasadnienia w decyzji z dnia [...] r. i przyjęcie że przedmiotowy rurociąg stanowi inny niż urządzenie infrastruktury technicznej obiekt budowlany; - art. 9 kpa poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącej przez GDDKiA w piśmie z dnia [...] r. o tym, iż rurociąg o którym mowa była w jej wniosku nie jest wbrew jej twierdzeniom "urządzeniem infrastruktury technicznej"; - art. 40 ust. 2 pkt 2 udp. w zw. z art. 40 ust. 5 udp. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy rurociąg odwadniający stanowi urządzenie infrastruktury technicznej niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami, a wiec ewentualna kara za zajęcie pasa drogowego powinna zostać ustalona zgodnie z art. 40 ust. 5 udp. W uzasadnieniu wskazała, iż w pasie drogowym umieściła urządzenie infrastruktury technicznej niezwiązane z potrzebami zarządzania drogi, a nie obiekt budowlany niezwiązany z potrzebami zarządzania drogami, jak i nie prowadziła robót w pasie drogowym. W związku z tym organ błędnie ustalił stan faktyczny, w konsekwencji wskazując błędną podstawę prawną rozstrzygnięcia, co miało wpływ na wysokość orzeczonej kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do naruszenia art. 8 i 9 k.p.a. stwierdził, że odnoszą się one do negatywnego stanowiska organu z dnia [...] r. i nie pozostają w związku z niniejszym postępowaniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje; Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne – art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.). Zgodnie z art. 1 § 1 wymienionej ustawy, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej nie jest sprawowana przez sąd według kryteriów słuszności, lecz dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem nie do odparcia okazały się niektóre podniesione w niej zarzuty, w szczególności zarzut wywodzony na podstawie przepisów art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i błędne ustalenie, że skarżąca w pasie drogowym prowadziła roboty. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w zgromadzonym materiale dowodowym istnieją braki, które zdaniem Sądu uniemożliwiały jednoznaczne rozstrzygnięcie zaistniałego sporu i orzeczenie o nałożeniu na skarżącą kary za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Swoboda doboru materiału dowodowego nie oznacza, bowiem zupełnej dowolności w kwestii traktowania określonych dokumentów jako dowodów. W postępowaniu poddanym kontroli Sądu organy uznały za wystarczające dowody, stwierdzające zajęcie pasa drogowego przez skarżącą, którymi były: materiał fotograficzny i Dzienniki Objazdu Drogi S8 oraz notatka służbowa z dnia [...] listopada 2014 r. (określana przez organ odwoławczy, jako "protokół"). Organ odwoławczy, w sposób jednoznaczny podnosił w zaskarżonej decyzji, iż przyjął, jako wystarczające dowody dla rozstrzygnięcia sprawy, notatkę służbową z dnia [...] listopada 2014 r. i dokumentacje fotograficzną, uznając jednocześnie, że droga dojazdowa DD-10 była położona w ciągu drogi ekspresowej S8 będącej w zarządzie GDDiK. Tymczasem zasadniczym dokumentem, w oparciu o który należało ustalić przebieg i rodzaj drogi DD-10, w tym jej zarządcę, a w szczególności parametry pasa drogowego tej drogi, a więc również jego szerokości, powinna być Książka Drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582). To właśnie w Książce Drogi, we właściwej kolumnie podawane są dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego (Kolumna 35 - Pas drogowy. W kolumnie tej podaje się dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, w którym znajduje się droga (ulica) oraz urządzenia związane z obsługą ruchu i ochroną środowiska). Nie ulega wątpliwości, że Książka Drogi jest dokumentem urzędowym o zasadniczym znaczeniu dla oceny, czy doszło do zajęcia pasa drogowego konkretnej drogi, a tym samym treść tego dokumentu powinna stanowić punkt odniesienia do ustaleń faktycznych poczynionych przez organy w toku postępowania. Nie sposób także nie zauważyć, że organy administracji nie wykazały zajęcia/zakresu zajęcia pasa drogowego konkretnej drogi także mapą geodezyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2008 r. w sprawie II GSK 171/08, w którym Sąd ten podkreślał, że celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 grudnia 2007 r. w sprawie III SA/Kr 705/07). Podkreślenia wymaga, że zgodnie z zasadą wyrażoną przez przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona skarżąca powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2015 r. w sprawie III SA/Wa 710/14 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2014 r. w sprawie II GSK 1942/13, z dnia 3 października 2012 r. w sprawie II GSK 1169/11). Jak podkreślał, bowiem Naczelny Sąd Administracji w wyrokach z dnia 7 sierpnia 2013 r. w sprawie II OSK 1754/13 oraz z dnia 28 września 2012 r. w sprawie II GSK 1548/11 - kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i musi, w razie kontroli sądowoadministracyjnej, dawać przekonanie o słuszności zaskarżonego aktu. Realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego przez organ polega, bowiem na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne, a zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Szybkość prowadzonego postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu wykazania na podstawie zebranego materiału dowodowego zasadności podjętego rozstrzygnięcia, co do istotnych jego elementów. Aby zatem w należyty sposób wykazać, iż droga DD-10 znajdowała się w zarządzie GDDiK oraz przebieg granic pasa drogowego tej drogi, poza analizą treści Książki Drogi koniecznym było przedłożenie map z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi przebiegu pasa drogowego. Wskazane braki postępowania dowodowego bezpośrednio rzutowały na wynik sprawy, co z powołanych wcześniej powodów wymagało wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanych przez organy obu instancji, jako wydanych z istotnym naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad powinny wykazać na podstawie wymienionych dowodów, czy droga DD-10 znajdowała się w zarządzie GDDiK, jako droga znajdująca się w ciągu drogi ekspresowej S8 oraz jakie były parametry szerokości i powierzchni pasa tej drogi i czy przedmiotowy rurociąg zajmował pas tej drogi. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.